Chroniques, tribunes & interviews

Interview aux Échos, 24 août 2020

La reprise économique en France vous paraît-elle bien engagée ?

Contrairement à ce qu’on avait craint il n’y a pas d’exception française : la chute du PIB a été au moins aussi forte en Espagne, en Italie et en Grande-Bretagne et en mai-juin la dynamique de redressement a été forte. Cependant elle s’essouffle alors qu’en juillet, les niveaux d’activité et d’emploi actif étaient encore inférieurs de 7% à ceux d’avant-crise. D’ici la fin de l’année, nous pourrions converger vers une situation d’où le PIB serait inférieur de l’ordre de 5% à la normale. Ce serait déjà une perte importante, mais ce pourrait être pire si le retour des inquiétudes sanitaires aggrave les difficultés économiques et entretient les comportements de précaution. Il y a pour la rentrée un risque de cercle vicieux, de mécanique récessive : l’effet de la crise sur l’emploi va se manifester ; l’arrivée sur le marché du travail des jeunes diplômés va venir gonfler le chômage ; les plans sociaux, les défaillances d’entreprises vont se multiplier. Sans compter que la situation internationale est incertaine.

Dans ce contexte, les 100 milliards d’euros du plan de relance proposé par le gouvernement vont-ils suffire ?

Le montant de 100 milliards d’euros qui représente environ 4 points de PIB sur deux ans et demi, me paraît bien calibré. Mais à deux conditions : équilibrer soutien à la demande et mesures d’offre ; et se réserver d’en faire plus en cas de détérioration. Il faut une stratégie agile, avec des objectifs ambitieux et des moyens contingents à l’évolution de la situation. L’État doit se fixer de jouer un rôle de réassureur de la demande intérieure.

Le soutien à la demande ne paraît pas prioritaire aujourd’hui à en croire l’exécutif …

Depuis le début de la crise, les ménages dans leur ensemble ont beaucoup épargné puisque leur revenu a été relativement préservé. Leur consommation a fortement repris mais ils n’ont pas vraiment puisé dans cette épargne. Leur donner confiance est la priorité. Cependant les ménages modestes ont moins épargné, et il serait utile de prendre des mesures en leur faveur, au-delà de l’augmentation assez limitée (100 euros) de l’allocation de rentrée scolaire. Ces mesures pourraient représenter 4 à 5 milliards d’euros et prendre en partie la forme d’un « chèque-vert », à dépenser d’ici 2021 dans des produits labellisés en accord avec les objectifs de transition environnementale.

Pensez-vous qu’il soit opportun de baisser la TVA pour soutenir la consommation, à l’image de ce qu’a fait l’Allemagne ?

La situation en Allemagne est différente, puisque le revenu des ménages allemands a été moins préservé que celui des Français, notamment en raison d’un dispositif de chômage partiel moins généreux. Et la situation budgétaire de l’Allemagne lui permet de financer plus facilement cette mesure coûteuse. La baisse de la TVA n’est donc pas forcément nécessaire aujourd’hui en France, mais il ne faut pas exclure une baisse générale et temporaire si l’économie tombe dans la spirale de la récession.

Du côté de l’offre, comment aider les entreprises à passer cette crise ?

Les entreprises françaises disposent aujourd’hui d’un bon matelas de trésorerie grâce aux prêts garantis par l’Etat. En contrepartie elles se sont beaucoup endettées pendant la crise, de l’ordre de 160 milliards d’euros. La question est de savoir ce qui va se passer quand les prêts garantis arriveront à échéance. Pour l’instant, le gouvernement a opté pour une approche au cas par cas. Mais les tribunaux de commerce risquent d’être vite engorgés par les défaillances. Il faut définir une procédure systématique car l’Etat n’a pas la capacité d’analyser le bilan et les perspectives de chacune des entreprises qui vont connaître des difficultés. La solution, c’est d’impliquer le système bancaire qui a cette connaissance du tissu productif, et de le mettre à contribution. Le gouvernement devrait annoncer que si les banques restructurent leurs créances sur une entreprise pour que l'activité puisse continuer, alors l’Etat, qui est économiquement et socialement en faveur d’une continuation, abandonnera une partie plus importante des créances (PGE, retard d’impôts et cotisations) qu’il a lui-même accumulées. Car le risque, c’est que les banques ne fassent rien et qu’on se tourne ensuite vers l’Etat pour sauver les entreprises… et renflouer indirectement les banques.

Avec le respect des consignes sanitaires, la productivité des entreprises risque de baisser. Comment traiter ce problème ?

Le port du masque obligatoire en entreprise, la distanciation sociale vont en effet avoir un impact négatif sur la productivité. Environ 15% des entreprises estiment que leur productivité va baisser de plus de 10%. Pour l’instant, nous n’avons pas d’outils pour traiter cette difficulté. On devrait réfléchir à des soutiens sectoriels à l’emploi, là où la productivité est temporairement la plus entamée. Mais je reconnais que c’est difficile à calibrer.

L’autre problème auquel est confronté le tissu productif français, c’est le changement structurel de l’économie qu’entraîne le Covid-19…

Cette crise touche particulièrement l’économie française en raison de la spécialisation de du pays. Ce choc est donc très dangereux pour nous. D’un côté, nos points forts souffrent : Airbus et le tourisme de longue distance. De l’autre, la concurrence s’aiguise au détriment des producteurs marginaux : Renault, et PSA dans une moindre mesure, risquent de servir de variable d’ajustement dans un marché dominé par Tesla, Toyota et les Allemands… Le renouvellement de l’offre est un sujet de plus long terme puisque l’urgence, c’est de sauver les entreprises. Mais faute de politiques industrielles adéquates, et d’instruments efficaces de reconversion des salariés, nous risquerions de sortir nettement affaiblis de cette crise.

Le gouvernement a-t-il raison de vouloir baisser de 10 milliards d’euros les impôts de production ?

Il est difficile de défendre les impôts de production. La seule raison pour les maintenir est budgétaire. Donc profiter de cette occasion pour les baisser, c’est une bonne chose. Cela ne peut qu’aider les entreprises qui vont connaître des difficultés. Cela sera plus efficace que de faire de l’amortissement accéléré des investissements, qui ne correspond pas à ce qu’exige la situation.

Que pensez-vous de la prime à l’embauche des jeunes ?

J’y suis favorable, à la réserve près que le seuil de 26 ans me paraît trop rigide. Il faudrait trouver un système plus gradué, comme une aide à l’embauche avec un bonus pour les jeunes.

Le gouvernement a promis de consacrer 30 milliards d’euros du plan de relance à la transition énergétique. Est-ce à la hauteur des enjeux ?

En tout cas, cela représente une grosse somme et c’est bien. Il faut s’assurer cela se traduira rapidement en actes. La tâche n’est pas facile compte tenu des nombreux acteurs ou dispositifs qui sont impliqués dans les investissements correspondants. Sur les bâtiments publics, nous sommes très en retard. Sur la rénovation des logements individuels des ménages, on a multiplié les mécanismes et créé une grande instabilité. Le gouvernement annonce aujourd’hui de nouveaux dispositifs plus contraignants, pour les chaudières au fioul notamment. Il s’agira de voir comment cela se traduira en investissements effectifs, mais aussi de s’assurer de la qualité de ces investissements. Le tissu français des artisans doit acquérir une expertise thermique fine.

Le gouvernement promettait des mesures temporaires pour son plan de relance, mais on voit apparaître des mesures pérennes aux conséquences budgétaires lourdes (impôts de production, Ségur, etc.). N’est-ce pas inquiétant pour la situation des finances publiques ?

Il faut choisir ses risques. Aujourd’hui le risque d’affaissement de l’économie français est plus important – et très substantiel compte tenu des problèmes que nous avons évoqué sur l’appareil productif - que le risque sur l’endettement du pays. Il n’empêche que le problème structurel des finances publiques se posera en sortie de relance. Ce n’est d’ailleurs pas tant notre déficit ou endettement actuels qui m’inquiètent, que notre incapacité chronique à combler l’écart entre le niveau de prélèvements et celui des dépenses primaires. Cette question sera le sujet du prochain quinquennat. D’ici là, nous pouvons déjà allonger la maturité de notre dette pour nous donner des marges de manœuvre financière. Notre gestion est trop conservatrice en la matière.

Faut-il une contribution fiscale des plus riches pour le financement du plan de relance ?

Là encore, la question est prématurée. Notre préoccupation centrale doit être le redémarrage de l’économie. Attendons déjà de savoir combien tout cela va nous coûter avant de parler financement. Ce débat, nous l’aurons nécessairement d’ici 2 ans, et dans toutes ses dimensions, y compris celle d’une contribution sur la richesse.

La France pourra aussi compter sur l’argent du plan européen…

Oui, si le timing est tenu. La décision du Conseil européen a permis une grande accélération par rapport à ce que prévoyait la Commission européenne. C’est une bonne chose mais il faut voir à quel point cela se traduira dans la réalité compte tenu des nombreuses procédures -nécessaires - qui vont se mettre en place et impliqueront inévitablement des délais.

Les défis du monde d'après

Chronique Terra Nova, 27 juillet 2020

Il est de plus en plus probable que la pandémie de Covid-19 marquera la fin du modèle de croissance né il y a quatre décennies avec la révolution Reagan-Thatcher, la conversion de la Chine au capitalisme et la disparition de l’URSS. L’épidémie de coronavirus a révélé la vulnérabilité de nos sociétés et renforcé la volonté de répondre à l’urgence climatique. Elle a aussi conforté les États, érodé un soutien déjà fragile à la mondialisation, et induit une réévaluation de la valeur sociale des tâches jugées banales. La combinaison État minimal-économie de marché libre apparaît tout à coup terriblement datée.

L’histoire suggère que les transitions entre phases du développement capitaliste peuvent être dures et incertaines. Le modèle de croissance de l’après-guerre n’a réellement pris forme qu’après que le plan Marshall a catalysé son émergence. Et il a fallu une décennie pour passer de la stagflation des années 1970 à un régime centré sur le marché. Les années qui viennent seront certainement dures.

Le défi n’est pas seulement celui de l’incertitude. En général, pour qu’une nouvelle cohérence émerge, il faut aussi que quelque chose ou quelqu’un cède. À la fin des années 1940, les rentiers européens ont dû céder à la modernisation. Et dans les années 1980, le travail organisé a dû céder devant le capitalisme financier. Le même phénomène se produira cette fois-ci, car la cohérence entre les priorités émergentes est tout sauf évidente.

Commençons par le changement climatique. Bien que la transition vers la neutralité carbone soit probablement le seul moyen de préserver notre bien-être, elle ne manquera pas d’affecter le mode de vie de ménages habitués à se déplacer en SUV ou tributaires de systèmes de chauffage obsolètes.

Le récent mouvement des Gilets jaunes a brutalement rappelé les impacts sociaux d’une taxation du carbone. Bien sûr, la taxe mise en cause était mal conçue et régressive. Mais le problème est plus profond : à mesure que la transition verte imposera de jeter au rebut du capital « brun » pour le remplacer par du capital « vert », il faudra investir davantage dans des systèmes industriels, des bâtiments et des véhicules plus efficaces.

Selon des estimations prudentes, l’investissement supplémentaire requis serait de l’ordre d’un point de PIB par an au cours des prochaines décennies. À consommation publique et exportations nettes constantS, cela se traduira par une réduction de la consommation privée d’un point de PIB, soit une baisse de 2% en niveau.

Vient ensuite l’ambition d’une moindre dépendance aux marchés mondiaux pour les fournitures essentielles. Si l’entrée de la Chine dans l’économie mondiale a eu des conséquences déplaisantes pour les travailleurs des pays avancés, elle a massivement profité aux consommateurs. Comme l’ont montré Robert Feenstra de l’Université de Californie-Davis et ses collègues, l’entrée de la Chine à l’Organisation Mondiale du Commerce a entraîné une baisse du prix des produits manufacturés aux Etats-Unis de 1 % par an – soit un gain de 0,3 % de pouvoir d’achat. En utilisant une méthodologie différente, Lionel Fontagné et Charlotte Emlinger, du CEPII, ont calculé qu’en 2010, les importations en provenance de pays à bas salaires enrichissaient de 8% le ménage français médian. Aujourd’hui, l’avantage pour les consommateurs pourrait avoir atteint 10% en Europe et aux États-Unis.

Quel serait le coût d’une plus grande autonomie économique ? Supposons que cela implique de renoncer à un quart d’un gain de 8% induit par la mondialisation. Cela réduirait encore la consommation réelle de 2%.

Mais il y a plus : les projections du Fonds Monétaire International ou de l’OCDE indiquent que d’ici 2021, la dette publique des économies avancées aura augmenté d’au moins 20 points de PIB. Dans un environnement où les taux d’intérêt sont proches de zéro, la plupart des pays peuvent se le permettre. Mais une fois la pandémie terminée, les États devront commencer à réduire leurs ratios d’endettement pour se recréer la capacité de répondre à l’éventuelle récurrence de chocs de grande ampleur. Supposons, de façon conservatrice encore une fois, que la moitié de l’augmentation soit effacée sur dix ans en jouant sur la fiscalité des ménages. Cela impliquerait une nouvelle réduction du revenu d’un point de PIB et, toutes choses égales par ailleurs, une autre baisse de la consommation de 2%. Au total, la croissance de la consommation en serait abaissée de 0,6 points par an.

Le problème est qu’on ne s’attend pas à ce que le revenu réel augmente beaucoup plus. Comme l’a rappelé récemment une étude approfondie de la Banque mondiale, les gains de productivité – le moteur fondamental de la croissance – ont marqué le pas à l’échelle mondiale depuis la crise financière de 2008, avec des augmentations annuelles inférieures à 1 % par an dans les économies avancées. Ajoutons le vieillissement, et si la tendance se poursuit, il n’y aura pas de marge pour augmenter la consommation des ménages au cours de la décennie.

Or la crise sanitaire nous a aussi fait prendre conscience de la valeur des tâches quotidiennes des gens ordinaires. Les sociétés avancées estiment – du moins pour l’instant – que la contribution au bien commun des travailleurs du quotidien doit mieux se refléter dans leur rémunération. Il serait étrange de leur dire que le mieux qu’ils puissent espérer dans la décennie à venir est de maintenir leur revenu constant.

Alors, qui va céder, qu’est-ce qui va céder ? Implicitement ou explicitement, ce débat dominera probablement la discussion sur les politiques publiques dans les années à venir. À coup sûr, Donald Trump et ses épigones prétendront que la souveraineté et la croissance de la consommation passent avant tout la préservation du climat et la dette. Ceux qui pensent différemment devront trouver un moyen de sortir de ce qui ressemble à un ensemble incohérent des priorités.

Il faudra pour mettre l’efficacité au premier rang des objectifs. Cela impliquera de favoriser la productivité plutôt que les rêves de décroissance ; de promouvoir une approche économique de la transition verte plutôt que de dilapider des ressources dans des investissements mal choisis ; et de définir précisément ce qu’implique la sécurité économique implique, plutôt que de viser une relocalisation des productions pour lesquelles les pays avancés n’ont aucun avantage comparatif.

En soi, cependant, l’efficacité ne suffira pas à relever les défis qui ont émergé. Les nouvelles priorités - la préservation des biens publics, la sécurité économique, l’inclusion - devront occuper le devant de la scène, reléguant la valeur actionnariale au second plan. Et au lieu de considérer la croissance comme la solution ultime aux inégalités, les sociétés avancées devront s’attaquer de front aux problèmes de redistribution. Il faut espérer qu’elles s’épargneront les convulsions qui accompagnent souvent des changements d’une telle ampleur dans les régulations économiques et les politiques publiques.

La réponse à la pandémie, Acte 2

Chronique Terra Nova, 29 juin 2020

Il y a douze ans, les gouvernements des principales puissances économiques réagirent rapidement et efficacement à la crise financière. Des banques furent nationalisées. Les politiques monétaires passèrent à la vitesse supérieure. Un soutien budgétaire massif fut mis en place. La coordination mondiale fut intense.

Mais de lourdes erreurs furent commises, dont les conséquences ne sont apparues que graduellement. L’incapacité à sanctionner les responsables de la catastrophe financière a nourri la révolte populiste. Et l’Europe a multiplié les faux pas. Elle s’est trop longtemps refusée à reconnaître l’ampleur des sinistres bancaires et elle a interrompu trop tôt le soutien budgétaire à l’activité. En sont résulté de profondes cicatrices économiques, sociales et politiques, qui n’avaient toujours pas disparu quand la crise pandémique est arrivée. Saurons-nous éviter de reproduire ce type de séquence ? Au moment où s’ouvre l’Acte 2 de la crise, c’est une question essentielle.

D’ores et déjà, la disparité internationale est frappante, avec des écarts de performance stupéfiants : le Royaume-Uni compte 650 morts par million d’habitants, contre seulement 5 en Corée du Sud. Au sein même de l’Union européenne, les écarts de mortalité varient de 1 à plus de 100.

Ces différences relèvent en partie du hasard : tandis qu’en Italie, le virus a longtemps circulé sous les radars, les pays du Nord et de l’Est ont eu le temps de le voir arriver et de s’y préparer. Mais ils s’expliquent aussi en partie par l’inégale capacité de réaction des systèmes de santé publique. De ce point de vue, le classement final mettra sans doute l’Asie de l’Est loin devant tout le monde, l’Allemagne devant le reste de l’Europe, les États-Unis au dernier rang des pays développés, et le Brésil et l’Inde en deuxième division. La colère contre les gouvernements qui n’ont pas su protéger leur population va être un déterminant essentiel des évolutions politiques à venir.

Le confinement strict a montré son efficacité, mais aussi son coût économique : la rigueur des mesures administratives se révèle être un bon prédicteur des pertes de production subies au cours le premier semestre de l’année. Avec, toutefois, des nuances importantes : en raison de son organisation décentralisée, l’Allemagne a fait preuve de souplesse et de réactivité, et a pu minimiser le coût économique de la lutte contre le virus. Sa réaction à l’épidémie a mis en valeur le meilleur du fédéralisme (tandis que le pire s’est manifesté aux États-Unis).

Les réponses budgétaires européennes ont été remarquablement homogènes : les gouvernements ont mis en place des garanties de crédit qui ont facilité l’accès des entreprises aux liquidités et un dispositif de chômage partiel grâce auquel l’État prend en charge l’essentiel de la masse salariale des entreprises à l’arrêt. Ces mesures rapides ont été efficaces : les entreprises ont survécu, les emplois ont été préservés et les revenus des ménages ont été largement maintenus. Aux États-Unis en revanche, les salariés ont été licenciés en masse et le chômage a atteint des sommets. La générosité des augmentations d’allocations chômages, des dégrèvements fiscaux pour les ménages et des subventions promises aux petites entreprises si elles ré-embauchent après le déconfinement n’ont pas suffi à prévenir les dommages. Dans l’ensemble, une comparaison avec la France montre que le coût budgétaire final est 50% plus élevé et les dégâts immédiats sensiblement plus grands[1]. En comparaison, l’État social européen s’en est très bien sorti.

Alors que la pandémie recule en Europe et que les économies commencent à se rétablir – à un rythme très inégal – l’attention se porte davantage sur son rythme et sa solidité. L’OCDE[2] et le FMI[3] affirment que les pays les plus atteints économiquement seront l’Italie, l’Espagne, la France et le Royaume-Uni. Ils sont en voie de rétablissement mais la question est de savoir combien de terrain perdu ils arriveront à rattraper. Après la crise financière, l’Espagne a mis huit ans à retrouver le niveau de PIB par habitant d’avant-crise, et l’Italie et la Grèce n’y étaient pas encore parvenues quand la crise sanitaire a éclaté. Le risque est maintenant celui d’un affaiblissement supplémentaire du Sud de l’Europe.

Pour éviter de nouvelles cicatrices, la première priorité est de continuer à soutenir l’économie aussi longtemps que nécessaire. Le risque d’un endettement excessif est bien réel mais le risque d’une contraction économique est encore plus grave – y compris d’un point de vue budgétaire. Actuellement les déficits ne nous coûtent rien à court terme (même s’ils seront potentiellement coûteux sur le long terme, ce qui implique que les finances publiques soient gérées de manière responsable). Il nous reste de la marge budgétaire. Elle doit être gérée de manière responsable, mais elle doit être utilisée.

Les politiques de soutien à la demande ne suffiront pourtant pas à nous sortir d’affaire. Une seconde priorité est de prévenir une vague de faillites. Beaucoup d’entreprises ont été sévèrement affaiblies par le confinement. Même soulagées des coûts de leur main d’œuvre, elles ont dû supporter des charges fixes. Les garanties de liquidité ont été utiles, mais n’ont pas traité le problème au fond. Des solutions doivent donc être trouvées pour des entreprises qui restent rentables mais sont lourdement endettées. Elles risquent d’être si nombreuses à se trouver dans en situation difficile que les procédures habituelles vont se trouver engorgées. Les gouvernements doivent donc compléter leur trousse à outil en créant des mécanismes de restructuration des dettes à grande échelle. Par le jeu des reports d’impôts et cotisations sociales et des garanties de crédit, la puissance publique est devenue créancière de nombre de petites entreprises. Avec Olivier Blanchard, de l’Institut Peterson, et Thomas Philippon de la New York University[4], nous défendons l’idée que l’État fasse savoir aux créanciers privés – essentiellement les banques – qu’il accompagnera toute décision privée de restructurer la dette d’une entreprise viable. Parce que la survie des entreprises aura un impact positif pour toute une série de partie prenantes, il devrait même faire savoir qu’il ajoutera une « prime de continuation » aux efforts consentis par les acteurs privés. Ceci pourrait sauver beaucoup d’emplois.

Il faut aussi trouver une manière de limiter les conséquences des pertes de productivité. Les règles sanitaires imposées par la lutte contre l’épidémie affectent sérieusement la rentabilité des entreprises dans plusieurs secteurs d’activité. Un restaurant, par exemple, sert aujourd’hui moins de repas à effectif égal ou un club de sport doit mobiliser une équipe plus nombreuse pour le nettoyage et l’hygiène. Ce qui les rend temporairement moins rentables, au point qu’ils peuvent envisager de mettre la clé sous la porte ou de se séparer d’une partie de leurs employés. C’est pourquoi, dans la même contribution, nous proposons que des subventions salariales temporaires compensent les baisses de productivité. A nouveau, cela pourrait sauver des emplois dans une période où une flambée du chômage risque de rendre le retour à l’emploi particulièrement difficile.

Le pire est derrière nous. Les nouvelles sont bonnes, au moins en Europe, et elles vont le rester au moins pendant les prochaines semaines. En jouant un rôle d’assureur à l’égard des entreprises et des salariés, les gouvernements ont, jusqu’à présent, fait ce qu’ils devaient faire. Mais ce n’était que le tout premier pas. Il est impératif qu’ils maintiennent le soutien à l’économie pour aussi longtemps que nécessaire et qu’ils prennent de nouvelles initiatives pour limiter les effets à plus long terme de cette terrible crise.


[1] Jérémie Cohen-Setton, Jean Pisani-Ferry, « When more delivers less: Comparing the US and French COVID-19 crisis responses », Peterson Institute for International Economics, https://www.piie.com/publications/policy-briefs/when-more-delivers-less-comparing-us-and-french-covid-19-crisis-responses[2] https://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-outlook/volume-2020/issue-1_0d1d1e2e-en;jsessionid=kz-KBeqtbjTbdrQ8m8CBX_Di.ip-10-240-5-47[3] World Economic Outlook Update, “A Crisis Like No Other, An Uncertain Recovery”, June 2020, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020[4] Olivier Blanchard, Thomas Philippon, Jean Pisani-Ferry, « A new policy toolkit is needed as countries exit COVID-19 lockdowns », Peterson Institute for International Economics, https://www.piie.com/publications/policy-briefs/new-policy-toolkit-needed-countries-exit-covid-19-lockdowns.

Il faut réussir l'emprunt européen

Chronique Le Monde, 20 juin 2020

Le virage est spectaculaire : en brisant d’un seul coup, et sans trop d’émotion, deux tabous bien ancrés, Mme Merkel a changé les termes du débat économique européen. Jusqu’à l’accord franco-allemand du 18 mai, c’était entendu : il n’y aurait ni financement des dépenses par émission de dette conjointe ni nouveaux transferts de solidarité entre États. La chancelière avait tenu cette ligne depuis la crise de l’euro, en 2011-2012. Elle a soudainement viré de bord.

Politiquement, c’est fondamental. Depuis mars, la question était posée : face à un choc violemment asymétrique – la mortalité induite par la pandémie s’étage de 1 à 100 entre pays de l’Union – les responsables politiques allaient-ils assumer la solidarité envers les États les plus atteints, ou s’en défausser sur des organes techniques comme la Banque centrale européenne, dont ce n’est pas la mission, ou le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui ne peut faire que des prêts ?

Il était plus facile de ne rien assumer. Mais c’était dangereux. Les marchés risquaient de perdre confiance en une BCE dépourvue de soutien explicite ; la cour constitutionnelle allemande allait sûrement rappeler que des initiatives à caractère distributif doivent rester du ressort des parlements ; et Matteo Salvini, le leader populiste, avait fait des prêts MES le symbole d’une vassalisation. Heureusement, le courage l’a emporté.

Les négociations continuent mais les grandes lignes du dispositif de réponse européen sont désormais connues. Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission, a repris à son compte le plan Macron-Merkel et son projet fournira la base d’un compromis malgré les réticences des États « frugaux ». L’accord comportera un volet financier constitué d’une série de mécanismes de prêts à long terme qui permettront à tous de payer peu ou prou le même taux d’intérêt, et un second volet qui prendra la forme d’un budget supplémentaire de l’ordre de 450 milliards sur 2021-2025. S’y ajouteront, pour les entreprises, garanties de crédit, soutiens à la solvabilité et appuis à l’investissement. L’ensemble sera financé par l’émission de dette commune, dont le remboursement sera étalé sur une longue période.

Restent trois questions : la réponse sera-t-elle suffisante ? Sera-t-elle adéquate ? Et augurera-t-elle de changements plus permanents ? Sur le premier point, il faut être réaliste. L’effort budgétaire européen s’élèvera à 3 points de PIB environ ; cela reste une fraction des 20 à 30 points d’endettement supplémentaire anticipés pour les États à horizon de la fin de l’année prochaine ; et cela risque de venir tard, car le gros des déboursements risque de ne pas venir avant 2022. Certes, l’argent européen pourra prendre le relais des programmes nationaux lorsque ceux-ci commenceront d’être repliés. Mais l’urgence demeure, et il faut pousser les feux.

Sur le second point, l’initiative relève inévitablement du compromis. Une quarantaine de milliards d’euros seront consacrés aux biens publics européens (santé, recherche, action extérieure) ; une petite cinquantaine serviront à acheter le consentement des mineurs de charbon et des agriculteurs à la fixation d’objectifs climatiques ambitieux ; et le reste, de l’ordre de 350 milliards, financera des programmes de revitalisation économique. Zsolt Darvas, du centre Bruegel, a calculé combien recevra chacun si le plan de la Commission est adopté. Les grands bénéficiaires seront, en termes absolus, l’Italie, l’Espagne et la France, et en termes relatifs la Bulgarie, la Croatie et la Grèce : des pays très touchés par la crise, en retard de développement, ou l’un et l’autre à la fois. Pour l’Italie, le chèque ne sera pas négligeable : de l’ordre de 5% du PIB. Bien investis, ils pourront faire une différence. Mais à condition d’éviter la rigidité et la politisation qui ont trop souvent caractérisé le budget européen.

Reste la troisième question : quelle sera la postérité de cette initiative exceptionnelle ? À Berlin Olaf Scholz, le vice-chancelier social-démocrate, a parlé de « moment hamiltonien » en référence au marchandage par lequel Alexander Hamilton, le premier secrétaire au Trésor américain, a imposé en 1790 la reprise par l’Union de la dette des États fédérés, en échange du transfert de la capitale de New York à Washington : une initiative financière radicale qui est regardée comme fondatrice de l’État fédéral.

La comparaison rencontre vite ses limites. Il n’est pas question de mutualiser les dettes passées, et il n’est pas prévu que ce budget de crise débouche sur un accroissement permanent des moyens de l’Union. Les « frugaux » ne signeront d’ailleurs que si des garanties leur sont données sur ces deux points.

Un précédent aura toutefois été créé : demain, après-demain, on pourra en cas de besoin ressusciter cette « capacité budgétaire » qui manquait à l’Europe pour combattre les grandes crises. Et il est fort probable que pour assurer le remboursement de la dette qui va être levée, l’Union s’entende sur de nouvelles ressources communes : par exemple une taxe carbone aux frontières, ou – malgré le blocage américain – un impôt sur les profits des multinationales.

En définitive, beaucoup dépendra de la qualité de ce qui va être accompli dans les deux ans à venir. Si le plan de relance débouche sur des dépenses utiles d’intérêt commun, s’il contribue au redressement des économies en difficulté et s’il s’accompagne d’une cohésion accrue des États, il formera certainement la base d’initiatives futures. S’il arrive trop tard, s’il laisse le souvenir de chicanes bureaucratiques et de marchandages politiques, il marquera négativement les esprits et sera sans lendemain.

La postérité du plan Macron-Merkel sera donc une affaire d’exécution. C’est le moment de soulever les montagnes, pas de céder à la tentation du mauvais compromis.

L'héritage incertain de la pandémie

Chronique Terra Nova, 29 mai 2020

Que nous apprend la crise du Covid-19 sur le rôle de l’État ? Quelles leçons durables nos sociétés en tireront-elles ? Il est sans doute trop tôt pour poser ces questions, mais il n’est pas possible d’en faire l’économie. Retarder la discussion à leur propos ne ferait qu’abandonner le terrain aux promoteurs de vieilles obsessions que nous ne voulons pas voir revenir.

Le point de départ de cette réflexion devrait être que, quoi qu’en disent Bolsonaro et Trump, un consensus a émergé dans les affres de la crise. On peut le résumer en quatre propositions.

Premièrement, la valeur sociale des professions, des tâches et des comportements – le prix qui devrait guider les décisions politiques comme les choix individuels – diverge souvent dans de larges proportions de leur valeur de marché. Quelque part aux environs de la mi-mars, tout le monde s’est rendu compte qu’à cette heure-là au moins, le travail d’une infirmière ou celui d’un aide-soignant valaient bien plus que le montant monétaire qui leur était attaché.

Ce décalage n’était pas du tout une découverte, mais on l’avait trop oublié. En projetant la lumière sur le secteur – la santé – où l’économie de marché fonctionne le plus mal, la crise du coronavirus a inévitablement induit à une réévaluation (bienvenue) des rôles relatifs du marché et de l’État.

Deuxièmement, seul l’État peut assurer contre un risque catastrophique. A nouveau, on savait depuis longtemps qu’il est l’assureur en dernier ressort. Mais cette idée qui restait relativement abstraite est soudainement apparue comme une évidence. Dans une situation de stress général, seuls les États (avec l’aide des banques centrales) peuvent protéger la population, éviter les faillites et limiter la fragmentation sociale. Les marchés sont efficaces quand il s’agit de prendre en charge des risques ordinaires. Seul un État peut prendre en charge les risques extrêmes[1].

Troisièmement, la mondialisation promeut l’efficacité, mais c’est à la puissance publique de prendre soin de la résilience. Jusqu’à récemment, la conviction était largement partagée que pour avoir accès aux biens, quels qu’ils soient, dont il avait besoin, chaque pays pouvait se reposer sur des marchés globaux profonds et liquides. Puis vint brutalement la prise de conscience que le fonctionnement de ces marchés pouvait être perturbé par l’explosion soudaine de la demande de masques et de respirateurs et que la Chine, à elle seule, assurait 60% des exportations mondiales de l’équipement médical de protection[2]. Il n’est pas surprenant que le premier point du plan franco-allemand annoncé à la mi-mai soit la souveraineté sanitaire[3].

Quatrièmement, les obstacles usuels à l’action de l’État peuvent être surmontés quand il faut faire face à un choc d’ampleur séculaire. Quand la crise a débuté, l’Union européenne a rapidement décidé d’assouplir les règles limitant les aides publiques aux entreprises privées[4] et d’activer la clause d’exception permettant aux États de déroger aux contraintes du Pacte de stabilité et de croissance[5]. Ces deux décisions ont permis aux membres de l’UE de se lancer dans de vastes programmes de soutien aux salariés et aux entreprises comportant chômage partiel, prêts garantis, subventions et prises de participation.

La question est de savoir ce qui, de ce consensus, survivra à la phase aiguë de la crise. Après le choc financier de 2008, on a beaucoup annoncé la fin du capitalisme dérégulé. « Cette crise est une crise de la mondialisation. C'est notre vision du monde qui, à un moment donné, a été défaillante. C'est notre vision du monde qu'il nous faut donc corriger » affirmait le président Nicolas Sarkozy à Davos en 2010[6]. Mais si la réglementation bancaire a bien été renforcée, ces grands discours n’ont pas été suivis d’une réforme d’ampleur du capitalisme.

Le choc, cette fois-ci, est bien plus puissant, et il est intervenu sur un fond de tensions sociales singulièrement plus fortes qu’en 2008. C’est pourquoi la crise que nous traversons devrait être favorable à une réévaluation du rôle de l’État et des responsabilités qui n’appartiennent qu’à lui. Elle devrait conduire à remettre les marchés à leur place : une institution sociale essentielle, mais pas dominante. Pour paraphraser l’historien de l’économie Karl Polanyi, les marchés doivent être encastrés dans les relations sociales et non les relations sociales enchâssées dans les rapports de marché. L’urgence climatique et plus généralement le poids croissant des interactions hors marché – ce que les économistes appellent les « externalités » - ne font qu’ajouter une pression dans ce sens.

Le traumatisme de l’épidémie devrait aussi rappeler aux gouvernements qu’ils doivent préserver leur capacité à jouer leur rôle en cas d’urgence. Ce n’est pas un hasard si une Allemagne aux poches pleines a réagi à la crise aussi vigoureusement, alors que l’Italie, ou la Grèce, ont des marges de réaction plus limitées. Il est vrai que le soutien des banques centrales peut aider à dépasser les limites de l’endettement des États – surtout quand les taux d’intérêt sont si bas. Mais même la banque centrale ne peut pas faire comme si ces limites n’existaient pas.

Traumatisées, des sociétés sujettes aux passions et en proie aux suspicions risquent cependant de vouloir aller plus loin. Certes, les gouvernants sont moins à blâmer que lors de la crise financière, dont ils portaient la responsabilité. Mais le ressentiment à leur endroit ne fera que s’amplifier à mesure que se manifesteront les dramatiques conséquences économiques et sociales de la pandémie.

Dans ce contexte, des opinions en colère sont tentées de soupçonner qu’il y avait des raisons cachées aux obligations budgétaires hier présentées comme intangibles. Et d’en conclure que puisque tout ce qui était réputé impossible est devenu possible, les États devraient arrêter de se plier à des règles qui ne sont que des contraintes imaginaires.

De fait, beaucoup se demandent pourquoi les hôpitaux ont été longtemps soumis à l’austérité budgétaire, jusqu’à ce qu’elle soit précipitamment levée au le début de l’épidémie ; pourquoi les gouvernements répétaient sans cesse qu’il fallait limiter l’endettement public, pour se mettre à jeter de l’argent sur tous les problèmes quand le besoin s’en est fait sentir ; et pourquoi l’ouverture économique était jugée prioritaire, jusqu’à ce que la souveraineté devienne le nouvel impératif.

Questions légitimes. Les tabous sont tombés, et on ne peut plus répondre par le mot d’ordre de Mme Thatcher. TINA (There Is No Alternative), est une victime de la crise qu’il ne faut pas regretter.

Mais le principe de réalité n’a pas disparu. Ce dont nos sociétés ont besoin, c’est d’un débat sans tabous, basé sur des faits, un débat ouvert sur les principes qui doivent nous guider et sur les choix qui nous attendent. Rien ne garantit que nous en soyons capables. Le combat entre une nouvelle philosophie politique et une nouvelle forme de populisme déterminera notre avenir.

[1] On vise ici les tail risks, c’est-à-dire les événements rares et extrêmes.

[2] https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/china-should-export-more-medical-gear-battle-covid-19

[3] https://www.bundeskanzlerin.de/resource/blob/656734/1753772/414a4b5a1ca91d4f7146eeb2b39ee72b/2020-05-18-deutsch-franzoesischer-erklaerung-eng-data.pdf

[4] https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/TF_consolidated_version_as_amended_3_april_and_8_may_2020_en.pdf

[5] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/23/statement-of-eu-ministers-of-finance-on-the-stability-and-growth-pact-in-light-of-the-covid-19-crisis/

[6] https://www.vie-publique.fr/discours/178033-declaration-de-m-nicolas-sarkozy-president-de-la-republique-sur-la-re

Annuler la dette ? Une mystification

Chronique Le Monde, 16 mai 2020

Jusqu’ici, la réponse économique à la crise sanitaire a été rapide et forte. Les règles budgétaires ont été suspendues, la surveillance des aides publiques aux entreprises a été assouplie et avec l’appui de la Banque centrale européenne, les États ont pu jouer leur rôle de pompiers. La France en a efficacement tiré parti.

Ce n’était que le début. Il va falloir faire plus, immédiatement pour aider les entreprises à redémarrer et pour préserver autant que possible l’emploi, dans quelques mois pour redonner confiance aux ménages, appuyer les transitions professionnelles, stimuler l’investissement, renforcer le service de santé, accélérer la décarbonisation, relancer la politique industrielle. Il va aussi falloir abandonner des créances fiscales et sociales, et reconnaître des pertes sur les garanties de crédit.

Le gouvernement prévoit qu’en fin d’année la dette publique atteindra 115% du PIB. Ce sera certainement plus et à défaut d’une improbable disparition du virus, encore plus un an après. Il ne serait pas étonnant que le quinquennat se solde par une trentaine de points de dette en plus.

Il faut prendre ce risque parce que les plus grandes menaces sont l’affaissement de notre système productif, le retour du chômage de masse et, partant, la contraction des recettes fiscales et sociales. Ce n’est pas le moment de précipiter le retour à l’orthodoxie budgétaire.

Mais beaucoup vont plus loin et du fameux « quoi qu’il en coûte » présidentiel, tirent la conclusion que la contrainte budgétaire est imaginaire. Mobiliser des centaines de milliards d’euros ne serait qu’affaire de volonté politique.

C’est oublier que nous avons eu la chance que cette crise intervienne dans un contexte de taux d’intérêt extrêmement faibles, où le coût de l’endettement est nul. Il serait beaucoup plus difficile d’agir avec la même force s’il était au niveau d’il y a dix ou vingt ans. C’est aussi négliger que la leçon de cette crise est allemande : pour ne pas devoir lésiner sur le keynésianisme face à des chocs financiers, sanitaires ou écologiques, mieux vaut disposer de marges d’action. La Commission européenne prévoit qu’en 2020 l’Allemagne va émettre 430 milliards de dette, mais l’Italie 180 seulement et la Grèce rien du tout. L’Europe risque un nouveau cercle vicieux au gré duquel les États fragiles affaiblissent leurs économies et donc leur base fiscale.

Qu’à cela ne tienne, entend-on de plus en plus : annulons les dettes ! De Jean-Luc Mélenchon à Alain Minc, nombreux sont ceux qui prônent, soit de rayer d’un trait de plume les obligations publiques détenues par la BCE ; soit, ce qui revient au même, de les convertir en une dette perpétuelle non rémunérée ; soit encore, ce qui n’est pas très différent, de les échanger contre des titres à 50 ans assortis de taux zéro. Cela permettrait, dit-on, d’alléger sans coup férir le fardeau de la dette.

Le sujet ne doit pas être tabou. Dans le jargon, l’annulation s’appelle restructuration et bien des pays s’y sont résolus, faute de pouvoir honorer leurs échéances. L’opération n’est pas mortelle mais elle est généralement douloureuse parce qu’elle appauvrit les épargnants, détruit les banques et dégrade la réputation financière du pays. C’est pourquoi c’est une solution de dernier ressort.

Mais ce n’est pas cela que prônent les avocats de l’annulation. Ils présentent l’affaire comme un tour de magie monétaire qui ne coûterait rien à personne.

C’est une mystification. Supposons que la BCE, qui détient aujourd’hui plus de 2000 milliards d’obligations publiques, décide de les échanger contre une obligation perpétuelle non rémunérée. Les États, qui sont aussi ses actionnaires (via leurs banques centrales) s’allégeraient d’une dette mais aussi, et pour un même montant, du flux des futurs dividendes qui leurs reviennent aujourd’hui via les banques centrales. Ils ne seraient à l’arrivée ni plus riches ni plus pauvres. Car la BCE, qui leur appartient, serait toujours endettée à l’égard des détenteurs d’actifs monétaires. La dette du secteur public (États + BCE) resterait la même[1].

Alléger la dette pour de bon supposerait de dévaloriser ces actifs monétaires. Et pour cela il y a un moyen bien connu (quoiqu’un peu oublié) : l’inflation. Si la BCE s’engageait à ne pas augmenter les taux d’intérêt le jour lointain où l’inflation sera de retour, alors elle réduirait vraiment le poids de la dette. Cela s’appelle la monétisation et c’est simplement une autre forme de restructuration, subreptice mais plus injuste car elle atteint les petits épargnants.

Peut-être devrons-nous demain choisir entre restructuration et monétisation. Ou peut-être leur préférerons-nous une expropriation des détenteurs d’assurance-vie via la taxation. Ou bien nous opterons pour la répression financière, en forçant les ménages à détenir de l’épargne sous-rémunérée. Il n’y a là que des technologies alternatives pour États impécunieux. Aucune n’est indolore, mais elles ne font pas payer exactement les mêmes.

Annuler la dette, c’est toujours en transférer le fardeau à d’autres. C’est un choix social. On ne peut jurer, face à une crise comme celle à laquelle nous faisons face, qu’on ne devra pas s’y résoudre. Aujourd’hui nous endettons, parce qu’il le faut. La BCE fait son travail, et bloque les crises spéculatives. Pour le reste, on verra bien quand nous aurons vaincu le virus. Annoncer aujourd’hui notre conversion à l’économie vaudoue ferait monter brutalement le coût de l’endettement public. L’effet serait contraire au but recherché.

Demain, il faudra bien payer. Parce que les taux d’intérêt ont toute chance de rester bas, ce ne sera pas bien cher. Mais il n’est ni sérieux, ni démocratiquement honnête que prétendre que ce sera gratuit.

[1] Voir mon article avec Olivier Blanchard (Monetisation : Do not panic, Vox-EU, 10 avril 2020),

L’action climatique après la crise du Covid : encore plus nécessaire, encore plus difficile

Chronique Terra Nova, 29 avril 2020

Les militants Verts en sont convaincus : la crise du Covid-19 ne fait que renforcer l’urgence de la lutte contre le changement climatique. Mais les industrialistes endurcis sont tout aussi convaincus du contraire : la priorité est de réparer les dommages économiques causés par la crise sanitaire, et au besoin, il faudra renvoyer à plus tard le durcissement des réglementations environnementales. La bataille a déjà commencé. De son résultat dépendra le profil du monde de l’après-Covid.

Par bien des aspects, la crise sanitaire fait écho à la crise climatique. Toutes deux mettent en lumière les limites de notre pouvoir sur la nature. Toutes deux rappellent que l’anthropocène peut mal finir. Toutes deux enseignent que nos routines du quotidien peuvent aboutir à des catastrophes. Toutes deux conduisent à écarter les raisonnements linéaires et à réaliser que de petites déviations peuvent entraîner de grands dommages. Comme l’a relevé l’économiste du climat Gernot Wagner[1], la pandémie est une sorte de réplique en accéléré du changement climatique. Ce n’est donc pas sans raisons que l’opinion mondiale considère, dans son écrasante majorité[2], que le réchauffement climatique est aussi important que le Covid-19, et souhaite que les gouvernements donnent priorité au changement climatique dans la phase de relèvement de l’activité.

La pandémie nous a également fourni un cours intensif sur les effets collectifs des comportements individuels. Chacun de nous a pris conscience que son devoir n’était pas seulement de se protéger lui-même, mais aussi de protéger les autres. Hier encore on pouvait considérer qu’il suffisait, pour s’acquitter de sa dette envers la collectivité, de payer ses impôts et d’effectuer quelques dons. Dans une crise sanitaire, pas plus que dans une crise climatique, on ne peut se borner à payer pour être quitte.

Enfin les dernières semaines ont mis en évidence l’étroitesse d’une dualité binaire entre marché et État. Comme l’ont montré les économistes Samuel Bowles et Wendy Carlin[3], la solution au défi actuel ne peut pas venir seulement d’une bonne combinaison de décrets gouvernementaux et d’incitations de marché. Des communautés dont les membres adoptent un comportement responsable les uns vis-à-vis des autres et s’expriment mutuellement leur reconnaissance est une composante indispensable de la réponse. Même si leur contribution au bien-être collectif n’est pas retracée dans la comptabilité nationale, capital social et normes sociales sont fondamentaux. Après tout, c’est ce que nous exprimons chaque soir en applaudissant à nos fenêtres. Et ceci, à nouveau, s’applique aussi au changement climatique.

Les points communs sont donc nombreux. Mais en rester là, cependant, reviendrait à manquer la moitié du problème, à occulter la part sombre de l’image, et à ne pas voir que les obstacles qui s’opposent à la transformation de notre modèle seront très puissants dans les temps à venir.

Pour commencer, l’action contre le changement climatique a, par nature, un caractère global, là où la lutte contre le virus présente un caractère plus localisé. Brûler une tonne de carbone produit exactement le même effet sur la température de la planète, quel que soit l’endroit où elle est brûlée. C’est d’ailleurs pourquoi la lutte contre le changement climatique réclame des accords mondiaux. Malgré les interactions internationales, on ne peut pas dire la même chose de la lutte contre l’épidémie : la prudence individuelle protège les proches plus que les voisins, les voisins plus que les habitants de la même ville, et les concitoyens plus que les étrangers.

Préservation du climat et préservation de la santé mettent en jeu des impulsions fondamentalement différentes. La première implique que nous nous comportions comme des citoyens du monde responsables, l’autre nous ramène à nos racines locales et au bouclier (souvent imaginaire) qu’offrent nos frontières nationales. Aujourd’hui, 84% des Français défendent l’idée qu’il faut fermer nos frontières aux étrangers[4]. Il n’y a aucune certitude qu’à l’issue de l’épreuve que nous vivons, les peuples se montreront plus enclins à changer leur comportement pour le bien de l’humanité ou des futures générations. Voilà la première source de tension.

La deuxième tension est économique. Elle sera vive. Quand le confinement prendra fin, les politiques publiques mettront l’accent sur la relance de la croissance et des emplois après le pire effondrement économique en temps de paix depuis la Grande Peste du XIVème siècle. La priorité absolue de tous les gouvernements sera, de manière compréhensible, de s’assurer que toutes les entreprises qui pourront reprendre leur activité se relèveront effectivement, de manière à ce que la crise laisse le moins de cicatrices possible.

N’en déplaise à ceux qui voudraient faible table rase de l’économie d’hier, cette priorité est difficilement discutable. Dans l’urgence, les garanties de crédit et le maintien du revenu des travailleurs en chômage partiel ne peuvent être que générales, plutôt que conditionnés à des engagements à changer de comportement. Et comme les avions sont cloués au sol et que leurs passagers ont disparu, aucun gouvernement ne souhaite conditionner son soutien aux compagnies aériennes à de futurs changements de stratégie. Pour le moment, c’est l’heure des pompiers, pas des architectes.

Le bon moment pour infléchir le cours du développement économique viendra un peu plus tard, quand l’investissement repartira et quand l’horizon s’allongera. Sans doute les entreprises seront-elles alors disposées à entendre la voix de ceux qui les auront aidées à survivre. Mais une troisième tension apparaîtra quand nous réaliserons à quel point nous aurons été appauvris par la crise. Beaucoup d’entreprises auront fait faillite et beaucoup de salariés auront perdu leur travail. Il faudra consacrer des ressources supplémentaires au renforcement des systèmes de santé et des industries de la santé, aux dépens de la consommation courante. Et la dette publique – c’est-à-dire de futurs impôts ou une future inflation – se sera accrue de 20 à 30 points de PIB. Des ménages appauvris seront plus réticents encore à supporter les coûts induits par la mise au rebut du capital brun incorporé dans leurs systèmes de chauffage, leurs voitures ou les équipements nécessaires à la production de leur consommation, et son remplacement par du capital vert mais coûteux. Cela signifiera en effet que davantage encore d’emplois seront en cause et que le revenu disponible pour la consommation courante sera encore diminué. La contradiction entre ceux qui s’inquiètent de la fin du mois et ceux qui se soucient de la fin du monde ne pourra que s’intensifier.

Les avocats de la transition verte ont raison : une fois qu’on aura paré aux dommages immédiats, il faudra prendre appui sur une conscience collective aiguisée pour ne pas manquer l’opportunité d’une transformation de nos économies et d’un changement de nos modes de vie. Mais ils ne doivent ni cacher l’ampleur des obstacles qui s’y opposeront, ni prétendre qu’un tour de passe-passe économique permettra de les contourner. Et ils ne doivent pas occulter les arbitrages qu’il faudra rendre. Si l’on veut avoir une chance de réussir, il faut commencer par reconnaître l’ampleur du défi que nous allons devoir affronter.

[1] https://www.project-syndicate.org/commentary/covid19-is-climate-change-on-steroids-by-gernot-wagner-2020-03

[2] https://www.ipsos.com/fr-fr/58-des-francais-estiment-que-la-reprise-economique-ne-doit-pas-se-faire-tout-prix-en-sacrifiant

[3] https://voxeu.org/article/coming-battle-covid-19-narrative

[4] http://www.sciencespo.fr/cevipof/fr/content/attitudes-des-citoyens-face-au-covid-19

Déconfinement : L'art et la science

Chronique Le Monde, 4 avril 2020

On ne sait pas encore quand commencera le déconfinement mais on sait, depuis les déclarations du Premier ministre, qu’il se fera pas à pas. On connaît déjà les questions qu’il va poser : quelles contraintes lever et à quel rythme ? Comment minimiser les risques sanitaires d’une reprise du travail ? Et, a contrario, comment tirer le meilleur parti économique des marges de manœuvre que dégagera le ralentissement de la pandémie ?

Il ne s’agira pas – comme l’avait suggéré Donald Trump le 22 mars, avant de se raviser – de choisir entre l’économie et la santé. Les pressions des milieux d’affaires seront fortes, mais aucun responsable ne peut délibérément conduire les hôpitaux au point de rupture et voir la mortalité tripler en conséquence. Ce serait d’ailleurs un bien mauvais calcul : aux États-Unis, lors de la grippe espagnole de 1918-1920, les États et villes qui ont opté pour un confinement précoce et strict ont fini par créer plus d’emplois que les autres[1].

C’est seulement une fois la progression du virus stoppée (c’est-à-dire après que la distanciation sociale aura ramené en-dessous de 1 le nombre de personnes qu’un porteur du virus infecte lui-même) qu’il sera légitime de raisonner économie. Cette étape est attendue pour la fin du mois, c’est à cette échéance qu’il faut imaginer la stratégie de déconfinement.

Dans un mois, la chute de l’activité sera sans doute plus profonde que les -35% estimés fin mars par l’Insee : hors administrations elle approchera sans doute les 50%. Sur les quelque 20 millions de salariés de droit privé du début 2020, une moitié environ sera sans doute en activité, très majoritairement en télétravail. Pour l’autre ils seront soit en chômage partiel (ils sont 4 millions et l’OFCE en attend 6), soit en arrêt-maladie pour s’occuper de leurs enfants, soit sans emploi[2]. Si la France avait réagi comme les États-Unis, nous aurions déjà 2 millions de chômeurs de plus. L’activité partielle nous l’évite – même si les CDD, intérimaires et autoentrepreneurs subissent le choc de plein fouet.

Il ne sera évidemment pas possible de remettre en marche d’un seul coup cette France en panne. La priorité, ce sera d’abord la sécurité de celles et ceux qui sont restés sur leur lieu de travail : soignants, caissières, transporteurs. C’est à eux qu’il faudra destiner les premiers tests disponibles. Puis, progressivement, on pourra faire redémarrer des entreprises. Pour rassurer des salariés amenés à se côtoyer quotidiennement, il faudra faire pratiquer sur le lieu de travail des tests fiables par des professionnels indépendants. Ce sera long.

Si les actifs immunisés sont suffisamment nombreux, et si l’on dispose de tests sérologiques permettant de les identifier, ils pourront reprendre le travail en toute sécurité. Mais les estimations actuelles suggèrent qu’ils restent très minoritaires (1 à 7% au 26 mars selon l’Imperial College de Londres)[3]. Et s’il se peut que la pandémie, dont les paramètres sont cernés avec encore beaucoup d’imprécision, soit en fait plus contagieuse et moins létale qu’on ne le croit, rien ne permet de l’assurer.

Le plus probable est donc que la reprise de l’activité sera très graduelle. En ce cas le défi pour les responsables publics sera d’allouer au mieux un capital terriblement limité de « rapprochement social » dans le but maximiser l’impact économique de leurs décisions.

Le problème est redoutable. Comme le montre un travail de recherche récent, ce ne sont pas tant la fermeture des commerces et des spectacles qui expliquent aujourd’hui le bas niveau de l’activité économique[4] que la fermeture des écoles, l’indisponibilité des salariés et les effets en retour de la chute de production des secteurs amont. Face à un tel système surcontraint, il est facile de se tromper et de lever des contraintes dont l’effet est marginal. À l’inverse, certaines limitations ont un caractère critique.

Sera-t-il, par exemple, utile de favoriser le retour dans leurs bureaux de salariés des entreprises qui fonctionnent aujourd’hui largement en télétravail ? A priori, ces entreprises ont réussi à maintenir un niveau élevé d’activité et ce ne sera pas prioritaire. Mais certaines fonctions peuvent être critiques et leur absence peut handicaper la productivité de tous.

Qui plus est, il est probable que lorsque les ménages pourront se remettre à consommer autre chose que des produits alimentaires et du numérique, ils se précipiteront sur les produits dont ils auront été privés. Ils auront du pouvoir d’achat car les trois-quarts d’entre eux (retraités, fonctionnaires, télétravailleurs, chômeurs…) auront vu leurs revenus préservés, quand leur consommation aura baissé d’au moins un tiers. Une forte demande risque donc de se déverser sur une offre sectorielle très peu élastique. Une flambée temporaire de certains prix est à prévoir, qu’il faudra s’attacher à limiter. Mais le contexte global restera certainement déflationniste et passé cet épisode, il faudra sans doute soutenir la demande.

Jamais depuis 1944 la politique économique n’a été confrontée à de telles questions. Le tâtonnement est inévitable, peut-être même un stop and go sur les mesures sanitaires. Mais s’il n’y a pas de stratégie sans erreur, il y a au moins une priorité : mieux connaître et comprendre une réalité aujourd’hui opaque. Car sans données, la politique sera aveugle.


[1] Voir https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3561560

[2] Voir https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/pbrief/2020/OFCEpbrief65.pdf

[3] Voir https://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/medicine/sph/ide/gida-fellowships/Imperial-College-COVID19-Europe-estimates-and-NPI-impact-30-03-2020.pdf

[4] « Effets sectoriels de la distanciation sociale » par Jean-Noël Barrot, Basile Grassi, et Julien Sauvagnat, avril 2020.

La stratégie économique va-t-elle réussir ?

Chronique Terra Nova, 30 mars

L’insee estime que la chute d’activité économique induite par la crise sanitaire est aujourd’hui de 35% et que la baisse de la consommation des ménages est d’une ampleur comparable. Chaque mois de confinement implique ainsi une réduction de 3% du PIB annuel. Et la situation est pire dans certains secteurs : la production marchande est en baisse de 40%, la production manufacturière s’est contractée de 50% et plusieurs secteurs de services sont complètement à l’arrêt. Les évaluations sont similaires pour l’Allemagne et le Royaume-Uni, et l’impact de la crise sanitaire sera certainement plus marqué dans les pays où le secteur public est plus petit.

Parce qu’une récession de cette ampleur peut, en quelques semaines, faire disparaître des établissements florissants, les gouvernements réagissent d’une manière remarquablement similaire. Pour éviter les faillites, ils apportent de la liquidité aux entreprises avec des garanties de crédit de grande ampleur et un décalage dans le temps du paiement des prélèvements fiscaux et sociaux (dont une bonne part risque de n’être jamais recouvrée). L’Allemagne, par exemple, a mis en place des garanties de crédit de 400 milliards d’euros afin que les banques maintiennent et accroissent leurs prêts aux entreprises ; en France, c’est 300 milliards, à peu près la même chose en proportion du PIB . Dans l’ensemble, les dispositifs de liquidités publiques prévus pour les entreprises et les salariés de la zone euro équivalent à 13% du PIB.

Les pays européens recourent en outre massivement à des mécanismes de chômage partiel qui transfèrent sur le budget public la plus grande part de la masse salariale des entreprises forcées de réduire ou d’interrompre leur production. Les salariés gardent leur contrat de travail et, d’une manière ou d’une autre, l’essentiel de leur salaire, mais l’entreprise perçoit une aide publique qui couvre la totalité ou la quasi-totalité du coût correspondant. Contrairement au licenciement qui coupe le lien entre le salarié et son entreprise, ce type de dispositif permet de le maintenir jusqu’à ce que l’entreprise puisse reprendre son activité. De tels arrangements existaient déjà, mais ils étaient utilisés jusqu’à présent pour des crises sectorielles. Cette fois-ci, on en fait un usage généralisé.

En l’absence d’un système développé d’assurances sociales sur lequel s’appuyer, le plan américain de sauvetage négocié le 26 mars retient des objectifs identiques, mais avec une structure différente. Le gouvernement fédéral va envoyer des chèques aux ménages des classes populaires et de la classe moyenne, prêter aux PME à condition qu’elles conservent leurs salariés, augmenter la durée de l’indemnité chômage et verser 600 dollars par semaine aux chômeurs et aux salariés placés en congé sans solde. L’esprit de ce plan est très européen. Le saut sans précédent observé dans l’inscription au chômage – de 280 000 inscrits le 14 mars à 3,2 millions une semaine plus tard – rappelle toutefois la grande brutalité des ajustements sur le marché du travail américain.

En dépit de différences d’orientation marquées entre les gouvernements en place, c’est donc une stratégie largement commune qui se met en place. Il est difficile de dire si elle sera efficace. Quelle que soit l’ampleur du bouclier aujourd’hui déployé pour protéger l’activité et les salariés, les dégâts sont inévitables. La crise prend au dépourvu de nombreuses entreprises chargées de dettes et les prive brutalement de perspectives. Des liquidités d’urgence les aideront, mais elles ne les protègeront pas de la menace d’insolvabilité. L’effondrement des bourses a réduit la valeur des actifs offerts en garantie aux créanciers, ce qui fragilise les emprunteurs et met les investisseurs en danger. Les banques accumulent à nouveau des créances douteuses. Parmi les indépendants, les travailleurs intérimaires ou les entrants sur le marché du travail, beaucoup se retrouvent sans aucun revenu. Et pour couronner le tout, mettre en place la tuyauterie nécessaire à ces nouveaux dispositifs est un cauchemar pratique. Il y aura donc beaucoup, beaucoup de dégâts. Pour autant, l’approche suivie est probablement la meilleure possible.

Cette stratégie est-elle tenable ? D’un point de vue budgétaire, le calcul est vite fait. Si l’on considère que le secteur marchand compte pour 80% de l’économie, que son activité a baissé de 40% et que les actions mises en place par le gouvernement visent à couvrir 80% de la perte de revenu des entreprises et des ménages, le coût budgétaire total devrait s’élever à 0,8 x 0,4 x 0,8 = 25% de la richesse produite avant la crise, soit un peu plus de 2% du PIB annuel par mois. Trois mois de confinement suivis par un rétablissement seulement graduel pourraient ajouter de l’ordre de 10 points de PIB au déficit budgétaire.

C’est un chiffre très élevé mais à l’heure actuelle, les gouvernements peuvent se permettre d’augmenter substantiellement leur dette. Les taux d’intérêt étaient à un niveau historiquement bas avant que la crise nous frappe, pour des raisons essentiellement structurelles. On peut donc attendre qu’ils le restent. En outre, les banques centrales soutiennent partout leurs gouvernements et éviteront une crise des dettes auto-réalisatrice. Dans ces conditions, des déficits publics sont supportables, à court terme tout du moins.

Paradoxalement, c’est plutôt la soutenabilité économique de cette stratégie qui fait question. On peut maintenir une entreprise sous respiration artificielle pendant quelques semaines, parce que la laisser disparaître serait préjudiciable non seulement pour ses actionnaires et ses salariés, mais aussi pour la société dans son ensemble. Les compétences particulières d’une firme, son savoir-faire et son capital immatériel seraient perdus pour de bon. Les gouvernements ont eu raison de ne pas hésiter. Mais qu’en sera-t-il après six mois ? ou neuf ? Une entreprise restée trop longtemps à l’arrêt se trouvera probablement surchargée de dettes et aura perdu beaucoup de sa valeur économique. Il faut donc admettre que cette stratégie conservatoire ne vaut que pour une période relativement courte. Elle convient pour le moment mais devra sans doute être adaptée en fonction de l’évolution de la situation.

La question la plus difficile est peut-être de savoir comment gérer la sortie du confinement quand l’épidémie aura perdu sa virulence et que la politique économique reprendra ses droits. Certains parlent déjà d’un plan de relance, mais l’offre risque de rester limitée pendant quelques mois, tandis que les ménages piocheront dans l’épargne accumulée pendant le confinement pour recommencer à acheter des biens et des services. Comme après une guerre, des pénuries sont probables, au moins dans certains secteurs. Et au plan agrégé il est difficile de prévoir si la demande sera forte – parce que les ménages auront accumulé de l’épargne et de la frustration pendant le confinement – ou faible – à cause des peurs, des pertes, des dettes et de l’effondrement du commerce international. Le pilotage de l’économie va demander beaucoup de dextérité. Et en matière de perspectives, comme dit le proverbe chinois, il va falloir traverser la rivière en passant de pierre en pierre.

Coronavirus : Ce n'est pas le moment d'économiser

Interview Le Monde, 12 mars 2020

Christine Lagarde, la présidente de la Banque centrale européenne (BCE), prévient que la crise actuelle, sans mesures appropriées, pouvait être aussi déflagratoire que celle de 2008. Qu’en pensez-vous ?

La crise de 2008 venait du secteur financier, elle a ensuite contaminé l’économie réelle. Celle d’aujourd’hui vient d’un problème sanitaire qui bloque le fonctionnement de l’économie et va éventuellement se transmettre au secteur financier. C’est exactement l’inverse.

Il est vrai, cependant, que, dans l’instant, la déflagration peut être aussi importante qu’en 2008, voire plus. On l’a vu en Chine, où l’activité s’est littéralement effondrée en janvier et en février. Cela dit, normalement, quand la cause de cette crise – c’est-à-dire, le virus – aura disparu, l’économie rebondira, et on espère – sans certitudes – que ce rebond sera aussi vif que la chute aura été brutale.

Concrètement, que faut-il faire dans l’immédiat ?

Il faut empêcher que les entreprises meurent par accident et que leurs salariés se retrouvent au chômage. Jusqu’ici, le gouvernement français a fait ce qu’il fallait, avec des mesures de soutien ciblées, notamment des délais de paiement et des plans de chômage partiel.

Pour l’instant, les secteurs en crise – l’événementiel, le tourisme, l’aérien… – sont peu nombreux. Mais les mesures horizontales, destinées à ralentir la contagion, touchent de plus en plus de domaines. Si, demain, les plans de contingentement à l’italienne se multiplient, si on ferme les écoles ou les métros, le choc sera général et il faudra étendre ces mesures de soutien. Ce sera coûteux : au total, réponse sanitaire plus mesures de soutien, en cas de confinement généralisé, on pourrait vite parler d’une trentaine de milliards d’euros en France, comme dans les pays analogues. Mais ce n’est pas le moment d’économiser.

Il y a aussi un risque de transmission de la crise par le secteur bancaire. S’ils craignent de se retrouver surchargés de créances incertaines, les établissements financiers baisseront l’offre de crédit et, par là même, ils accéléreront les faillites. Il faut l’éviter, en fournissant de la liquidité aux banques, en garantissant des crédits aux PME et en relâchant temporairement certaines obligations réglementaires.

Au total, dans la phase actuelle, la prescription est simple : tout faire pour limiter les dommages. Pas seulement pour aujourd’hui, mais aussi pour demain. Une chute profonde de l’activité pendant quelques semaines peut laisser des blessures non cicatrisées, qui entameront le potentiel de l’économie et freineront le rebond. C’est à cela qu’il faut faire très attention. Rappelez-vous, la crise de 2008 a laissé des traces persistantes en Europe. Surtout qu’on a enlevé les béquilles trop vite, alors que la reprise était fragile. Les politiques d’ajustement budgétaire ont contribué à la crise de la zone euro qui a suivi.

Il faudra donc faire très attention à la sortie de crise ?

Oui. Aujourd’hui, il faut des coussins de sécurité pour éviter que la crise ne laisse de

s traces. Nous sommes dans une phase de soins à l’économie et en particulier de soutien aux entreprises. Quand l’heure du rebond sera venue, à l’été sans doute, il faudra lui fournir des vitamines – et tout de suite. Pas en janvier 2021. Il faudra des mesures de soutien à la demande, du pouvoir d’achat pour les ménages.

La Commission s’est engagée à faire preuve de flexibilité sur l’application des règles budgétaires. Est-ce la bonne démarche ?

Oui. Mais cette flexibilité doit être inconditionnelle. Elle ne doit pas être négociée au cas par cas. Tous les pays doivent être certains que les dépenses qu’ils engageront pour répondre à la crise sanitaire seront exonérées des règles du pacte de stabilité. Il faut que lundi [16 mars], les ministres des finances de l’Eurogroupe soient sans ambiguïté. Ce n’est pas le moment des « si » et des « mais ».

Est-ce que ce niveau de réponse est, pour l’instant, suffisant ?

Cela ne peut suffire. Il faut aussi mutualiser autant que possible la réponse à ce choc. D’abord, parce qu’il frappe tous les pays de manière plus ou moins indistincte. Ensuite, parce qu’il ne faut pas prendre le risque d’ajouter une crise financière à la crise sanitaire. Regardez les marchés : depuis une semaine, les taux italiens ont brutalement monté. Si les marchés prennent encore une fois l’Europe en défaut de solidarité, ils risquent de se mettre en mode panique. Certains Etats pourraient alors avoir des difficultés à emprunter, et donc à financer leurs mesures de soutien. C’est pourquoi l’Europe doit assumer une partie de la réponse à la crise. De ce point de vue, le Covid-19 constitue aussi un test politique.

Concrètement, que peut faire Bruxelles ?

Si on considère que les mesures de soutien au niveau de l’Union européenne [UE] vont représenter un point de produit intérieur brut [PIB], soit 140 milliards d’euros, ce serait un bon signal que la Commission en finance 10 % à 20 %, soit une vingtaine de milliards. Le problème est que le budget de l’UE – qui est décidé sur sept ans et ne peut être en déficit – n’est pas fait pour répondre aux urgences.

La Commission a annoncé qu’elle aiderait les Vingt-Sept à financer leurs mesures de soutien, à hauteur de 25 milliards d’euros. Saluez-vous cette initiative ?

Oui, sur le principe, mais je redoute les opérations de passe-passe. Si j’ai bien compris, il ne s’agit pas, pour l’essentiel, d’argent frais. Mais de fonds structurels d’ores et déjà budgétés, qui ne seront pas alloués aux Etats membres en fonction de leurs besoins pour répondre aux ravages du coronavirus. Ils ne seront pas mutualisés. Si c’est cela, ce n’est pas de la solidarité, et cela ne répondra pas à l’urgence. C’est faire semblant. Ce qu’il faut faire, c’est réallouer certains crédits budgétaires vers un fonds de soutien mutualisé. Et organiser, en 2021, ou en 2022, la restitution des crédits gelés à leurs bénéficiaires initiaux.

Les taux d’intérêt sont très bas. Conséquence, la Banque centrale européenne ne dispose pas de cet instrument. Faut-il le regretter ?

La politique monétaire met en général dix-huit mois à faire sentir ses effets. On est dans l’urgence. Mais, face à la panique financière qui menace, la BCE doit dire qu’elle fera usage de tous les leviers d’action pour que les banques continuent à faire crédit et que les Etats continuent à pouvoir se financer.

Retraites : une question de confiance

Chronique Le Monde, 28 février 2020

Pour la grande majorité des actifs, et en particulier pour les plus jeunes, la question la plus lourde, en matière de retraites, est de savoir sur quel niveau de pension ils vont pouvoir compter demain. Or alors même que le régime universel par points se voulait une réponse à la montée de l’anxiété face à l’avenir que signalent toutes les enquêtes, le projet de réforme du gouvernement n’a jusqu’ici réussi qu’à attiser les angoisses. Et alors que l’enjeu de la sécurisation des pensions devrait être au centre des débats sur le futur système, il est largement occulté par les controverses sur l’âge-pivot et les régimes spéciaux.

Un régime par répartition est un contrat par lequel les actifs investissent collectivement dans les performances économiques futures du pays. Au lieu d’acheter des titres financiers, comme avec la capitalisation, ils acquièrent collectivement des droits sur la croissance à venir. L’objet des règles de la répartition est de définir avec précision ces droits.

La sécurité sociale de l’après-guerre avait généralisé des droits qui se sont révélés insoutenables. Les réformes engagées à partir des années 1990 les ont donc remis en cause, en particulier en indexant les droits accumulés chaque trimestre (ce qu’on appelle les salaires portés au compte) sur les prix au lieu des salaires. Combinée aux mesures d’âge qui se sont succédées, cette mesure subreptice mais puissante a permis de ramener la répartition au voisinage de l’équilibre. Ce mode d’indexation n’est cependant ni équitable – il pénalise celles et ceux dont la fin de carrière a été difficile – ni économiquement défendable. Contrairement à ce que disent tous les avocats du statu quo, le temps est venu de définir, pour l’avenir, de nouvelles règles de revalorisation des droits.

Cette redéfinition figure dans le projet de loi. Les principes en sont posés : les droits – c’est-à-dire à la fois la valeur du point et son taux de conversion en pension, qu’on appelle valeur de service – seront indexés sur le revenu moyen par tête (la polémique qui s’est ouverte sur cet indice est sans objet car rien ne fait obstacle à sa mesure objective) ; l’âge d’équilibre évoluera en fonction de l’espérance de vie ; les pensions elles-mêmes seront, comme aujourd’hui, indexées sur les prix. Mais le texte en discussion au parlement reste en même temps elliptique sur plusieurs points importants : l’indexation ne sera complète qu’en 2045 ; elle s’appliquera par défaut, en l’absence de décision en sens contraire de la caisse de retraites ou du gouvernement ; et elle sera soumise au respect d’une règle d’or imposant le respect de l’équilibre financier sur cinq ans.

Il faut être clair : parce que le montant des cotisations dépend de la progression à venir de l’emploi et des revenus, il est impossible de donner des garanties absolues aux futurs retraités. Économiquement, le système le plus fidèle à la nature de la répartition est celui qui fait dépendre les pensions elles-mêmes de la croissance. Lorsque cela va mieux, tous en bénéficient, y compris les retraités, et lorsque cela va moins bien tous se serrent la ceinture. Ce n’est pas ce qui a été choisi, pour ne pas inquiéter les retraités. Mais à défaut, il faut bien fixer comment seront modifiés les paramètres du système si la productivité ralentit encore (ou si elle s’améliore), ou si le chômage remonte durablement (ou si nous revenons au plein emploi). Et il faut faire en sorte que ces modifications soient aussi rares que possible. Il en va de la clarté des règles et de la sécurité offerte à chaque actif, à chaque retraité.

La première condition pour y parvenir est de disposer d’amortisseurs. Dans un système bien conçu, une récession temporaire ne se traduit par une modification des droits à la retraite ou une désindexation des pensions déjà liquidées. Elle est absorbée par une variation du solde financier du système. C’est à cela que devront servir les quelque 130 milliards de réserves nettes des régimes par répartition. Plutôt que de se demander à quoi les dépenser, mieux vaudrait les affecter en priorité à la sécurisation du régime universel.

Sur cette base, une deuxième condition est de se donner, en lieu et place de l’équilibre sur cinq ans, une règle d’engagement des réserves. Celle-ci devrait définir le partage entre les chocs temporaires qui doivent être financés en puisant dans l’actif accumulé et les chocs persistants qui nécessitent un changement des paramètres. Elle fixerait le niveau minimal des réserves. Cela permettrait d’assurer la stabilité des règles de revalorisation des droits et de préciser très explicitement les clauses de sauvegarde permettant éventuellement de s’en écarter.

Une troisième condition porte sur la gouvernance. Dans le projet de loi le partage des rôles entre gouvernement et conseil d’administration de la caisse de retraite n’est pas clair. Pour susciter la confiance, il faudrait que cette dernière dispose d’une réelle autonomie de gestion dans le cadre du mandat fixé par le législateur. L’État ne devrait intervenir qu’en cas d’absence de décision ou de défaillance avérée. Cela suppose évidemment une gouvernance suffisamment ferme, qui s’écarte de la logique de représentation qui caractérise trop souvent les institutions sociales pour aller vers une logique de responsabilité déléguée.

Enfin la dernière condition porte sur l’information. Personne aujourd’hui n’a une idée même approximative de la valeur du point et il faudra longtemps avant que les Français s’acclimatent au nouveau régime. Informer annuellement chaque actif de la valeur en euros de la pension correspondant aux points déjà acquis obligerait à la transparence et aiderait à susciter peu à peu la confiance qui fait aujourd’hui défaut.

Budget européen : une solution radicale pour sortir de l’impasse

Chronique Terra Nova, février 2020

En 2003, j’ai participé au rapport Sapir sur l’avenir de l’Union européenne1 . Nous y relevions que les dépenses, les ressources et les règles du budget européen ne présentaient plus aucune cohérence avec les objectifs de l’UE et recommandions une réorganisation radicale de cette « relique de l’Histoire ». Dix-sept ans plus tard, pratiquement rien n’a changé.

Il y a deux ans, quand les négociations pour le budget 2021-2027 ont commencé, j’ai pronostiqué que le résultat serait révélateur de la réalité du projet européen, mais relevé qu’après une partie tendue de poker-menteur riche en pressions, chantages et trahisons, ce type de négociation débouche en général sur les évolutions mineures2. Et nous y voici : nous avons eu le bluff, les pressions, le chantage et les trahisons, notamment à l’occasion du sommet stérile des 20 et 21 février, et l’UE semble bien s’orienter vers des évolutions minimales.

Un tel résultat serait très dommageable. Bien sûr, l’Europe ne se défit pas par son budget. L’intégration du continent s’est faite autour d’un système juridique, d’institutions communes, du marché, de la monnaie et de politiques communes en matière de concurrence, de commerce ou de climat, bien plus que par la dépense budgétaire. La part du lion de ce budget est consacrée à des transferts vers les régions les plus pauvres (à travers la politique de cohésion) et vers les agriculteurs (par la politique agricole commune). On peut juger ces dépenses utiles, ou pas, mais elles ne sont pas l’essentiel de l’Union d’aujourd’hui. On peut donc être tenté de tenir la discussion budgétaire pour une affaire secondaire : l’assiette au beurre européenne, en quelque sorte.

Ce serait une erreur. Pour l’Europe, l’enjeu existentiel n’est plus l’intégration par le commerce ou la mobilité, ni même la consolidation de l’euro. Comme je le défends dans un rapport récent3, le rôle de l’UE est de plus des fournir des biens publics, en accord avec ses valeurs et ses priorités. Concrètement, l’enjeu déterminant pour l’Union est sa capacité d’agir de manière déterminée dans les domaines comme le changement climatique, la souveraineté numérique, la recherche et développement dans les secteurs porteurs de transformation, la coopération pour le développement, la politique migratoire, la politique étrangère et la défense. Dans tous ces domaines, la question n’est pas de savoir si l’Espagne va recevoir davantage que la Pologne, ou si les contribuables néerlandais payer plus que les Français, mais si les politiques communes présentent une valeur ajoutée.

Pour l’heure, cependant, l’UE s’enferre dans une approche absurdement étroite des biens communs. Quelques Etats ne s’intéressent qu’à ce qui les concerne directement, quand d’autres se demandent combien cela va leur coûter, tandis que d’autres encore se soucient surtout d’éventuels dommages collatéraux pour leurs programmes favoris. Ce que l’Europe perd dans l’affaire, c’est une occasion de prendre au sérieux ses priorités affichées et de se confronter à l’urgence d’actions communes.

Un principe fondamental de l’économie politique veut que les questions d’efficacité et de répartition soient autant que possible traitées de manière séparée. Savoir si une politique crée de la valeur et comment ses bénéfices sont distribués sont deux questions également importantes, mais elles doivent être distinguées. Bien entendu la séparation ne peut jamais être complète, car la fourniture de biens communs a des conséquences sur la répartition : une augmentation des dépenses militaires, par exemple, apporte des avantages aux zones qui travaillent pour l’industrie de l’armement. Mais cela ne fait que confirmer l’argument : personne ne veut que la politique de Défense soit décidée par le lobby militaro-industriel.

Le mécanisme de négociation du budget européen devrait ainsi être conçu de manière à encourager les Etats membres à viser à la fois l’efficacité collective et l’équité transnationale, mais sans que la première soit otage de la seconde. A l’heure actuelle, pourtant, la Pologne se bat pour la politique de cohésion régionale et la France pour la politique agricole commune, indépendamment de la valeur propre de ces programmes : tout simplement parce qu’ils en bénéficient. Dans le même esprit, les pays « frugaux » (Autriche, Danemark, Pays-Bas, Suède) se sont engagés à combattre toute augmentation significative du budget, indépendamment de la manière dont l’argent est utilisé. C’est le blocage.

Pour sortir de l’impasse, il faut trouver une méthode de négociation qui sépare efficacité et répartition. C’est possible, car au grand désespoir des fédéralistes convaincus, qui affirment (à juste titre) que la notion même de solde budgétaire net est un non-sens économique, les négociations finissent régulièrement par fixer combien chaque état membre va débourser et combien il va recevoir au cours des sept années de l’exercice budgétaire. Si les transferts sont trop élevés ou les retours trop faibles, un « rabais » est négocié, qui garantit que la contribution nette se trouve au niveau désiré. Mais comme personne n’est très fier de ces discussions de maquignons, ces petits arrangements sont réservés aux dernières tractations nocturnes et aux accords des petits matins. Le résultat de la discussion finale est aussi obscur que sa complexité défie l’entendement4.

Pour surmonter le blocage, Charles Michel, le président du Conseil européen, devrait proposer de renverser la table et d’inverser la procédure en commençant par fixer le montant de la contribution nette de chaque pays. On déciderait que la Pologne, parce qu’elle est plus pauvre, recevra sur les 7 ans à venir X milliards de plus que ce qu’elle verse au budget commun. L’Allemagne, à l’inverse, parce qu’elle est plus riche, devrait consentir à une contribution nette de Y milliards, et ainsi de suite. Une fois gravées dans le marbre des contributions nettes bien définies, aucun Etat n’aurait intérêt à se battre pour une politique dont la valeur principale est le retour net qu’elle lui procure, puisque tout bénéfice net supplémentaire (ou toute perte) serait automatiquement équilibré par un transfert monétaire forfaitaire. Cela permettrait de concentrer l’attention sur la valeur intrinsèque des politiques communautaires plutôt que sur la répartition de leurs effets.

Pour autant, le débat sur l’ambition générale du budget européen resterait le même. Le fossé demeurerait ouvert entre les partisans d’une augmentation du budget et les avocats de la frugalité. Mais c’est un débat nécessaire qu’il ne faut pas esquiver. Ceux qui pensent que les biens publics européens ont une valeur doivent en convaincre leurs partenaires – et y contribuer pour leur juste part. La différence, mais elle est de taille, est que dans le cadre d’une telle structure de négociation ils pourraient argumenter sur la base de la valeur ajoutée et de l’efficience, et non sur la base de leurs éventuels intérêts pécuniaires directs.

Après le dernier échec des négociations, Charles Michel a tweeté le 21 février :

« Comme le disait ma grand-mère, pour réussir, il faut essayer ». Les responsables européens feraient bien de suivre ce conseil vénérable et avisé.


1 André Sapir, Philippe Aghion, Giuseppe Bertola, Martin Hellwig, Jean Pisani-Ferry, Dariusz Rosati, José Viñals, Helen Wallace, Marco Buti, Mario Nava, Peter M. Smith, An Agenda for a Growing Europe: The Sapir Report, Oxford, 2004. https://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/0199271488.001.0001/acprof-9780199271481 2 Jean Pisani-Ferry, « The EU’s Seven-Year Budget Itch », 28 février 2018, https://www.project-syndicate.org/commentary/european-union-seven-year-budget-talks-by-jean-pisani- ferry-2018-02?barrier=accesspaylog 3 Jean Pisani-Ferry et Clemens Fuest, « A Primer on Developing European Public Goods : A report to Ministers Bruno Le Maire and Olaf Scholz », November 8, 2019, Bruegel https://www.bruegel.org/2019/11/a-primer-on-developing-european-public-goods-a-report-to-ministers- bruno-le-maire-and-olaf-scholz/ 4 Zsolt Darvas, « A new Look at Net Balances in the European Union’s Next Multiannual Budget », Bruegel, « Working paper », issue 10, December 2019. https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2019/12/WP-ZSOLT-FINAL.pdf

L'économie selon Trump : le triomphe de l'aventurisme

Chronique Terra Nova, janvier 2020

Depuis son arrivée à la Maison Blanche, le président Donald Trump a fait à peu près tout ce que l’analyse économique établie tient pour une hérésie. Il a érigé des barrières douanières et créé de l’incertitude en menaçant d’augmenter encore les droits de douane. Il soumis les entreprises privées au chantage. Il a assoupli les règles de prudences financière qui s’appliquent aux banques. Il a attaqué et attaqué encore la Réserve Fédérale américaine dont la politique n’était pas à sa convenance. Il a creusé le déficit budgétaire, alors même que l’économie tournait presque à plein régime. Sur la liste des décisions économiques à éviter, Trump a coché bien plus de cases qu’aucun autre président américain depuis la deuxième moitié du XXe siècle.

Et pourtant, la phase d’expansion économique la plus longue de l’histoire économique américaine se poursuit. L’inflation est faible et stable. Le chômage est à son plus bas niveau depuis cinquante ans. Le taux de chômage des Noirs est le plus faible jamais enregistré. Celles et ceux qui s’étaient éloignés du marché du travail y reviennent, et trouvent un emploi. Les salaires les plus faibles progressent à un rythme annuel de 4%, un chiffre supérieur à la moyenne. Sur la liste des préférences économiques des électeurs, Trump coche ainsi plus de cases que la plupart de ses prédécesseurs.

Les spéculations politiques vont bon train : chacun se demande si cette bonne santé économique va permettre à Trump d’être réélu. Mais une question tout aussi importante, et d’ailleurs liée à celle-ci, est de savoir si cette expérience va encourager d’autres gouvernements à travers le monde à écarter les prescriptions fondées sur l’analyse pour mener des politiques économiques aventureuses. Si c’est le cas, les experts économiques seront vite tournés en ridicule et les institutions politiques internationales perdront le peu de crédibilité qui leur reste. Les banques centrales indépendantes risqueront de se transformer en chapelles d’un culte oublié. Et les populistes de toute sorte se sentiront pousser des ailes.

Certains analystes, comme Joseph Stiglitz, considèrent les résultats économiques de Trump comme une série d’illusions[1]. Il est vrai qu’il y a des ombres au tableau. Le déficit commercial progresse toujours. Les territoires relégués ne reprennent pas le chemin de la prospérité. Les inégalités sont toujours vertigineuses. Mais ce n’est pas une raison pour ignorer les points positifs. Si l’on veut comprendre ce qui se passe, la lucidité doit prendre le pas sur le déni.

La politique économique de Trump est un étrange cocktail de mesures : une dose, populiste, de protectionnisme commercial et d’interventionnisme industriel ; une dose, classiquement républicaine, de baisse des impôts favorable aux plus riches et de déréglementation ; et une dose, keynésienne, de déficit budgétaire et de politique monétaire expansionniste. Reste à savoir quelle part des résultats économiques peut être attribuée à chacun de ces ingrédients.

L’agenda populiste de Trump est très largement tourné vers le cœur industriel des Etats-Unis. Le protectionnisme commercial est censé aider le secteur manufacturier à redevenir compétitif, au moins sur le marché intérieur, tandis que les entreprises américaines sont fermement invitées à investir dans le pays plutôt qu’à l’étranger. Pourtant, la part du secteur manufacturier dans le PIB reste toujours deux points en dessous de ce qu’elle était avant la crise financière de 2008, et 900 000 emplois industriels ont été perdus sur la même période.

Bien sûr, Trump poursuit l’offensive. L’accord commercial « phase 1 » avec la Chine contient un engagement chinois de presque doubler les achats de biens manufacturés américains d’ici 2021. Mais cette cible n’est pas du tout réaliste[2]. Et il n’existe aucun signe de renaissance industrielle due aux mesures prises par le Président américain.

Le principal objectif de la politique fiscale de Trump est de stimuler la croissance en baissant le taux d’imposition des entreprises de 35% à 21%, tout en élargissant l’assiette fiscale. Cette mesure est complétée par ce que Trump a décrit lors de son intervention à Davos[3] comme les mesures de déréglementation les plus ambitieuses de l’histoire. Cependant, comme il le reconnaît lui-même, les mesures d’allégement réglementaire n’ont commencé à avoir des effets que dans la période récente, si bien qu’on ne peut pas leur attribuer les bons résultats économiques.

Dans une minutieuse analyse menée conjointement, deux économistes de Harvard, Robert Barro, qui est proche des Républicains, et Jason Furman, l’ancien président du groupe des conseillers économiques d’Obama, donnent une estimation chiffrée de l’impact de la réforme de la fiscalité des entreprises[4]. Leur conclusion est la réduction du coût du capital qui en résulte est positive à long terme, mais que son impact sur la croissance est de moins de 0.15 points par an : il s’agit donc d’une très faible contribution à la prospérité économique actuelle. De toute façon, le faible dynamisme de l’investissement laisse penser que la réduction de l’impôt sur les entreprises n’est pas à l’origine de la croissance actuelle.

Il nous reste donc l’explication keynésienne : le soutien budgétaire et la politique de taux bas sont les principaux facteurs explicatifs de la durée et l’ampleur de la phase d’expansion actuelle. Du côté budgétaire, la combinaison des baisses d’impôt et de hausse des dépenses ont sans doute apporté deux points de croissance depuis 2017. Du côté monétaire, la Réserve fédérale a changé d’orientation en 2019 en revenant sur les augmentations de taux d’intérêt qu’elle avait auparavant pratiquées pour endiguer les risques d’inflation. Enfin, de multiples augmentations des salaires minimaux décidées par des villes et des états a relevé le salaire minimum effectif aux alentours de 12 $ l’heure[5] (66% de plus que le salaire minimum fédéral, qui n’a pas bougé sous Trump), ce qui a amélioré les revenus les plus modestes et donné à l’expansion actuelle une tournure plus inclusive.

Au total, la principale explication de la croissance actuelle et du niveau record de l’emploi aux Etats-Unis ne vient ni de la politique commerciale, ni de l’interventionnisme industriel, ni de la baisse de la fiscalité des entreprises ou des déréglementations. Ces performances s’expliquent par la stimulation de la demande. Ce résultat n’avait rien de prévisible. Dans son analyse de la situation américaine en 2017, le Fonds Monétaire International considérait en effet que l’économie était proche du plein emploi, il défendait la restriction monétaire et alertait sur la progression de la dette publique[6].

Quoi qu’on pense de ses motivations, la décision de stimuler une économie dont le chômage était tombé en dessous de 5% a eu le caractère d’une expérimentation. Celle-ci supposait une confiance dans les vertus d’une économie en régime de haute pression, où un marché du travail tendu attire des personnes qui en étaient sorties et crée ainsi de nouvelles capacités de production. Elle supposait aussi une certaine indifférence au déficit budgétaire. Et elle réclamait enfin une prise de risque de la part de la Réserve fédérale, qui a été accusée de céder à la pression politique mais qui a, en réalité, respecté son mandat en testant jusqu’où il était possible de repousser les limites de l’expansion économique. L’expérience inédite grandeur nature a fonctionné – du moins jusqu’à présent.

La leçon à tirer de la réussite économique apparente de Trump n’est donc pas que l’aventurisme et le nationalisme économique devraient guider les choix à venir. Elle est que, dans un contexte de faible inflation et de taux d’intérêt bas, il y a plus de place qu’on ne le pensait pour des politiques expansionnistes ; que ces contextes appellent des choix audacieux, plutôt que la pusillanimité habituelle ; et que que des mesures d’accompagnement peuvent favoriser l’inclusion économique.

Il n’en reste pas moins, bien sûr, que la capacité des électeurs à identifier le lien de cause à effet est limitée. C’est pourquoi ce n’est peut-être pas la leçon qu’ils retiendront. Malheureusement.


[1] https://www.project-syndicate.org/commentary/grim-truth-about-trump-economy-by-joseph-e-stiglitz-2020-01[2] https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/unappreciated-hazards-us-china-phase-one-deal[3] https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-world-economic-forum-davos-switzerland/[4] https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2018/03/BarroFurman_Text.pdf[5] https://www.nytimes.com/2020/01/03/upshot/minimum-wage-boost-bottom-earners.html[6] https://www.imf.org/en/News/Articles/2017/06/27/ms062717-2017-article-iv-consultation-with-the-united-states-of-america

Du bon usage du Brexit

Chronique Le Monde, 25 janvier 2020

On le croyait saltimbanque, il s’est révélé stratège politique. C’est fort d’une large victoire aux législatives de décembre, où il a enlevé aux Travaillistes leur places fortes ouvrières, que Boris Johnson s’apprête à mettre en œuvre sa promesse : Get Brexit done. On en connaît le calendrier : dans moins d’une semaine, le Royaume-Uni ne sera plus membre de l’Union européenne, même s’il restera soumis à ses règles jusqu’à la fin de l’année ; et au premier janvier prochain il cessera de bénéficier d’un accès privilégié au marché communautaire, à défaut de nouveaux accords de partenariat qui restent à négocier, ou d’une extension de la transition dont Johnson ne veut pas entendre parler.

Depuis trois ans, on n’a cessé de soupeser les différentes possibilités qui s’offrent à Londres, notamment l’option canadienne (un accord de libre-échange pour les biens, une ouverture partielle des marchés de service) et l’option norvégienne (une pleine participation au marché européen, en échange d’un alignement réglementaire et d’une contribution au budget). Mais Sajid Javid, le chancelier de l’Échiquier, vient de le dire sans ambages : le Royaume-Uni aura sa propre politique commerciale et sa propre politique réglementaire. Il ne sera pas un suiveur.

S’annonce ainsi un nouveau conflit avec les vingt-sept. Le 8 janvier, à Londres, Ursula von der Leyen a en effet prévenu : la condition pour un accord de libre-échange sans tarif ni quotas, c’est un large alignement réglementaire. Plus le Royaume-Uni divergera de l’Union, plus son accès au marché sera restreint.

La position britannique n’est pas très surprenante : il serait paradoxal, après avoir décidé de « reprendre le contrôle », comme le proclamaient les Brexiters, de se contraindre à ne pas faire usage de cette liberté. Mais Johnson fait face à une triple contradiction.

La première est géopolitique : si Londres pouvait espérer négocier une kyrielle d’accords de libre-échange dans le monde multilatéral policé de l’avant 2016, cela lui sera nettement plus difficile dans le monde transactionnel voulu par Trump. Dans ce monde, le plus important est la force. Un marché de 66 millions d’habitants (contre 450 pour les 27) n’en donne pas beaucoup.

La deuxième contradiction est économique : l’atout maître du Royaume-Uni, ce ne sont pas les biens, pour lesquels il connaît un lourd déficit vis-à-vis de l’Union, mais les services, pour lesquels il est excédentaire. Or l’échange de services requiert un cadre réglementaire harmonisé. Une combinaison libre-échange des biens / segmentation des marchés des services coûterait bien davantage aux entreprises de conseil ou d’ingéniérie financière britanniques qu’aux constructeurs de machines-outils allemands.

La troisième contradiction est politique et sociale : en augmentant le salaire minimum de 6% et en annonçant une priorité aux compétences, Johnson ne laisse pas attendre une dérégulation agressive du marché du travail. Le ferait-il qu’il compromettrait rapidement ses conquêtes politiques. Et on le voit mal faire concurrence à l’UE en matière de normes environnementales ou sanitaires, pour lesquelles les préférences des consommateurs britanniques sont très proches de celles de leurs voisins continentaux.

La marge de Londres est donc étroite. Johnson peut dépenser utilement la ressource budgétaire que lui procurera la sortie de l’Union, et au-delà emprunter pour investir. Il peut miser sur la concurrence réglementaire sur la finance, l’intelligence artificielle ou les biotechs, et appuyer sa politique industrielle sur des subventions aux entreprises. Mais cela ne sera pas sans coût : plus la divergence avec les 27 sera grande, plus longue et difficile sera la négociation d’un accord et plus restrictive se montrera l’UE en matière d’accès à son marché.

Cela ne veut pas dire qu’il n’a aucune marge de jeu. La faiblesse de l’UE, ce sont la lourdeur de ses procédures et le caractère inertiel de sa législation, fruit de multiples compromis entre des intérêts contradictoires. Le budget communautaire, dont les priorités n’ont plus rien à voir avec celles de l’Union mais qui se perpétue d’un cycle à l’autre parce que chacun se bat pour préserver l’existant, ou la récente incapacité de la Commission à présenter un plan de financement à la hauteur de ses ambitions climatiques, illustrent combien les choix communautaires répondent à une triste logique d’abonnement.

Là est l’espace pour Johnson : non pas dans l’illusion d’un paradis libéral, d’un « Singapour sur Tamise » sans assise politique, mais dans la construction d’un système réglementaire agile, qui accompagne l’innovation et la guide comme devrait le faire le système communautaire. D’un système qui ne contredise pas celui de l’UE, mais soit en avance sur lui.

S’il y réussissait, ce serait évidemment un défi sérieux pour les 27. Mais ce sera aussi, in fine, un bénéfice. Car ce qu’il faut à l’UE, ce n’est ni que l’Angleterre parte à la dérive, ni qu’elle s’isole et échoue. C’est qu’elle l’aiguillonne, la stimule, et au total contribue à réveiller le continent. Et c’est qu’elle la conduise à prendre de front le problème de l’intégration différenciée, au lieu de cimenter une unité parfois artificielle en s’arc-boutant sur la défense de l’existant.

Le pari est loin d’être gagné, tant du côté britannique que de celui de l’Union. Le plus probable reste que le Brexit ne soit qu’une station sur le chemin de croix du déclin européen. Mais ne nous interdisons pas de rêver : puisque nous sommes désormais condamnés à cohabiter, autant que ce soit de manière productive. Un partenaire et concurrent intelligent, c’est la meilleure chose qui puisse nous arriver.

Comprendre le populisme

Chronique Le Monde, 28 décembre 2019

Pourquoi Boris Johnson a-t-il réussi à conquérir les circonscriptions rouges des Midlands ? Quelle raison les ouvriers américains ont-ils de soutenir Trump, dont la politique favorise les riches ? Comment Salvini, hier champion de l’égoïsme nordiste, a-t-il fait pour étendre son emprise à toute l’Italie ? Pour répondre à ces questions, il faut comprendre le populisme.

À leur manière, les économistes s’y sont attelés. Ils ont mis en lumière les ravages causés par la crise financière, disséqué les nouvelles inégalités et explicité les effets des transformations du travail. Ils ont ré-estimé l’incidence du déferlement des exportations chinoises et montré combien villes et régions affectées peinaient à s’en relever. Mais leurs analyses débouchent régulièrement sur la même énigme : comment expliquer que les électeurs votent contre leurs intérêts économiques ?

En mettant l’accent sur de nouveaux clivages dits culturels – autour des valeurs, de l’immigration, de la nation – les politistes offrent une perspective alternative. Mais la théorie du contrecoup culturel d’Ingelhart et Norris (Cultural Backlash, Cambridge University Press, 2019), qui voit dans le populisme l’effet du raidissement de catégories sociales traditionnelles bousculées par les mutations, ne permet pas de comprendre pourquoi tant d’électeurs sont passés sans coup férir d’une définition économique à une définition culturelle de leur identité.

Dans un livre récent et stimulant (Aux origines du populisme, Le Seuil, 2019), Yann Algan et ses co-auteurs voient dans le populisme l’effet d’une désocialisation. La désagrégation de la société de classes aurait laissé les individus en déshérence. Le faible niveau de confiance interpersonnelle qui caractérise les Français les porterait particulièrement à la défiance envers les institutions et les élites. Mais si elle éclaire le mouvement des gilets jaunes, cette lecture elle n’explique pas pourquoi des pays sensiblement moins désocialisés que la France connaissent des dérives voisines.

Ainsi que l’avait noté de manière saisissante Didier Éribon dans Retour à Reims (Fayard, 2009), le fait central est que les mêmes couches populaires qui se définissaient hier en termes économique le font aujourd’hui en termes culturels. La question est de savoir pourquoi. Le grand mérite de Nicola Gennaioli et Guido Tabellini, de l’Université Bocconi, est de prendre le sujet de front (Identity, beliefs, and political conflict, mimeo, juillet 2019).

Leur point de départ est que l’identité politique est un stéréotype de groupe. Comme aucun camp ne correspond exactement à nos attentes, nous choisissons celui dont nous sommes le plus proche et qui est, aussi, le plus distant des idées que nous rejetons. Cette identification, une fois faite, colore nos perceptions de la réalité : un électeur de gauche n’est pas seulement plus sensible aux inégalités, il en a aussi une perception aggravée parce qu’il s’assimile aux moins bien lotis, tandis qu’un électeur de droite tend plus facilement à les relativiser. C’est ce que Marx appelait la conscience de classe.

Il y a cependant différentes manières de se définir politiquement : sur une base économique, à partir des enjeux du travail, de la répartition du revenu et de la mobilité sociale ; ou sur une base culturelle, en termes d’ouverture à l’égard des minorités ou d’attitude par rapport à l’immigration. La coexistence de ces deux dimensions (et éventuellement d’autres) peut conduire les électeurs à basculer d’un stéréotype à un autre. Comme les ouvriers rémois d’Éribon, ils peuvent à la fois rester les mêmes et passer d’une caractérisation économique à une caractérisation culturelle de leur identité politique. Ce basculement les conduit à mettre en sourdine leurs préférences en matière de répartition du revenu, qui divisent au sein de leur nouveau camp, pour mettre l’accent sur leurs préférences en matière d’immigration ou d’intégration, qui désormais rassemblent.

Tabellini et Gennaioli montrent que cette clef de lecture rend bien compte de la réalité : aux États-Unis, depuis 2000, les divergences entre catégories sociales sur le niveau de la dépense publique (un bon marqueur gauche/droite) se sont sensiblement amoindries, tandis que les divergences sur le niveau souhaitable de l’immigration se sont aiguisées. En France, la présidentielle de 2017 ne s’est pas jouée sur des critères économiques, contrairement à celle de 2012 (mais ils sont réapparus par la suite).

Cette analyse permet de comprendre comment des évolutions sociales d’ampleur modeste peuvent induire des restructurations du champ politique. À tout moment, préférences économiques et préférences culturelles coexistent, et il suffit de glissements finalement limités pour faire passer d’une structuration par les premières à une structuration par les secondes. Cela explique que les partis politiques soient des colosses aux pieds d’argile : hier écrasants, ils peuvent brutalement s’effondrer.

L’approche bat également en brèche la dichotomie simpliste entre explications économiques et explications culturelles du populisme. Un trait marquant des mutations technologiques récentes est qu’elles frappent les individus dont le niveau d’éducation est le plus faible, avec pour conséquence une corrélation accrue entre revenu et attitudes culturelles. En réponse, l’espace politique tend à se réorganiser autour de celle de ces deux coordonnées qui offre le plus grand potentiel de différentiation entre les camps. Pour cette raison un choc économique peut fort bien déboucher sur une polarisation culturelle.

Il reste beaucoup à comprendre : par exemple, une fois qu’un basculement s’est produit, est-il aisément réversible ? ou bien encore, pour s’opposer au populisme, la réactivation des anciens conflits, qui tente une partie de la gauche, est-elle une réponse convaincante ? La réponse à ces questions ne va pas de soi. Mais l’outillage conceptuel progresse. C’est un début.

Pour réussir une réforme des retraites aussi ambitieuse, il faut de la clarté

Tribune, avec Philippe Aghion, Antoine Bozio et Philippe Martin, Le Monde, 10 décembre 2019

Le débat sur les retraites est mal engagé. Alors qu’au contraire des réformes des trente dernières années, le projet de système universel n’a pas pour but de réduire le poids des pensions dans le PIB, il fait l’objet d’un procès en régression sociale. Et alors qu’il vise à instaurer l’égalité des règles entre professions et statuts, il lui est reproché de piétiner l’impératif de justice.

Disons-le d’emblée, nous regardons l’établissement d’un système universel et transparent comme une réforme de progrès. Cette réforme est nécessaire pour que les Français retrouvent confiance en la retraite par répartition et la solidarité qu’elle traduit. Elle est nécessaire pour cesser de pénaliser la mobilité professionnelle et la prise de risque dans une économie soumise à de grandes mutations. Le principe qui la fonde, "à cotisations égales, retraite égale", traduit l’équité des règles d’acquisition des droits contributifs. Il est pleinement compatible avec le renforcement de la solidarité du système et la prise en compte de la pénibilité. Dans un tel système, plus rien ne justifiera les régimes spéciaux.

Pour réussir une réforme aussi ambitieuse, il faut de la clarté sur sa finalité, sur ses paramètres, sur la gouvernance future du système et enfin sur les conditions de la convergence des différents régimes existants. Cette clarté a jusqu’ici manqué. Pour convaincre, le gouvernement doit sans délai y remédier.

Tout d’abord, les objectifs centraux de la réforme – lisibilité, sécurité, confiance, équité – ont été obscurcis par des considérations budgétaires qui détournent de l’essentiel. Bien entendu, la solidité d’un système de retraite par répartition repose sur son équilibre financier. Mais vouloir mener de pair réforme systémique et réforme de financement, c’est risquer de brouiller les enjeux. Il faut d’ailleurs souligner que le rapport du Conseil d’Orientation des Retraites (COR) ne sonne pas l'alarme sur l’équilibre de la répartition : les dépenses sont stabilisées autour de 14% de PIB. Le COR projette certes des recettes moins dynamiques et donc un déficit mais, dit-il, c’est largement en raison d’une hypothèse de freinage des rémunérations et de baisse de l’emploi dans la fonction publique. Il est aussi absurde de justifier la nécessité de mesures d’âge par la baisse du nombre de fonctionnaires que de prétendre qu’il suffit à l’État d’en embaucher pour financer les pensions.

Nous recommandons donc de renoncer aux mesures d’âge et de s’en tenir strictement à une réforme systémique. Cela n’empêchera pas l’âge effectif de départ en retraite d’augmenter avec les progrès de l’espérance de vie. Le nouveau système y incitera, dans la même mesure que le système actuel mais de manière plus lisible. L’allongement des carrières en raison de la démographie est compatible avec le maintien d’un âge d’ouverture des droits à 62 ans et ne nécessite pas l’instauration d’un âge pivot.

Deuxièmement, il est urgent de dissiper la méfiance quant à l’évolution de la valeur des points accumulés. Les Français craignent que d’obscures décisions technocratiques permettent de manipuler à l’envi le niveau de leur retraite. Pour recréer la confiance, il faut énoncer des règles d’indexation stables et précises, qui s’appliquent même en cas de récession. La loi devra ainsi fixer les principes d'évolution de la valeur du point, du taux de rendement et du supplément de pension par année travaillée supplémentaire. D’éventuelles adaptations à des situations démographiques ou économiques plus défavorables devront faire l’objet de clauses de sauvegarde explicites, activables seulement en cas de déséquilibre persistant.

Troisièmement, la gouvernance du système doit être transparente. Il importe à cet égard de définir clairement quel sera le rôle de la démocratie sociale. Un accord social aussi large que possible doit être recherché sur un ensemble de grands paramètres, à commencer par la part des pensions dans le PIB et le taux de remplacement-cible (le rapport entre pension et revenu d’activité), qui doit servir de repère pour déterminer l’âge de départ en retraite. Il est également souhaitable que les partenaires sociaux participent à la gouvernance du système. Mais l’instance gestionnaire doit avoir la pleine responsabilité de mettre en œuvre, en toute indépendance, les dispositions fixées par la loi. La responsabilité ne se conçoit pas sans les moyens de l’exercer.

Enfin, le gouvernement doit proposer une méthode et une stratégie de transition pour la fonction publique. La réforme vise, à raison, à faire converger cotisations et droits à la retraite entre public et privé. Comme le taux de remplacement moyen de la fonction publique est équivalent à celui du secteur privé, cette convergence n’a pas de raison de conduire à la dégradation de la situation des fonctionnaires. Pour ceux d’entre eux qui sont peu primés, comme les enseignants, elle doit se traduire par un rééquilibrage entre rémunération d’activité et pension, au profit de la première, mais pas par une perte.

Un problème réel est qu’une convergence des taux de cotisation sur l’ensemble de la rémunération ne doit pas se faire à l’avantage des fonctionnaires fortement primés (et au détriment de leurs collègues moins primés). Ce ne serait pas l’esprit de la réforme. Mais ce problème est soluble : en augmentant très graduellement les cotisations sur les primes, et en réduisant celles qui portent sur le traitement, on ralentirait temporairement la progression des rémunérations des agents les mieux primés, et on l’accélérerait pour les moins primés. La dynamique des droits à pensions serait inverse. In fine aucune catégorie ne serait perdante.

Beaucoup proposent de retarder la date d’application de la réforme, ou de ne l’appliquer qu’à des générations plus tardives. Des transitions sont nécessaire, mais les allonger à l’excès ne serait pas une vraie réponse. Si la réforme est injuste ou anxiogène, les délais ne résoudront rien. Si, comme nous le pensons, elle est socialement juste et économiquement efficace, pourquoi la retarder ?

Philippe Aghion (Collège de France), Antoine Bozio (EHESS, École d’économie de Paris), Philippe Martin (Sciences Po, Conseil d’analyse économique) et Jean Pisani-Ferry (Sciences Po)

Brexit : Maintenant, éviter les dommages réciproques

Chronique Terra Nova, 2 décembre 2019

Rien ne peut être tenu pour certain au Royaume-Uni mais il semble désormais très probable que l’année 2020 sera finalement celle du Brexit. Dans leur majorité, les citoyens britanniques seront certainement soulagés de voir enfin s’achever ce feuilleton interminable. Pour la plupart, les responsables européens seront de leur côté contents de ne pas avoir à se disputer sur l’échéance d’un nouveau report. Mais pour le reste, les questions essentielles demeurent.

Tout d’abord, « qui a perdu le Royaume-Uni ? ». A cette question, on ne peut que répondre : avant tout les Britanniques eux-mêmes. Quelles que soient les erreurs commises par les 27, ceux-ci ne peuvent être tenus pour responsables de l’extravagant amateurisme des trois gouvernements que le pays a connus au cours des cinq dernières années.

D’autres leçons, cependant, doivent aussi être retenues. La première est, comme l’a déjà observé Wolfgang Münchau dans le Financial Times, qu’outre-Manche la bataille pour l’Europe a été perdue longtemps avant le début des combats[1]. Dans les années 1990, déjà, l’Union était présentée, jour après jour, comme une bureaucratie asphyxiante, préoccupée avant tout de renforcer son propre pouvoir, et bien peu de responsables britanniques osaient contredire ces préjugés.

Malheureusement, des évolutions comparables s’observent sur le continent. En France, 56% des citoyens – autant qu’au Royaume-Uni – déclarent ne pas faire confiance à l’UE et ces sentiments négatifs sont particulièrement répandus dans les classes populaires[2]. En Allemagne, la confiance en l’Union est plus élevée mais l’action de la Banque centrale européenne fait l’objet de vives attaques : des années durant, l’opinion a été abreuvée de sombres récits de transferts cachés vers les pays du Sud. Elle est à présent la cible d’un nouveau récit, promu par le tabloïd Bild, selon lequel les épargnants allemands auraient perdu 120 milliards d’euros pendant le mandat du « comte Draghila » à la tête du la BCE. Comme hier au Royaume-Uni, de nombreux responsables politiques choisissent la facilité en flattant ces penchants plutôt que d’y résister. C’est préparer les prochaines secousses.

L’Union européenne, cependant, ne peut pas se dispenser d’un examen de conscience. Quand le Premier ministre David Cameron a demandé la possibilité de brider temporairement l’arrivée de migrants d’Europe centrale et orientale, il aurait été habile de trouver une solution avec lui. Et après que les négociations de séparation eurent commencé avec son successeur à ce poste, Theresa May, il aurait été astucieux de répondre à ses demandes d’un accord « sur mesure ». Depuis le référendum de juin 2016 sur le Brexit, les 27 ont été étonnamment unis, remarquablement cohérents et parfaitement dépourvus de sens stratégique. Leur position a été commandée par la peur que toute attitude conciliante vis-à-vis de Londres favorise de nouvelles fragmentations, plutôt que par le souci de limiter les dommages mutuels. Leur force apparente cachait des failles internes.

Le passé est le passé. Désormais, les priorités sont de préserver la coopération quand elle est bénéfique et de faire obstacle à la tentation britannique d’une stratégie de concurrence réglementaire.

Les initiatives communes en matière de Défense continueront à fonctionner. La coopération dans le système multilatéral, comme à l’ONU, se poursuivra aussi certainement. Des projets ad hoc vont probablement voir le jour. Mais la grande victime sera l’intégration économique avec le marché unique européen.

Une vis est une vis et un boulon est un boulon. Mais le Royaume-Uni n’est plus un producteur de vis et de boulons, il exporte plutôt des produits bancaires, des produits d’assurance ou de comptabilité, des services de communications et des services aux entreprises, dont la moitié est destinée au marché européen. Or la plupart des services ont besoin d’un cadre réglementaire.

Si le slogan des Brexiters – « reprendre le contrôle » – signifie quelque chose, il implique de substituer des lois britanniques aux lois européennes. Le premier jour du Brexit, le système normatif britannique sera le même que celui de ses ex-partenaires européens (la loi de sortie de l’UE de 2018 a intégré toute la législation européenne dans le droit britannique)[3]. Progressivement cependant, le Parlement va amender ces lois, et de nouvelles dispositions seront introduites du côté européen par les 27. Les deux systèmes législatifs vont ainsi commencer à diverger. La question est de savoir à quel point ils peuvent s’éloigner l’un de l’autre avant de mettre en danger les liens économiques qui unissent Royaume-Uni et UE.

Il y a deux possibilités. La première est que le Royaume-Uni adopte des lois différentes de celles de l’UE tout en se fondant sur des principes identiques ou voisins. Il y a par exemple plusieurs manières de garantir qu’un contrat d’assurance offre un même haut degré de protection aux consommateurs, ou de faire respecter des normes exigeantes en matière de bioéthique. Auquel cas, les lois britanniques pourraient relever d’une approche différente de la régulation sans créer pour autant d’obstacle majeur aux échanges de biens et de services.

La seconde possibilité, en revanche, est que les Royaume-Uni s’engage dans une concurrence par le bas avec règles européennes. Dans ce cas – un scénario souvent nommé « Singapour-sur-Tamise », ce qui n’est pas très gentil pour Singapour – le Royaume-Uni imposerait des règles moins contraignantes pour la stabilité financière et la protection des données, ou abaisserait ses standards sociaux, avec l’espoir d’attirer les investisseurs et de vendre des services à prix cassé. Une telle évolution serait bien sûr considérée comme inamicale par ses partenaires européens, ce qui les conduirait à priver de l’accès au marché européen les exportateurs britanniques (dont la plupart actuellement fournissent directement leurs clients continentaux depuis le Royaume-Uni[4]).

Quelle voie le Royaume-Uni choisira-t-il d’emprunter ? Dans l’idéal, il devrait s’accorder avec l’UE sur des principes communs et s’engager de manière crédible à les respecter. Mais quelques-uns des partisans les plus intransigeants du Brexit rêvent à voix haute d’achever la révolution thatchérienne en transformant leur pays en paradis normatif. L’Union observe la situation avec circonspection, tant le risque est grand de se faire aspirer dans une escalade négative de dérégulation britannique agressive et de durcissement européen, dont les conséquences seraient importantes sur les échanges.

L’UE ne doit pas demander aux Britanniques de copier servilement sa législation. Mais il faut qu’elle leur dise clairement qu’une concurrence réglementaire agressive serait inacceptable et qu’elle propose un choix binaire : soit Londres accepte de s’engager sur des principes communs et de faire preuve de retenue, comme prix à payer pour garder un bon accès au marché européen, soit les Britanniques refusent et devront faire face dans ce cas à une sévère limitation de la capacité de leurs acteurs économiques à exporter sur le continent.

L’histoire retiendra probablement l’année 2020 comme celle où une Europe affaiblie et vulnérable a choisi de s’affaiblir et de se rendre encore plus vulnérable. La tâche des responsables politiques est maintenant d’éviter d’aggraver la situation.


[1] « Germany is replaying Britain’s Brexit debate », https://www.ft.com/content/618cefac-b525-11e9-8cb2-799a3a8cf37b[2] Voir l’Eurobaromètre de juin 2019 https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2253[3] Loi de 2018 destinée à assurer la transposition des dispositions communautaires en droit britannique. Voir https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/eu-withdrawal-act [4] Sam Lowe, « Brexit and services. How deep can the UK-EU relationship go ? », Center for European Reform, december 2018, https://www.cer.eu/sites/default/files/brexit_trade_sl_pbrief_6.12.18.pdf

N’attendons plus notre salut de la BCE

Chronique Le Monde, 16 novembre 2019

Aurons-nous les moyens de répondre à la prochaine récession ? Si le ralentissement actuel se transforme en retournement, d’où pourra venir la réponse européenne ? La menace n’est pas immédiate, mais le risque est désormais assez concret pour que la question se pose.

Entre 2015 et 2017, la croissance de la zone euro a été un peu supérieure à 2% l’an. En 2019, elle sera sans doute moitié plus basse et la Commission européenne n’envisage plus de rebond en 2020-2021. Dans le langage codé des prévisionnistes, c’est la marque d’une vraie inquiétude, une manière de dire qu’en dépit des initiatives de la Banque centrale européenne, et de politiques budgétaires qui ne sont plus guère austères, il n’en faudrait pas beaucoup pour que l’économie européenne bascule dans la récession.

Ce tassement est largement attribuable à l’épuisement d’un modèle trop centré sur l’exportation. De 2007 à 2017 le solde extérieur de la zone euro est passé de l’équilibre à un excédent de quatre points de PIB. Mais le commerce international est aujourd’hui à l’arrêt. Protectionnisme américain, ralentissement chinois et crise automobile sonnent le glas du tout à l’exportation.

Ce n’est pas de Francfort que viendra le salut. Pour stimuler une économie qui pique du nez, la banque centrale abaisse en moyenne son taux d’intérêt de cinq points environ sur un cycle. Or le taux de la BCE est déjà nettement négatif. Quant à ses achats de titres, ils n’ont plus beaucoup d’effet sur les taux des emprunts publics. Nous touchons au bout des stratégies de soutien monétaire.

Peut-on alors compter sur le relais de la politique budgétaire ? Les États-Unis, dont la dette publique dépasse de vingt points celle de la zone euro, ne se privent pas de l’envisager, mais avec les règles européennes en vigueur – qui, contrairement à ce qu’on croit souvent, ne se bornent pas à limiter les déficits à 3% du PIB – ni la France, ni l’Italie, ni l’Espagne ni la Belgique ne disposent de marges d’action. Or ces pays comptent pour 52% du PIB de la zone. L’Allemagne (qui pèse 28%) pourrait agir, mais son propre frein constitutionnel à la dette ne lui laisse que très peu d’espace. Les États européens sont collectivement dans un état de quasi-paralysie budgétaire.

Bien entendu, on peut ruser avec les règles – les États ne s’en privent pas. Mais cela ne suffira pas à doter la zone euro d’une capacité de réponse à la mesure des risques. Bien entendu aussi, des clauses de sauvegarde permettent de suspendre l’application des règles en cas de choc d’ampleur. Mais ces dispositions ne joueront qu’après l’enclenchement d’une récession prononcée, et pour une durée limitée. Il y a toute chance que ce soit trop peu, trop tard.

Alors que faire ? Emmanuel Macron propose d’en finir avec les débats « d’un autre siècle » autour des 3%. Il n’a pas tort de penser, avec Olivier Blanchard, que des normes conçues dans un environnement de taux d’intérêt élevés ne devraient pas s’appliquer quand ceux-ci sont négatifs. Mais il faudrait déjà commencer par faire subir ce sort au dogme de l’équilibre, qui a encore cours à Berlin. Et si les économistes sont presque tous d’accord pour réformer le Pacte de stabilité, les politiques trouvent avantage au maintien d’un système opaque, propice à des négociations au cas par cas sur les flexibilités à accorder à tel ou tel.

Une idée s’est faite jour : celle de confier la mise en œuvre d’une relance budgétaire à la banque centrale. Celle-ci pourrait adresser un chèque de 500 euros à chaque citoyen (ou les faire bénéficier d’un crédit perpétuel sans intérêt de 500 euros, ce qui revient au même). Elle pallierait ainsi l’absence de budget de la zone euro. Cette distribution de monnaie « par hélicoptère », pour reprendre l’expression de Milton Friedman, serait sans doute efficace. Le problème est qu’elle ne pourrait être mise en œuvre sans l’aval des gouvernements (ne serait-ce que pour des questions d’identification des bénéficiaires), et que celui-ci serait loin d’être acquis. En outre, des transferts de la banque centrale aux ménages seraient sans doute regardés comme anticonstitutionnels, parce que de telles politiques doivent rester sous le contrôle du parlement. Cela ne veut pas dire qu’une telle initiative soit exclue, mais que ses conditions politiques et juridiques ne sont pas aujourd’hui réunies.

Reste la piste d’une relance verte. Si elle n’est pas sans embûches, c’est sans doute la plus prometteuse. Les besoins d’investissement additionnels induits par la décarbonisation sont de l’ordre de 2% du PIB par an. Cela représente un effort d’ampleur. Or les règles européennes comportent déjà une clause d’exception – aujourd’hui très restrictive – en faveur de l’investissement. Il faudrait l’élargir en faveur du soutien à la transition écologique, en privilégiant les actions concourant aux objectifs définis en commun. En contrepartie, les États devraient s’engager à ne pas consacrer les économies à venir sur les 200 milliards de charges d’intérêt dont ils s’acquittent aujourd’hui au simple financement des dépenses courantes.

Cela ne suffira sans doute pas. En effet la transition écologique ne fait pas que susciter de nouveaux investissements, elle en freine d’autres. Qui, aujourd’hui, va s’engager dans un projet industriel ou immobilier dont la rentabilité suppose un prix du carbone à 100 ou 200 euros par tonne ? Depuis l’écotaxe et les gilets jaunes, les politiques écologiques ne sont plus crédibles. Le grand frein au redéploiement vers l’économie verte, c’est l’incertitude sur les actions publiques futures. S’ils veulent lever cette incertitude et contrer ses effets délétères sur l’investissement et l’emploi, il va falloir que les États assurent les investisseurs contre leur propre inconstance. Ce n’est pas usuel, ce ne sera pas facile, mais cela risque de se révéler nécessaire.

Impôt sur la fortune : le débat américain

Chronique Terra Nova, 7 novembre 2019

En 1990, 12 pays avancés imposaient la fortune. On n’en compte plus que quatre, après qu’Emmanuel Macron a transformé l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI). Pourtant, un vif débat a émergé aux Etats-Unis autour de la proposition avancée par Elizabeth Warren, candidate bien placée à la primaire démocrate pour l’élection présidentielle, de créer un impôt de 2% sur la fortune des “ultra-millionnaires” (et de 3% sur les milliardaires).

Dans leur récent livre, Le Triomphe de l’Injustice[1], deux économistes français de Berkeley qui ont conseillé Warren, Emmanuel Saez et Gabriel Zucman, affirment que cet impôt contrerait la concentration grandissante de la richesse et rapporterait quelque 250 $ milliards par an, soit 1,2 % du PIB. Mais des contradicteurs comme Larry Summers, ancien Secrétaire au Trésor sous Clinton, et Greg Mankiw, ancien conseiller économique de George W. Bush, leur opposent au contraire qu’un impôt sur les grandes fortunes rapporterait peu, introduirait des distorsions dans le comportement des investisseurs et ne limiterait le pouvoir des milliardaires[2]. La controverse sur cet impôt sur les promet d’être déterminante pour les Démocrates, surtout depuis que Warren a annoncé vouloir en augmenter les taux[3].

Le point de départ de ce cette controverse ne fait guère débat. Comme l’a souligné Lucas Chancel, de l’École d’économie de Paris, dans une conference sur les inégalités[4] organisée par le Peterson Institute de Washington, on ne peut pas nier l’augmentation de la concentration des richesses, au moins aux États-Unis. Selon Saez et Zucman, les 1% des ménages les plus riches détiennent maintenant 40% du patrimoine total, tandis que les 90% du bas n’en détiennent qu’un quart. En 1980, ces proportions étaient inverses.

Les économistes sont en général réticents à formuler des jugements normatifs sur les inégalités parce que la théorie ne leur fournit pas vraiment d’étalon pour en déterminer le niveau acceptable. Si des entrepreneurs deviennent très riches, c’est peut-être parce que leurs innovations présente une grande valeur – et dans ce cas leur richesse est méritée. Ou bien c’est parce qu’ils sont parvenus à installer une rente de situation et celle-ci doit alors être combattue, mais le bon instrument pour le faire est la politique de la concurrence, pas l’impôt. Concrètement, ce que proposent nombre d’économistes est de s’attaquer au monopole grandissant d’Amazon, pas de se servir de la fiscalité pour exproprier Jeff Bezos.

L’imposition des richesses suscite aussi des objections de principe. Prenons par exemple, comme le propose Greg Mankiw, deux salariés du haut de l’échelle aux revenus comparables mais dont les styles de vie diffèrent. Pourquoi celui qui épargne et investit son argent dans l’économie devrait-il être advantage imposé que celui qui va skier en jet privé ? A coup sûr, celui qui épargne contibue davantage au bien-être collectif. Si l’on doit imposer quelqu’un, c’est le skieur.

C’est pourquoi de nombreux économistes préconisent, plutôt qu’un impôt sur la fortune, une combinaison d’impôt progressif sur le revenu et d’impôt sur les successions. Mais cette idée soulève deux problèmes.

Le premier est que beaucoup de super-riches n’ont pas des revenus proportionnés à leur fortune. Comme l’indiquent Saez et Zucman, le financier Warren Buffet ou Mark Zuckerberg gagnent à peine plus qu’ils ne dépensent. Leur fortune s’accoît en raison de leurs gains en capital, pas du fait de la fraction de leur revenu qu’ils mettent de côté chaque année. Et comme ces gains ne sont imposables que quand ils sont réalisés (c’est-à-dire quand la vente des titres correspondant se traduit par une plus-value), l’augmentation annuelle de leur richesse échappe pour l’essentiel à l’impôt.

La deuxième objection est que l’imposition sur les successions est politiquement toxique. Les sondages montrent année après année que, même si les économistes la défendent, la fiscalité de l’héritage reste très impopulaire auprès des électeurs. Il ne faut pas s’étonner que les responsables politiques soient réservés à l’égard d’une orientation qui rebutte la plupart des citoyens.

Mais si l’impôt sur le revenu n’est pas applicable aux gains en capital et que l’impôt sur les successions ne permet pas de redistribuer la richesse d’une génération à l’autre, les inégalités de fortune ne peuvent que s’aggraver. Certains pourront défendre que cela ne pose pas de problème en soi, tant que le capital est investi ou contribue à des finalités collectives. En Allemagne, par exemple, les propriétaires d’entreprises sont exemptés d’impôt sur les successions afin que les petites et moyennes entreprises – ce Mittelstand essentiel à la prospérité du pays – puissent être transmises d’une génération à l’autre.

Une société d’héritiers dans laquelle le revenu d’une vie de travail compte moins que le patrimoine hérité de ses parents est cependant à la fois moralement indéfendable et politiquement insoutenable. Elle n’est sans doute pas non plus économiquement efficiente. Les héritiers sont souvent de mauvais managers et de piètres investisseurs.

Il est vrai qu’un impôt sur la fortune n’est pas exempt d’inconvénients. Comment, par exemple, imposer le fondateur d’une start-up dont la valeur de marché progresse mais qui ne dégage aucun revenu ? Faut-il qu’il acquitte ses impôts en nature, sous forme d’actions ? Et, en Europe, où le système d’imposition n’est pas unifié, comment les autorités nationales peuvent-elles faire face quand il suffit de déménager dans le pays voisin pour échapper à l’impôt ? Concevoir un impôt sur la fortune à la fois juste et efficace apparaît beaucoup plus difficile que ce que ses promoteurs ne le reconnaissent habituellement.

En tous cas, une chose est claire : l’impôt sur la fortune tel qu’il a existé en Europe dans le passé ne constitue pas un exemple à suivre. Il se déclenchait à un seuil beaucoup trop faible – moins d’un million d’euros en France dans le cas de l’impôt de solidarité sur la fortune – et étaient mités par une série d’exemptions. Dans le cas français, le propriétaire d’une entreprise était exempté d’impôt tant qu’il ne vendait pas son entreprise. En conséquence, un entrepreneur qui créait et vendait successivement plusieurs start-up était imposé tandis qu’un chef d’entreprise passif ne l’était pas. Et tandis que le portefeuille d’actions d’un ménage aisé pouvait facilement procurer un rendement réel négatif après impôt, le taux d’imposition réel des 100 plus grandes fortunes du pays ne dépassait pas 0.02%.[5]

Comme le préconisent Saez et Zucman, un impôt sur la fortune devrait traiter de la même manière tous les actifs et devrait présenter un seuil de déclenchement assez élevé. Warren a fixé ce seuil à 50 millions de dollars. L’équivalent en Europe serait probablement un peu inférieur, mais certainement pas assez bas pour satisfaire Thomas Piketty, qui propose dans son dernier livre[6] un impôt annuel de 5% pour une fortune de 2 millions. La différence est que Warren se propose de réformer le capitalisme, quand Piketty ambitionne d’y mettre fin et de supprimer la propriété privée telle que nous la connaissons.

L’inégalité revient au premier plan des débats économiques, et pour de bonnes raisons. Un impôt sur la fortune n’est pas la panacée, pas même une réponse optimale à la croissance des inégalités en haut de la distribution des revenus et des richesses. Mais en l’absence d’alternative convaincante, il offre une solution de second rang raisonnable. A tout le moins, l’idée ne mérite pas d’être regardée comme une hérésie.

[1] Emmanuel Saez et Gabriel Zucman, The Triumph of Injustice : How the Rich Dodge Taxes and How to Make Them Pay, Norton, 2019. https://wwnorton.com/books/the-triumph-of-injustice[2] https://www.youtube.com/watch?v=oUGpjpEGTfE[3] Au moment de la publication de la version anglaise de cette chronique, Elizabeth Warren envisageait un taux de 2% au-dessus de 50 millions de dollars de patrimoine, et de 3% au-dessus d’un milliard. Le 1er novembre, elle a annoncé vouloir porter ces taux à 3% et 6% pour financer sa réforme de l’assurance-maladie. Ce n’est pas une modification anodine : Saez et Zucman indiquent que le rendement moyen des patrimoines les plus élevés est de l’ordre de 6% (« Progressive Wealth Taxation », Brookings Papers, Fall 2019, Table 3). Une taxe de 6% sur la richesse équivaudrait donc en moyenne à un imposer sur le revenu nominal à un taux de l’ordre de 100%. [4] https://www.piie.com/events/combating-inequality-rethinking-policies-reduce-inequality-advanced-economies[5] Selon Bruno Le Maire, le montant de l’ISF acquitté par les 100 plus grandes fortunes de France était de 70 millions. [6] Thomas Piketty, Capital et idéologie, Paris, Seuil, 2019.

Europe : en finir avec la politique en silos

Chronique Le Monde, 6 octobre 2019

La nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, s’est donné pour but de bâtir une Commission géopolitique au service d’une Europe plus stratégique, qui soit capable de s’affirmer dans un monde marqué par l’aiguisement des rivalités.

Elle n’aura pas la tâche facile. Car l’Union européenne est ce que l’économiste André Sapir avait appelé un pouvoir morcelé (Fragmented Power: Europe and the global economy, Bruegel, 2007). Un pouvoir, parce qu’en matière de normes, de concurrence ou de commerce international, l’Europe peut imposer ses préférences réglementaires, faire rendre gorge à des multinationales et négocier des accords commerciaux d’égal à égal. Mais un pouvoir morcelé, parce que ses compétences sectorielles sont à la fois cantonnées à la sphère économique, incomplètes et exercées séparément les unes des autres.

Si les Français s’en lamentaient, ce morcellement a longtemps été confortable : il permettait à l’Union d’exercer une influence globale sans assumer les responsabilités du leadership. Les États-Unis restaient le garant de l’ordre économique avec ce que cela supposait de privilèges (parfois exorbitants), mais aussi de devoirs : c’était à eux que revenaient les rôles d’architecte du système, mais aussi d’importateur en dernier ressort, de prêteur en dernier ressort, et à l’occasion de gendarme.

Charles Kindelberger (The World in Depression, 1973) puis Adam Tooze (The Deluge, 2014) ont bien montré à quel point ces rôles sont essentiels, et combien il a été difficile pour Washington de les assumer. Mais les dirigeants américains avaient fini par réaliser que s’il pouvait être contraignant de s’inscrire dans un système et de se conformer à ses règles, c’était la meilleure manière d’étendre leur sphère d’influence et d’assurer la prospérité de leur propre pays.

L’Europe, quant à elle, s’accommodait du leadership américain. Elle n’aspirait pas à contester l’hégémonie du dollar. Elle n’avait pas de grandes ambitions diplomatiques. Elle logeait sa puissance économique au sein d’un régime multilatéral défini par les États-Unis et dominé par eux, dont elle était le soutien constant et souvent le meilleur avocat.

Ce système est aujourd’hui en lambeaux, et il est illusoire de croire qu’il renaîtra à la faveur du départ de Donald Trump. Démocrates et Républicains ne croient plus que la participation de la Chine à l’ordre multilatéral assurera, à terme, sa convergence vers le modèle occidental. Les deux camps pensent que les États-Unis doivent penser davantage à leur propre intérêt et ne pas le sacrifier à la prospérité du monde. Ils sont divisés, certes, mais entre ceux qui veulent discipliner la Chine et ceux qui entendent enrayer son ascension, ou entre champions des tarifs douaniers et partisans d’autres armes. Mais ils partagent la fatigue du leadership.

Pour l’Europe, le réveil est particulièrement brutal : elle se trouve soudainement projetée dans un monde de rapport de forces dont les principaux protagonistes, États-Unis et Chine, ne séparent pas, comme elle, géopolitique et économie. Comme l’a montré le cas iranien, Washington utilise sans vergogne la centralité du dollar et de Wall Street pour imposer unilatéralement ses préférences géostratégiques. Quant à Pékin, il fait de sa capacité de crédit et d’investissement les vecteurs d’une politique de puissance dont les effets se font sentir en Asie centrale, en Afrique, et jusqu’au sein de l’UE.

Ursula von der Leyen a donc raison. Mais elle va devoir conduire une triple transformation : un changement de logiciel culturel ; une mutation organisationnelle ; et un rééquipement opérationnel.

Culturellement d’abord, l’Union doit faire l’apprentissage de la souveraineté économique (Bruegel-ECFR, Redefining Europe’s economic sovereignty, juin 2019). Il ne peut s’agir pour elle de se refermer derrière ses frontières ou de se couper de la Chine, qui doit comme les États-Unis demeurer un partenaire de premier plan. Ce serait une erreur dramatique. Il ne s’agit pas non plus de renoncer à défendre le multilatéralisme, qui fait partie de son code génétique . Mais il s’agit de penser stratégie, et de définir l’intérêt européen en des termes qui ne soient pas exclusivement sectoriels, ni même exclusivement économiques.

Organisationnellement, l’Europe doit cesser de gérer ses politiques économiques en silos. La primauté du droit et la structure de la Commission favorisent le morcellement que diagnostiquait Sapir. Il n’est pas facile d’y mettre fin, parce que le modèle de l’Europe n’est pas celui de la décision discrétionnaire au sommet de l’État. Il serait, par exemple, erroné de vouloir soumettre la politique de la concurrence, qui est un des atouts européens, à une politique industrielle d’ailleurs mal définie. En revanche il faut se donner les moyens procéduraux pour que lorsqu’elle examine un cas de concurrence, la Commission soit informée de ses implications potentielles en matière de sécurité, et puisse les prendre en compte dans sa décision.

Opérationnellement enfin, l’Union a besoin de nouveaux outils. Par exemple, elle ne peut pas aujourd’hui s’opposer à un investissement direct étranger dans un État membre, même si cet investissement donne accès à l’ensemble du marché intérieur. Il faudrait qu’elle puisse le faire à la majorité qualifiée. En matière monétaire, également, il faut évoluer : l’usage international de l’euro est pénalisé par l’absence de lignes de swap permettant de fournir de la liquidité en euros aux institutions financières de pays tiers ; or la BCE ne pourra en créer que s’il y a accord avec les États sur le partage des risques correspondants.

La souveraineté économique est affaire d’état d’esprit, de procédures et d’outil. Sur les trois plans, il est urgent d’avancer. Parce que le monde ne nous attendra pas.

Comment combattre la prochaine récession

Chronique Terra Nova, 1er octobre 2019

Quoi qu’en disent les déclarations officielles, la détérioration de la situation économique mondiale est désormais une préoccupation de premier rang des décideurs. L’OCDE a tout récemment revu ses prévisions : elle s’attend à une croissance de 1,5% en 2020 pour les pays du G20, en baisse de près d’un point par rapport à 2017. Et Laurence Boone, la cheffe économiste de l’organisation, a souligné les risques d’aggravation. En langage codé, cela signifie que la menace d’une récession est en train de prendre corps.

En temps normal, la mutation structurelle de l’industrie automobile, la faiblesse des gains de productivité dans les économies avancées, le rétrécissement des capacités de production inemployées et l’aggravation des fragilités financières constitueraient à elles seules des motifs sérieux d’inquiétude. Mais les secousses dans le système commercial et la faiblesse sans précédent des marges de manœuvre de la politique économique ajoutent à l’anxiété.

Comme le souligne l’OCDE, une bonne part du ralentissement récent peut être imputée aux tensions commerciales. L’économiste Chad Brown, du Peterson Institute, rappelle que sauf décision contraire, à la fin de cette année les droits de douane américains sur les produits chinois seront passés à 27% contre 3% il y a deux ans, et les droits chinois sur les biens américains à 25 % contre 8%. Non seulement ces hausses brutales seront assez fortes pour perturber les chaînes de valeur globales, mais le risque d’une nouvelle escalade protectionniste décourage l’investissement.

Cela n’est pas entièrement dû à Trump. Sa politique erratique s’accompagne d’un réexamen plus général des chaînes de production à l’échelle mondiale. Qu’il parvienne ou pas à se faire réélire, il faut se rendre à l’évidence : il ne reste presque plus aucun défenseur du libre-échange aux Etats-Unis. Dans un contexte de montée des nationalismes et de réaffirmation de la souveraineté, les tensions commerciales lui survivront. Quant aux griefs à l’égard des conséquences climatiques de la recherche effrénée du coût de production le plus faible, ils ne font que commencer.

Le manque de marge de manœuvre politique est l’autre grand sujet de préoccupation. En général, au cours d’une récession, les banques centrales baissent les taux d’intérêt pour relancer la demande. La banque fédérale américaine, par exemple, les a abaissés de 5 points lors des trois dernières récessions. Mais la marge de manœuvre est près de moitié moindre aujourd’hui aux Etats-Unis et elle est pratiquement inexistante dans la zone euro, où les taux d’intérêt sont déjà négatifs (même des obligations à trente ans présentent maintenant des taux négatifs). Après les dernières annonces faites par la Banque Centrale européenne, sa nouvelle présidente, Christine Largarde, hérite de son prédécesseur, Mario Draghi, une boîte à outils pratiquement vide.

Certes, comme l’a déclaré Christine Lagarde : « Les banques centrales ne peuvent pas être seules à agir ». Mario Draghi et elle ont déjà réclamé une intervention budgétaire des États de la zone euro. Sur le papier, un tel effort semble possible : alors que, correction faite de la conjoncture, le déficit américain dépasse les 6% du PIB, ce chiffre reste inférieur à 1% pour la zone euro. Et bien qu’il soit élevé, le poids de la dette publique y est plus bas qu’aux Etats-Unis. En outre, comme l’a souligné l’ancien chef économiste du FMI Olivier Blanchard, des déficits temporaires n’aggravent pas durablement l’endettement quand, comme c’est le cas actuellement, les taux d’intérêt sont largement en dessous du chiffre de la croissance.

Les ministres des Finances européens, cependant, n’ont même pas évoqué l’option d’une éventuelle stimulation budgétaire lors de leur dernière réunion de septembre. En Allemagne, où les marges d’action sont importantes, le mot d’ordre selon lequel le budget de l’Etat doit être voté à l’équilibre domine toujours[1]. Et même si un nombre croissant de voix influentes s’élèvent pour appeler à s’émanciper de cette contrainte auto-imposée, le « frein à l’endettement » qui est, lui, inscrit dans la constitution, bloque le déficit public (corrigé de la conjoncture) à 0,35 % du PIB.

En Europe, au total, les marges de manœuvre existent, mais elles sont étroites et le courage politique pour les utiliser ou pour les élargir fait défaut. Le plus probable est que la zone euro va continuer à tirer des bords. Il y aura certainement un assouplissement budgétaire, mais pas une réponse ambitieuse susceptible de pallier le blocage de la baisse des taux.

Si l’on n’utilise ni la politique monétaire, ni la politique budgétaire, alors quoi ? Dix ans après la grande récession, les pays européens sont encore convalescents et les laisser sombrer dans une nouvelle période de difficultés créerait des dommages économiques et politiques majeurs. C’est pourquoi il vaut la peine d’explorer des solutions alternatives.

Ce qui nous conduit à l’idée exotique de donner de nouveaux outils à la banque centrale. A la fin des années 1960, Milton Friedman, le père du monétarisme, avait imaginé de distribuer des billets de banque par hélicoptère. Ben Bernanke, l’ancien président de la Fed, a repris la même métaphore en 2002 pour expliquer que la banque centrale pourrait toujours agir contre la déflation.

Pour transformer cette expérience de pensée en proposition réelle la banque centrale pourrait accorder aux banques des prêts perpétuels sans intérêt, à condition que celles-ci en fassent dans les mêmes termes bénéficier leurs clients. Concrètement, chaque ménage pourrait recevoir un crédit de 1 000 euros qu’il n’aurait jamais à rembourser – c’est-à-dire en réalité un transfert net qui financerait sa consommation. La banque centrale pourrait soit conserver indéfiniment un crédit fictif à son actif ou, de manière plus réaliste, récupérer au fil du temps les pertes correspondantes en réduisant d’autant le dividende annuel versé à son actionnaire public.

De considérables obstacles s’opposent cependant à un tel programme. Le premier est d’ordre légal : une telle opération correspondrait-elle au mandat de la banque centrale ? L’argument se défend, si la mesure est utilisée pour atteindre l’objectif de stabilité des prix. Or actuellement, l’inflation est trop faible et une récession la ralentirait encore. Le deuxième obstacle est d’ordre pratique : tous les ménages n’ont pas un compte en banque et certains en ont plusieurs. En outre, 1000€ représenterait peu au Luxembourg mais beaucoup en Lettonie, où le revenu est quatre fois plus faible. D’un point de vue macro-économique, ce ne sont pas de vraies objections, mais il en va autrement du point de vue de l’équité. Le troisième obstacle est d’ordre politique : on reprocherait certainement à la banque centrale de franchir la muraille de Chine qui sépare en principe la politique monétaire de la politique budgétaire (et, de fait, une telle opération serait bien l’équivalent d’un transfert public financé par de la création monétaire). Dans le contexte actuel de colère contre les décisions de la BCE, ce pourrait bien être la controverse de trop.

Seul l’avenir nous dira si détérioration de la conjoncture économique et défaut d’alternatives justifient de s’aventurer dans ces territoires inexplorés. Il est peu probable que l’Europe aura l’audace de s’y engager. Si elle le fait, le chemin dans lequel elle avancera sera étroit et périlleux. Mais il n’est pas exclu que prendre le risque d’agir puisse bien, au bout du compte, se révéler plus raisonnable que prendre celui de ne rien faire.

[1] Le projet de budget doit être à l’équilibre mais le budget réalisé peut être en déficit si la croissance de l’économie s’est révélée moins élevée que prévu.

Piketty: Les pleins et les déliés

Sur Capital et Idéologie (Le Seuil). Version longue de ma critique dans L'Express, 12 septembre 2019

Le titre l’annonce, le volume le confirme : l’ouvrage de Thomas Piketty est d’une grande ambition analytique et politique. Si c’est l’inégalité qui le mobilise, c’est à Marx qu’il s’en prend ; au concept de lutte des classes, il entend substituer une clef de lecture centrée sur « la lutte des idéologies et la quête de la justice ». Et à une gauche sans boussole, il veut offrir un nouvel horizon combinant dépassement du capitalisme par le partage du pouvoir dans les entreprises, érosion des rentes de propriété par une fiscalité fortement redistributrice, égalité des chances par la création d’une dotation universelle en capital, et réenchassement de l’échange marchand dans des relations internationales régulées par un fédéralisme transnational.

À ce Piketty prométhéen des 80 dernières pages, beaucoup de lecteurs préféreront sans doute celui des 1100 premières : le bénédictin de la donnée qui quantifie inégalités et rapports sociaux au fil des âges et des sociétés ; le passionné d’histoire qui, de l’Ancien régime aux sociétés coloniales et du Raj britannique à l’Inde moderne, ausculte les mutations des castes et des classes ou retrace les affrontements autour des statuts et de l’impôt ; au littéraire enfin qui convoque Jane Austen pour illustrer tel graphique compliqué. Époustouflante par son ampleur et sa précision, l’entreprise atteint son but en montrant à quel point la résurgence d’un absolutisme de la propriété est une formidable régression.

Les économistes sont souvent prisonniers des concepts et des outils de leur discipline. Ce grief ne peut être adressé à Thomas Piketty. La force de sa lecture est de combiner une grille quantitative systématique et un foisonnement de références historiques, anthropologiques et sociologiques. La première donne cohérence à son entreprise ; les secondes lui apportent une remarquable richesse. Comme d’autres travaux contemporains (Fukuyama sur la formation de l’État, par exemple), mais pour la première fois sans doute s’agissant de ce thème, l’ouvrage est aussi marqué par la volonté de rompre avec une perspective occidentalo-centrée pour nourrir la réflexion sur les organisations sociales d’une analyse fouillée d’autres lieux et moments.

Aussi fascinants que soient les kaléidoscopes sociaux que visite l’ouvrage, la visée de Piketty reste politique. On ne peut le lui reprocher de vouloir formuler un projet de ce type. Tout dessein un tant soit peu ambitieux se nourrit d’une utopie sociale, or la gauche ne s’est remise ni de la faillite du rêve communiste, ni de l’étiolement du projet social-démocrate. Oui, c’est à Polanyi et Rawls qu’il faut revenir pour définir une telle utopie. Non, l’hégémonie des actionnaires n’est ni une loi naturelle, ni un gage d’efficacité. Oui, les nations ont autre chose en partage que des marchés. Il est difficile de ne pas éprouver de la sympathie pour les principes mis en avant par Piketty.

La difficulté est dans la mise en œuvre. S’il importe de borner le capitalisme et de redéfinir l’entreprise, c’est à condition de prendre la mesure des problèmes que cela pose - et de les résoudre. Il est confondant de les voir traiter avec une certaine désinvolture, comme si l’on pouvait refonder l’entreprise sans s’interroger sur ce qu’il faut garder de la puissance transformatrice du capitalisme et des ressorts de l’innovation. Marx était fasciné par le capitalisme, par la force avec laquelle une mutation du rapport social pouvait induire des bouleversements dans l’ordre productif. Il plaçait au centre de sa lecture la dialectique des forces productives et des rapports de production. Piketty paraît s’en désintéresser complètement, il réduit le capitalisme à une machine à accumuler des richesses et à produire de l’inégalité. C’est un peu court : que la fortune de Jeff Bezos soit indécente n’autorise pas à passer sous silence l’innovation majeure qu’a représenté la création d’Amazon.

Il en va de même des propositions fiscales. Certes illustratifs, les paramètres numériques du système proposé relèvent d’un projet bien plus radical que ne le suggèrent des références appuyées au New Deal. Au-delà de dix fois le patrimoine moyen (soit, en France, de 2,5 millions), la richesse serait imposée au taux annuel de 5% et le revenu qu’elle produit à 60% environ (à quoi s’ajouterait une taxation à 60% des successions). Avec un rendement réel du capital de l’ordre de 5% cela conduirait, à la manière d’une réforme agraire permanente, à éradiquer rapidement les fortunes de l’ordre de quelques millions. Projet légitime, certes, il n’est écrit nulle part que le régime de propriété que nous connaissons doit être éternel. Mais à condition d’en discuter sérieusement les conséquences sur l’incitation à investir et à innover. Rappelons qu’Elizabeth Warren, la candidate de la gauche démocrate, ne veut quant à elle que taxer à 2% les fortunes de plus de 50 millions.

Quant au fédéralisme international, il se heurte de front à la montée d’une aspiration à la souveraineté dont on ne peut faire abstraction. Contre le retour du nativisme, Piketty prône une démocratisation de l’Europe et le transfert du pouvoir fiscal à une nouvelle Assemblée associant parlementaires nationaux et parlementaires européens. Il voit dans cette réforme la solution aux blocages induits par la règle de l’unanimité et le pouvoir d’empêchement du Conseil, où chaque pays est représenté par son ministre et où l’intérêt collectif peine à se faire entendre. Le diagnostic est juste, mais la solution a fort peu de chances de voir le jour. Car le problème n’est pas, comme Piketty fait mine de le croire, la composition de l’instance parlementaire. Il tient au principe même du partage de la souveraineté fiscale. Outre qu’une assemblée combinant parlementaires nationaux et européens ne se comporterait probablement pas selon ses vœux (c’est au moins ce que suggèrent les sessions régulièrement organisées pour les faire dialoguer), on voit mal pourquoi des États arc-boutés sur la souveraineté fiscale accepteraient soudain de lui transférer le pouvoir de lever l’impôt. En Allemagne (puisque c’est largement d’elle qu’il s’agit), la question a d’ailleurs pris un tour principiel. Dans une série d’avis et d’arrêts, la cour constitutionnelle a dressé des barrières au transfert de nouvelles compétences à l’UE. Ironiquement son argument est de même nature que celui de Piketty, mais ses conclusions sont à l’opposé : l’UE, dit la cour de Karlsruhe, n’est pas démocratique, parce que le pays dont le poids démographique est le plus fort - l’Allemagne – y est sous-représenté.

L’utopie, oui, certainement. Mais on aimerait autant de circonspection dans son dessin que dans l’analyse.

Quand la souveraineté s'enflamme

Chronique Terra Nova, 2 septembre 2019

La forêt amazonienne, a rappelé le président Emmanuel Macron à la veille du récent sommet du G7, à Biarritz, “est le poumon de notre planète”. Parce que sa préservation importe à l’ensemble du monde, le président brésilien Jair Bolsonaro ne peut pas être autorisé à “tout détruire”. Macron, a répliqué Bolsonaro, “instrumentalise un enjeu de politique intérieure brésilienne” ; prendre position sur le sujet au cours d’un G7 ,en l’absence des pays de la région, est le signe “d’une mentalité coloniale déplacée”.

La querelle s’est rapidement envenimée. Macron menace désormais de bloquer l’accord commercial entre l’Union européenne et le Mercosur (espace économique sud-américain dont le Brésil est le principal acteur), si le Brésil n’en fait pas plus pour protéger la forêt.

Cette polémique illustre la montée d’une tension entre deux grandes tendances actuelles : un besoin pressant d’action collective à l’échelle globale et une demande croissante de souveraineté nationale. Des confrontations répétées entre ces deux tendances sont inévitables. Notre capacité à les surmonter – ou non – déterminera notre destin collectif.

Les biens communs ne datent pas d’hier : la coopération internationale pour combattre les maladies contagieuses et préserver la santé publique a été engagée dès le 19e siècle. Mais ce n’est qu’au tournant du millénaire que l’action collective globale est devenu un enjeu prééminent. Le concept de « bien public mondial » forgé par les économistes de la Banque Mondiale a rapidement été mobilisé pour rendre compte d’une série de questions, allant de la préservation du climat et de la biodiversité à la stabilité financière et à la sécurité du réseau internet.

Dans le contexte de l’après-guerre froide, les internationalistes ont alors imaginé qu’on allait pouvoir s’accorder pour mettre en place des solutions communes et répondre aux défis globaux : tel était du moins le nouveau credo. Des accords globaux contraignants – un nouveau droit international – pourraient être négociés et mis en œuvre avec l’appui d’institutions internationales fortes. L’avenir, semblait-il, appartenait à la « gouvernance mondiale ».

Cette illusion s’est rapidement dissipée. L’architecture institutionnelle de la mondialisation ne s’est pas développée selon les voies imaginées par les promoteurs d’une gouvernance globale. Malgré la création, en 1995, de l’Organisation Mondiale du Commerce (une dénomination trompeuse, dans la mesure où elle n’a pas d’autre pouvoir que celui d’arbitrer les litiges), aucune autre organisation de cette ampleur n’a été créée. On a laissé sur les étagères les projets de mise en place d’institutions mondiales consacrées à l’investissement, à la concurrence ou à la protection de l’environnement. Et même avant les attaques répétées de Donald Trump contre le multilatéralisme, les institutions en place, comme l’OMC ou le Fonds monétaire international, ont commencé d’être contournées par des arrangements régionaux.

Au lieu des avancées de la gouvernance globale, nous avons assisté à la montée du nationalisme économique. Comme le montrent dans une recherche récente Monica de Bolle et Jeromin Zettelmeyer, du Peterson Institute, qui ont conduit une analyse systématique des programmes politiques de 55 grands partis politiques des pays du G20, la tendance à la valorisation de la souveraineté nationale et au rejet du multilatéralisme est étendue. Quand John Bolton, l’actuel conseiller américain à la sécurité nationale écrivait en 2000 que la gouvernance globale était une menace contre la souveraineté américaine, cela ressemblait à une plaisanterie. On a cessé de rire.

Le nationalisme n’a pas gagné la guerre. En dépit du Brexit et de la poussée de l’extrême-droite italienne, les élections européennes de mai dernier n’ont pas produit le raz de marée eurosceptique annoncé par certains experts. Une part croissante de l’opinion publique attend que nos problèmes soient pris en charge au niveau où l’action publique sera la plus efficace, au besoin à l’échelle européenne ou mondiale. Toutefois cela ne peut plus reposer uniquement sur des obligations universelles sanctionnées par des accords internationaux. La question est de trouver des mécanismes alternatifs qui permettent une action collective efficace tout en minimisant les entorses à la souveraineté nationale.

De tels mécanismes existent en fait déjà. En matière de commerce international, par exemple, des clubs à géométrie variable se sont multipliés pour répondre aux nouvelles questions que pose l’intégration profonde des économies, par exemple celle des normes techniques ou celle du brouillage de la frontière entre biens et services. Les abus de position dominante des entreprises géantes sont maintenant sanctionnés par des décisions de portée extraterritoriale des autorités de la concurrence. Le renforcement des ratios en capital des banques ne résulte pas d’une quelconque loi internationale, mais de l’adoption volontaire de règles prudentielles communes et non-contraignantes (dites de Bâle). Et même si le monde est en train de prendre du retard dans la lutte contre le réchauffement climatique, l’accord de Paris a eu le mérite de stimuler l’action dans nombre de pays, de mobiliser les grandes métropoles et certains gouvernement régionaux, et d’orienter l’investissement privé vers les technologies propres.

Mais comme tous les problèmes ne sont pas les mêmes, de tels mécanismes n’apportent qu’une réponse partielle aux problèmes de l’action collective. Lorsque la volonté d’agir est générale, un minimum de transparence et de dispositifs créateurs de confiance est suffisant pour stimuler la coopération. Dans d’autres cas, la tentation de jouer les passagers clandestins est telle qu’elle ne peut être combattues que par de puissantes incitations, ou même des sanctions.

Ce qui nous ramène aux feux de forêt de l’Amazonie. Les intérêts du Brésil et ceux de la communauté internationale ne sont pas convergents. Pour les petits paysans et pour les grandes entreprises agro-alimentaires brésiliennes, la valeur économique des terrains a une importance considérable. Pour le reste du monde, c’est la valeur écologique de la forêt et la biodiversité qui comptent avant tout. Les préférences temporelles diffèrent également. Inévitablement, les riches du Nord accordent plus de valeur au futur que les pauvres du Sud. Dans ce contexte, même si de larges segments de la société brésilienne valorisent la préservation de la forêt équatorienne, il serait illusoire de penser que la pression morale et des incitations douces permettront, à elles seules, de résoudre ces contradictions.

Dans le cas de l’Amazonie, les deux seuls instruments « durs » sont l’argent et les sanctions. Depuis 2008, la Norvège a déjà transféré plus d’un milliard de dollars au Fonds Amazonie, par le canal duquel elle subventionne la préservation du service environnemental que la forêt rend au monde (elle a interrompu ses versements au mois d’août en réaction aux politiques de Bolsonaro). L’alternative de Macron est de forcer le Brésil à valoriser l’environnement en conditionnant les accords commerciaux ou d’autres accords internationaux à une gestion soutenable des ressources naturelles.

Les deux options font l’une et l’autre question : le versement d’une rente ouvre une boîte de Pandore gigantesque, et suppose un accord international sur le partage du fardeau : la valeur collective annuelle de la capture du carbone par la forêt amazonienne est en fait plusieurs centaines de fois supérieure aux transferts norvégiens. La contrainte par le jeu des accords commerciaux n’est pas non plus sans inconvénients parce qu’il n’y a qu’une relation logique indirecte entre la déforestation et le commerce. Mais comme nous n’avons guère d’autre outil à notre disposition, la solution, si elle existe, combinera nécessairement des transferts financiers et des avantages économiques.

La polémique Macron-Bolsonaro fera sans doute demain figure d’anecdote. Mais l’éruption d’autres disputes entre avocats de l’action collective et tenants de la souveraineté est certaine. Le monde doit trouver les moyens de les gérer.

Retraites : pour la clarté

Chronique Le Monde, 31 août 2019

1993, 2003, 2007, 2010, 2013, 2019 : voici donc venir la sixième réforme des retraites. À coup de changement des règles d’indexation, de recul de l’âge légal et d’augmentation de la durée de cotisation, les cinq premières ont surtout cherché à contenir la hausse du poids des pensions dans le revenu national. Nécessaires du fait la démographie, elles ont été douloureuses : si les hommes nés en 1940 sont partis à 60 ans avec 80% de leur salaire, ceux de 1980 partiront à 64 ans avec un revenu amputé d’un tiers. Mais elles ont atteint leur objectif en faisant baisser de cinq points de PIB (120 milliards en valeur 2019) la masse des pensions projetée pour 2040.

Le problème du financement des retraites est donc pour l’essentiel réglé. Cette litanie de réformes a cependant altéré les perceptions collectives. Au fur et à mesure que les perspectives financières s’amélioraient, l’inquiétude des Français a augmenté. En 1995, selon le CREDOC, ils n’étaient que 22% à en faire un souci prioritaire. En 2015, 47%. Les plus jeunes redoutent que, les réformes succédant aux réformes, le régime par répartition ne leur apporte pas grand-chose quand ils termineront leur vie active.

C’est dans ce contexte qu’il faut analyser le projet de système universel par points proposé en juillet par le rapport Delevoye. Il ne vise pas cette fois à réduire le coût de la répartition mais à la refonder en uniformisant l’acquisition des droits à pension, en assurant leur portabilité d’un métier à l’autre et d’un statut à l’autre, en donnant plus de latitude aux choix individuels et en établissant des principes pérennes pour le pilotage du système.

L’enjeu de cette réforme, c’est d’abord l’égalité des règles. Les Français sont aujourd’hui persuadés que les dés sont pipés. Comme l’avait souligné en 2016 un rapport de France Stratégie, Lignes de faille, ils doutent de leurs institutions sociales. À côté des grands privilèges, les petits pérennisent la perception d’une grammaire sociale faussée. Avec deux conséquences lourdes : collectivement, un pessimisme exacerbé ; individuellement, la quête du salut par l’accès à des positions qu’il s’agit ensuite de défendre pied à pied.

Dans leur grand livre, Why Nations Fail, Daron Acemoglu et James Robinson opposent les pays dotés d’institutions sociales « inclusives » aux pays à institutions « extractives ». Ils expliquent le sous-développement des seconds par le fait que l’énergie individuelle s’y concentre sur l’accaparement des rentes plutôt que la création de richesse.

Bien entendu inclusives, nos institutions sociales ne sont pas exemptes de traces extractives. En matière de retraite, la multiplicité de statuts que rien ne justifie plus et la perception (souvent excessive) d’une forte inégalité entre public et privé entretiennent le ressentiment et freinent la mobilité professionnelle. En réalité, comme l’a bien montré l’Institut des Politiques Publiques, les vrais perdants du système actuel sont aujourd’hui les plus faibles : celles (plus que ceux) dont les parcours ont été heurtés ou atypiques. Bien souvent, leur pension n’atteint un niveau trop maigre que par le jeu des dispositifs de solidarité. C’est cela qu’il faut corriger.

L’autre enjeu, c’est la confiance. Or le projet a fait depuis deux ans l’objet d’une sourde controverse au sein du gouvernement. Armés de projections quelque peu alarmistes, certains voient dans la réforme des retraites un moyen de réduire la dépense publique. Changer les règles leur paraît en revanche consommer beaucoup de capital politique pour des effets à long terme, par nature incertains.

Tranché dans son principe, le débat a rebondi autour de la notion d’âge d’équilibre mise en avant par le rapport Delevoye : en cas de départ avant 64 ans, la pension devait être ajustée à la baisse, et symétriquement en cas de départ postérieur. Cette proposition a nourri le soupçon que le vrai but était, encore une fois, de faire des économies en reculant l’âge de la retraite. Or une réforme d’ampleur qui fait par nécessité des perdants et des gagnants, ne peut éviter de coaliser les oppositions que si elle ne vise pas en même temps à donner des coups de rabot. C’est sans doute pourquoi Emmanuel Macron a écarté les 64 ans.

Reste à savoir ce qui les remplacera. Un système à points ne met évidemment pas fin aux contraintes de financement induites par le vieillissement, mais conduit à les exprimer par des incitations plutôt que par des normes rigides. Dans sa version idéalisée, il est équilibré par construction parce que la pension de chaque génération dépend de son espérance de vie à la retraite et celle de chaque individu de son âge de départ. Se pose cependant la question des repères collectifs. Aujourd’hui, chacun sait combien de trimestres il va lui falloir accumuler pour bénéficier d’une retraite à taux plein et c’est cette norme qui structure les comportements. À ne donner aucun repère dans le futur, ne subsisterait que l’âge légal des 62 ans. Or il importe de signaler que demain, on ne sera pas vieux au même âge qu’aujourd’hui.

Au lieu des 64 ans, Emmanuel Macron a suggéré de raisonner en durée de cotisation. Mais cela brouillerait la logique d’un système par points, dans lequel la notion de trimestre validé n’existe pas, et donnerait la fâcheuse impression que rien de change vraiment. Comme l’a proposé Antoine Bozio, il serait préférable de s’accorder sur le taux de remplacement du salaire antérieur que les retraités sont en droit d’atteindre, et d’indiquer à chaque personne à quel moment les montants cotisés lui permettront de l’obtenir. Cela n’interdirait pas de partir plus tôt, ou plus tard, avec une pension ajustée en conséquence. Repères collectifs, et choix individuels : c’est l’équilibre qu’il faut trouver.

Brexit : Préparons-nous au no deal

Chronique Le Monde, 3 août 2019

Depuis qu’il y a trois ans les Britanniques ont voté pour le Brexit, l’Union européenne a fait un sans faute. Le respect scrupuleux de la procédure de sortie de l’Union prévue par les traités, l’impeccable unité des 27, le refus d’accorder à Londres le moindre traitement de faveur, une solidarité sans faille avec l’Irlande et le professionnalisme méticuleux de Michel Barnier, le négociateur de l’Union, ont eu raison d’une Theresa May politiquement mal assurée et techniquement indécise. Résultat, c’est avec Boris Johnson que l’UE est aujourd’hui aux prises.

Le nouveau Premier ministre n’a pas fait mystère de ses objectifs : sans « ifs or buts », une sortie au 31 octobre, « do or die », s’il le faut sans accord. Tout suggère aujourd’hui qu’il entend provoquer des élections anticipées et faire campagne sur cette base, au nom du respect du mandat donné par le referendum de juin 2016. À cette fin, le gouvernement a engagé les préparatifs opérationnels en vue d’un no deal, d’une sortie sans accord.

Le no deal n’est pas certain. Les conversations avec l’UE n’ont pas commencé, et des compromis sont encore possibles sur le principal point de blocage, l’épineuse question du filet de sécurité (backstop) irlandais : ce serait le cas, par exemple, si Johnson se libérait de l’alliance avec les unionistes de Belfast et acceptait de maintenir l’Irlande du Nord dans le marché européen. Le no deal peut aussi être bloqué par le parlement, si celui-ci trouve un moyen de prendre la main. Mais il est devenu assez crédible pour que les Européens doivent s’y préparer.

S’agissant de son impact mécanique, les choses sont assez claires : effet de taille oblige, le choc serait bien moindre que pour le Royaume-Uni lui-même, mais de même nature : la hausse brutale des tarifs douaniers, la désorganisation des échanges, le défaut de cadre juridique pour la fourniture de services, la rupture des chaînes de valeur nous frapperaient également. Tandis que les économistes britanniques débattent encore de l’ampleur de la commotion attendue, le FMI la chiffre à quatre points de PIB pour le Royaume-Uni et à un demi-point pour l’UE. Dans un contexte de ralentissement et de tensions internationales, c’est dangereux. Cela peut suffire à nous faire basculer dans la récession.

Il y a cependant des raisons d’être moins inquiet pour le court terme que pour le futur. Dans l’immédiat, il est certain que Londres s’attachera à compenser les effets récessifs d’une sortie désordonnée. Sajid Javid, le nouveau chancelier de l’Échiquier, réfléchit pour soutenir l’activité à une stratégie économique de « boosterisme » - de relance budgétaire tous azimuts. Avec un déficit 2019 prévu à 1,5% du PIB, il en a les moyens. Quant à la Banque d’Angleterre, elle répondra nécessairement par une stimulation monétaire : c’est dans son mandat.

Le problème pour le futur est qu’en cas de no deal Londres a toute chance d’opter pour une stratégie de compétition agressive. Ce sera vrai d’abord sur le plan monétaire : la livre sterling, qui a déjà baissé de près de 20% contre l’euro depuis le référendum de 2016, pourrait s’affaiblir encore plus. S’il veut jouer la dévaluation, Boris Johnson pourra d’ailleurs choisir à cette fin le successeur du gouverneur Mark Carney, qui doit être remplacé dans les mois qui viennent. Mais ce sera surtout vrai sur le plan réglementaire. Non seulement la fraction du parti conservateur aujourd’hui aux commandes rêve d’achever la révolution thatchérienne en menant à bien une déréglementation tous azimuts, mais elle n’aura probablement pas d’autre choix à sa portée pour attirer des investisseurs et tenter de compenser les effets désastreux de la sortie du marché européen.

Sur le plan mondial, enfin, tout porte à penser que Johnson s’alignera rapidement sur les États-Unis de Donald Trump, à moins qu’il choisisse plutôt de devenir le partenaire privilégié de Xi Jinping. La rhétorique libre-échangiste qui avait cours chez les Brexiters au printemps 2016 apparaît aujourd’hui singulièrement décalée. On voit mal, dans un contexte de bilatéralisme accentué, quels pourraient être les partenaires d’une Global Britain championne de la libéralisation. En manque de substituts aux accords commerciaux de l’Union européenne et en froid avec celle-ci, le Royaume-Uni ne tardera sans doute pas à rechercher la protection d’une des deux grandes puissances économiques. Pour l’Europe, ce serait dans un cas comme dans l’autre un affaiblissement, si ce n’est une menace.

Face à cette perspective, l’Union n’a pas beaucoup de cartes en main. Il serait curieux qu’elle se montre souple avec un Johnson qui la voue aux gémonies, quand elle n’a pas voulu l’être avec Mme May. Quand à reprendre langue après un no deal, ce sera difficile : une sortie sans accord et donc sans règlement ni de la question irlandaise, ni de la dette britannique à l’égard de l’UE serait nécessairement très acrimonieuse.

Il va falloir que les 27 sachent jouer très serré : puisque Johnson veut nous emmener au bord du précipice, il faudra l’y accompagner sans rien céder à son bluff, en se préparant au pire. Mais lui montrer aussi que c’est lui qui risque le plus dans l’aventure, envisager toutes les options pour une négociation de dernière minute, et être au clair sur le type de partenariat qui pourra être offert à la Grande Bretagne pour l’après-Brexit. C’est sur ce dernier point que l’Union a pêché par manque de vision stratégique dans les discussions avec Theresa May. C’est sur ce point qu’il faut réfléchir, pour le cas où Londres indiquerait vouloir venir à résipiscence. Vite.

Climat et commerce : vers le clash

Chronique Terra Nova, 31 juillet 2019

La nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a présenté un programme climat particulièrement ambitieux. Au cours des cent premiers jours de son mandat, elle proposera un Green Deal européen et une législation imposant la neutralité totale en carbone en 2050. Sa priorité immédiate sera de redoubler d'efforts pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de l'UE, avec pour objectif d'émettre en 2030 moitié moins qu’en 1990.

Cet engagement répond aux inquiétudes croissantes des citoyens européens sur le sujet climatique. Dès avant la récente canicule, l'activisme des lycées et la montée en puissance des partis verts aux élections européennes avaient sonné l'alarme. Agir pour le climat n’est plus seulement une responsabilité vis-à-vis des générations futures, mais un devoir vis-à-vis de la jeunesse, ici et maintenant. Les partis politiques ont compris que de continuer à tergiverser pourrait leur coûter le soutien des moins de 40 ans.

Cependant, l'UE (Royaume-Uni compris) contribue déjà peu au changement climatique. Sa part dans les émissions annuelles mondiales est passée de 99% il y a deux siècles à moins de 10% aujourd'hui. Les projections suggèrent que si Mme von der Leyen atteint son objectif, elle sera ramenée à 5% d'ici 2030 : alors que l'UE réduira ses émissions de 1,5 milliard de tonnes par an, le reste du monde les augmentera, lui, de 8.5. En conséquence, la température mondiale continuerait à augmenter, de 3 degrés voire davantage d'ici 2100. Quoi qu’elle fasse, l’Europe ne sauvera pas la planète toute seule.

Comment réagir ? Ce point est crucial pour l’avenir. Il est peu probable que l’impératif catégorique consistant à faire ce qui est juste suffise pour soutenir les efforts qu’appelle immanquablement l'action climatique. Le plan von der Leyen entraînera nécessairement des pertes d'emplois, une réduction de la richesse, une baisse des revenus et de moindres opportunités, du moins dans un premier temps. En l'absence d'une stratégie permettant de transformer l’impératif moral en atout économique, il ne sera pas tenable. Il pourrait même déboucher sur un contrecoup politique des plus détestables.

Alors, quelle peut être la stratégie européenne ? La première option consiste à miser sur le leadership par l'exemple. En construisant un modèle de développement respectueux de l'environnement, l'Europe et d'autres pionniers ouvriraient une voie que d’autres pourraient suivre ensuite progressivement. Des accords internationaux non contraignants, tels que l'accord de Paris de 2015, permettraient de suivre les progrès des uns et des autres, et de pousser chaque gouvernement à agir.

Le problème de cette stratégie est que, comme la préservation du climat est un véritable bien public, plus un acteur fait d’efforts, moins les autres ont besoin d’en faire. C’est pour cela que les coalitions pour le climat sont intrinsèquement instables : plus une coalition est large, plus la tentation est grande de se dispenser d’y prendre part et de profiter des efforts des autres. Le leadership par l'exemple ne suffira pas.

La deuxième approche consiste à miser sur l’avantage qu'une action précoce confère aux pionniers. Ceux qui font la course en tête peuvent espérer développer des atouts concurrentiels dans les nouvelles technologies, les nouveaux produits et les nouveaux services. Comme l’ont montré Philippe Aghion et ses collègues, l’innovation peut aider à exploiter leur potentiel et modifier l’orientation du développement économique.

L’expérience montre effectivement que les technologies vertes ont un potentiel plus important qu’on ne l’imaginait il y a encore quelques années. Le coût des panneaux solaires s'est effondré plus rapidement que prévu et les énergies renouvelables sont plus compétitives qu’on ne le pensait il y a dix ans. Le problème est que l'Europe a échoué à convertir son engagement environnementale en leadership industriel. La plupart des panneaux solaires et des batteries électriques qu’elle utilise sont construits en Chine, et les États-Unis sont le seul concurrent sérieux à la domination de Pékin.

La carte qui reste à l'Europe est d’exploiter la taille de son marché intérieur, qui représente encore environ 25% de la consommation mondiale. Parce qu'aucun producteur d’envergure globale ne peut se passer d’y être présent, l'UE conserve un pouvoir réglementaire majeur. Les normes qu’elle établit, qu’il s’agisse de la sécurité des consommateurs ou de la protection des données, sont souvent adoptées hors de ses frontières. Car après s’être adaptées à des exigences plus strictes sur le marché européen, industriels et fournisseurs de services ont veulent offrir le même niveau de qualité aux consommateurs des autres marchés.

Le pari de l’UE, c’est que la combinaison de son ferme engagement en faveur de la décarbonation, d’un côté, et, de l’autre, de l’accord de Paris sur l’atténuation du changement climatique (peu exigeant mais global), conduira les entreprises à réorienter leurs recherches et leurs investissements vers les technologies vertes. Les constructeurs automobiles, par exemple, consacreront leurs ressources au développement de véhicules électriques ou fonctionnant à l'hydrogène, plutôt qu'à l'optimisation du moteur à combustion. Même si d'autres pays ne se fixent pas eux-mêmes des objectifs ambitieux, la réorientation des investissements peut être suffisamment importante pour modifier le mix technologique mondial et rendre le développement vert plus accessible pour tous les pays.

L’observation suggère qu'un tel mécanisme est à l'œuvre. La recherche et les investissements sont en train d'être réorientés vers la décarbonation. Mais il est également clair que l’effort est loin d’être suffisant pour infléchir suffisamment la courbe des émissions mondiales de gaz à effet de serre et pour pouvoir espérer atteindre l’objectif des 2 degrés. Par exemple, on construit plus de centrales à charbon en Chine et en Inde qu’on en démantèle aux États-Unis et en Europe. Le résultat est que la capacité charbonnière installée continue à augmenter.

Cela laisse l'Europe à court d’outils, si elle est résolue à atteindre la neutralité carbone tout en assurant une transition écologique économiquement et politiquement soutenable. C’est pourquoi, lors de son premier discours devant le Parlement européen, Mme von der Leyen a lâché une bombe : elle déclaré qu'elle introduirait une taxe carbone à la frontière, pour pénaliser les exportateurs des pays qui ne participeront pas à l'effort mondial.

Une telle mesure lui vaudra certainement les applaudissements des environnementalistes qui sont (souvent à tort) persuadés que le commerce nuit au climat. Plus important encore, elle permettra à la fois de corriger les distorsions de concurrence et de dissuader ceux qui seraient tentés de quitter la coalition pour le climat. En l’absence d’accord international contraignant sur les émissions de gaz à effet de serre, une correction fiscale est économiquement justifiée.

Mais une taxe aux frontières ne verra pas le jour facilement. Les défenseurs du libre-échange (ou ce qu'il en reste) crieront au scandale. Les importateurs protesteront. Les pays en développement et - à moins qu’ils ne changent de cap - les États-Unis y verront une agression protectionniste. Alors qu’il est déjà plus qu’ébranlé, le système commercial mondial subira un nouveau choc.

Ironie de l’histoire, l’UE, qui a défendu sans relâche l’ouverture des marchés, va probablement ouvrir un conflit entre la préservation du climat et le libre-échange. Mais cet affrontement ne peut être évité. La façon dont il sera géré déterminera le destin de la mondialisation, et celui du climat.

L’adieu au monde plat

Chronique Terra Nova, 1er juillet 2019

Il y a cinquante ans, on pensait que le monde n'avait rien de plat. Les pays riches dominaient les pauvres et aucune lueur n'annonçait un avenir meilleur : au fil des années les riches allaient s'enrichir d'avantage et les pauvres, s'appauvrir, au moins en termes relatifs. Des économistes comme Gunnar Myrdal en Suède, Andre Gunder Frank aux Etats-Unis et François Perroux en France annonçaient l’augmentation des inégalités entre pays, le développment du sous-développpement et le renforcement de la domination économique. Commerce international et investissements étrangers étaient considérés avec suspicion.

Ces théories ont été démenties par les faits. Le phénomène le plus important des cinquante dernières années est le rattrapage économique d’un ensemble de pays pauvres. Comme l'a montré Richard Baldwin du Graduate Institute de Genève dans un livre éclairant, The Great Convergence[1], ses moteurs principaux ont été le commerce international et la chute spectaculaire du coût de la mobilité des idées - ce qu'il appelle la "deuxième séparation" (entre maîtrise de la technologie et localisation de la production). D’une formule saisissante Tom Friedman, du New York Times, a résumé cette nouvelle donne en 2005 : le monde est plat[2].

Ce nivellement des relations économiques internationales ne se limitait d’ailleurs pas à la connaissance, aux échanges et aux investissements. Il y a vingt ans, la plupart des chercheurs tenaient aussi les taux de change flottants pour un puissant facteur d’égalisation : grâce à eux, disait-on, chaque pays, petit ou grand, pouvait déterminer sa propre politique monétaire, dès lors que ses institutions de politique économique étaient solides. C’en était fini de la hiérarchie caractéristique des régimes de changes fixes. Même les flux de capitaux ont été considérés, fût-ce brièvement, comme un facteur potentiel d'égalisation. Le Fonds Monétaire International n’a-t-il pas envisagé, en 1997 d,e faire de leur libéralisation un objectif général ?

À la limite, dans ce monde, les États-Unis n’étaient guère qu’un pays plus gros et plus avancé que les autres. Bien sûr, cette image était exagérée. Mais les responsables politiques américains d’alors avaient eux-mêmes tendance à relativiser la singularité de leur pays et le poids démesuré des responsabilités correspondantes.

Et voici, cependant, que le monde paraît à nouveau changer de tournure. À l’heure de l’économie immatérielle, des réseaux numériques et de la finance globalisée, centralité et hiérarchies s'imposent à nouveau. Se révèle un nouveau monde qui n'a plus l'air plat du tout. Il est au contraire hérissé de pointes.

La première raison de ce changement de perspective est que dans une économie toujours plus numérique, où une part croissante des services est produite à un coût marginal nul, la création de valeur et la captation de la valeur se concentrent dans les lieux d'innovation et d’investissement immatériel, au détriment des sites de production.

Les réseaux numériques contribuent également à cette asymétrie. Il y a encore quelques années, on présumait souvent que l'internet allait devenir un réseau global point à point, dépourvu de centre. En fait, il a évolué vers un système hiérarchisé de type « moyeu et rayons ». La raison de cette évolution est avant tout technique : une telle structure est plus efficace. Mais comme l'ont récemment souligné dans un passionnant article[3] deux spécialistes de science politique, Henry Farrell et Abraham Newman, un réseau structuré procure un avantage considérable à tous ceux qui en contrôlent les nœuds.

Cette même structure en étoile se retrouve dans d’autres domaines. La finance en présente un cas particulièrement clair. La crise financière globale a mis en évidence la centralité de Wall Street dans le réseau financier mondial, au point qu'une série de défauts dans un segment mineur du marché du crédit immobilier américain a pu contaminer l'ensemble du système bancaire européen. Elle a également révélé la dépendance des banques internationales au billet vert, et leur besoin d'accès à la liquidité en dollar. La carte des facilités de crédit accordées par la Réserve fédérale américaine à une série de banques centrales partenaires pour les aider à répondre à cette demande de liquidité fournit une image saisissante de la hiérarchie du système monétaire international.

Cette nouvelle prise de conscience de l'interdépendance internationale comporte deux conséquences majeures. La première est purement économique : les asymétries internationales croissantes sont devenues un sujet de recherche. Hélène Rey de la London Business School a réfuté l'idée dominante selon laquelle des taux de change flottants mettent les pays qui les adoptent à l'abri des aléas des cycles monétaires américains[4]. Elle affirme au contraire que la seule manière pour un pays de se protéger d'entrées et de sorties de capitaux déstabilisantes consiste soit à piloter fermement l’évolution du crédit, soit à avoir recours au contrôle des changes.

Dans un esprit analogue, Gita Gopinath, aujourd’hui économiste en chef du Fonds Monétaire International, a mis l'accent sur la dépendance de la plupart des pays vis-à-vis du taux de change du dollar[5]. Alors que l’approche usuelle considérait le taux de change entre le won et le réal comme le déterminant principal du commerce entre la Corée et le Brésil, la réalité, dans la mesure où les échanges de ces pays sont le plus souvent libellés en dollar, est que leurs taux de change vis-à-vis du dollar jouent un rôle plus significatif que leur taux de change bilatéral. A nouveau, ceci souligne la centralité de la politique monétaire américaine pour tous les pays, indépendamment de leur taille.

Dans ce contexte, la répartition des bénéfices de l'ouverture et de la participation à l'économie globale est de plus en plus biaisée. De plus en plus de pays se demandent quel est leur intérêt à participer à un jeu dont les gains ne sont pas distribués de manière égale, et qui leur fait perdre leur autonomie macroéconomique et financière. Le protectionnisme reste une lubie dangereuse. Mais il est devenu plus difficile d’argumenter pour l'ouverture économique.

L'autre conséquence est géopolitique : un système économique global plus asymétrique affaiblit le multilatéralisme. Il suscite au contraire une lutte pour le contrôle des nœuds de connexion des réseaux internationaux. De manière éloquente, Farrell and Newman parlent de « militarisation de l’interdépendance" pour décrire la transformation de structures économiques efficaces en machines à concentrer le pouvoir.

La brutalité avec laquelle Donald Trump utilise la centralité du système financier américain et du dollar pour contraindre ses partenaires économiques à se conformer aux sanctions économiques imposées de manière unilatérale à l'Iran ont suscité dans le monde entier une prise de conscience : le prix à payer pour l'interdépendance économique asymétrique est élevé. À coup sûr, la réplique de Pékin sera de se battre pour mettre en place ses propres réseaux et s'assurer du contrôle de leurs points de connexion. Ici encore, la victime risque d’être le multilatéralisme.

Un nouveau monde commence à émerger, dans lequel il sera très difficile de séparer l'économique du géopolitique. Un monde qui ressemble davantage à celui de Game of Thrones qu'au "monde plat" de Tom Friedman.

[1] Richard Baldwin, The Great Convergence, Information Technology and the new Globalization, Harvard University Press, 2016.

[2] Voir https://www.nytimes.com/2005/04/03/magazine/its-a-flat-world-after-all.html?smid=nytcore-ios-share et Thomas L. Friedmann, La Terre est plate, une brève histoire du XXIE siècle, Editions Saint-Simon, 2006.

[3] http://henryfarrell.net/wp/wp-content/uploads/2018/11/Weaponized-Interdependence_IS.pdf

[4] Hélène Rey, "Dilemma not trilemma: The Global Financial Cycle and Monetary Policy Independance", https://www.kansascityfed.org/publicat/sympos/2013/2013Rey.pdf

[5] https://scholar.harvard.edu/files/gopinath/files/global_trade_dollar_20180331.pdf

Le climat, une bonne raison de s'endetter

Chronique Le Monde, 29 juin 2019

La déclaration de politique générale d’Édouard Philippe a placé la transition écologique au premier rang des objectifs du gouvernement. Cette inflexion appelle une stratégie économique à sa mesure. Or si Premier ministre a égrené des mesures sectorielles, toutes importantes, il a fait silence sur la fiscalité carbone, qui semble de facto abandonnée, et n’a explicité ni ce que représente l’effort requis par l’ambition qu’il affiche, ni comment nous allons le financer, ni quelles vont être ses conséquences pour le pouvoir d’achat ou l’emploi.

La tension entre fin du monde et fin du mois n’est pourtant pas près de se dissiper. Parmi tous les changements de comportement qu’il va nous falloir opérer, rares sont ceux qui, à l’instar du passage aux ampoules basse consommation, bénéficient à la fois à l’environnement et au pouvoir d’achat. Dans la plupart des cas, les coûts d’abattement, pour parler comme les économistes, sont positifs et souvent élevés.

C’est bien pour cela qu’il fallait une taxe carbone pour inciter à changer les habitudes. Procéder par la réglementation ne changera rien au fait que substituer un produit vert à un produit carboné entraînera au moins dans un premier temps une perte de pouvoir d’achat. De même, la transition vers un nouveau modèle de développement obligera à mettre au rebut des équipements non encore amortis, avec à la clef une perte temporaire de richesse collective.

Bien sûr, il est possible qu’à terme les technologies vertes se révèlent plus productives que les brunes. C’est ce que suggère l’exemple du photovoltaïque, dont les coûts se sont effondrés. Mais quand bien même cela serait, les coûts immédiats restent significatifs.

Qui doit payer ? Les générations actuelles, ou les suivantes ? Celles qui ont causé le problème, ou celles qui bénéficieront demain des efforts consentis ? Moralement, il est facile de répondre : celles et ceux qui sont nés avant 1970 ont connu les joies d’une consommation débridée et n’en subiront guère les conséquences. Pourquoi les exonérer de la responsabilité de léguer à leurs enfants une planète en état de marche ?

Politiquement cependant, la question est moins simple : l’inaction des générations actuelles risque de causer des dommages irréversibles au climat, et les suivantes – qui, par ailleurs, devraient être plus riches que celles d’aujourd’hui – seront très certainement disposées à échanger un peu de pouvoir d’achat contre un environnement moins dégradé. Pour le dire autrement : compte-tenu de l’égoïsme des uns et de la disposition à payer des autres, il ne faut pas s’interdire de financer une partie du coût de la transition par l’endettement.

Nous avons jusqu’ici éludé la question. Nous ne le pouvons plus. Le 18 juin, le taux des obligations d’État à dix ans est pour la première fois passé en-dessous de zéro. Parce qu’elle ne résulte pas de la seule action de la BCE, cette conjoncture favorable est appelée à perdurer un certain temps. Il serait irresponsable de pas en tirer parti pour accélérer la transition écologique.

Deux problèmes se posent cependant. Le premier est qu’ouvrir la porte de l’endettement pourrait vite prêter à toutes les lâchetés. Une chose est de dire que les générations qui viennent peuvent assumer le coût d’un investissement supplémentaire pour la transition écologique, une autre serait d’en rejeter toute la charge sur elles. L’appel à l’endettement ne se conçoit pas sans l’énoncé d’une discipline quant à la répartition des efforts.

Le deuxième problème est qu’il ne faudrait pas que les générations qui viennent subissent à la fois le coût de la dette et celui de l’inaction sur le front du climat. Or l’évolution de ce dernier résulte bien évidemment des comportements de tous les habitants de la planète. S’endetter n’a de sens que dans le cadre d’une action collective internationale à laquelle l’accord de Paris de décembre 2015 ne fournit qu’une base minimale, encore très insuffisante.

Pour ces deux raisons, c’est au moins dans le cadre européen qu’il faut définir un nouveau contrat intergénérationnel sur le financement de la transition écologique. C’est d’ailleurs de la législation de l’Union que relèvent aujourd’hui les normes de dette et de déficit public. Cependant cette législation ignore à la fois l’urgence écologique et, très largement, l’impact des taux d’intérêt sur la soutenabilité de l’endettement. Il faut donc s’attaquer à sa réforme.

Celle-ci devrait d’abord partir du constat que s’il y a beaucoup de mauvaises raisons pour s’endetter, la préservation du climat en est au contraire une bonne. Elle devrait ensuite fournir des repères communs pour le partage entre les efforts que les générations actuelles doivent conserver à leur charge et ceux, additionnels, qu’elles peuvent financer par l’endettement ; le récent ralliement d’une très large majorité d’États membres à l’objectif de neutralité carbone en 2050 offre l’occasion d’une telle réflexion. La réforme devrait enfin expliciter dans quelle mesure un endettement supplémentaire est possible dans le contexte de dettes déjà élevées mais de taux d’intérêt extrêmement bas.

La tâche paraît ardue. Elle ne l’est pas tant que cela. Aujourd’hui les États de l’Union (Royaume-Uni exclu) supportent 150 milliards de charges d’intérêt en moins que si l’écart entre taux d’intérêt et taux de croissance était resté au niveau d’il y a dix ans. Dans les cinq ans à venir ils pourraient en économiser 100 autres. Aujourd’hui le Pacte de stabilité leur permet de choisir entre consommer et épargner cette aubaine. Il faudrait bien plutôt inciter tous les États dont la situation budgétaire n’est pas périlleuse à l’investir, sur la base d’orientations communes, dans un effort supplémentaire pour la transition écologique. Ce ne serait pas plus laxiste que les normes actuelles. Seulement plus responsable.

Interview aux Échos à propos de l'accord sur le budget de la zone euro, 18 juin 2019

Est-ce que le budget de la zone euro acté en fin de semaine par les ministres des Finances européens valait le capital politique que la France y a placé ?

L’enjeu de ces discussions était de disposer d’un instrument budgétaire commun de stabilisation en cas de choc important sur une économie. Ce n’est pas une lubie française, c’est la position du FMI, de l’OCDE ou de la BCE. Un tel instrument a été proposé par la Commission et une large majorité d’économistes le soutiennent, y compris des Allemands orthodoxes. Le résultat des négociations est que le nouvel outil – par ailleurs non financé et sans doute d’ampleur très modeste – exclut cette fonction de stabilisation. Il est consacré à l’appui aux réformes et aux investissements. Le glissement s’est fait par compromis successifs entre la proposition française initiale, l’accord franco-allemand qui soutenait l’objectif de stabilisation, et le résultat final où ce dernier a été abandonné.

Ce n’est donc pas une bonne nouvelle ?

Non. L’aspect positif c’est cependant qu’on soit parvenu à consacrer un instrument pour la seule zone euro. C’est symboliquement important, comme l’a été il y a 20 ans la création de l’Eurogroupe.

Comment expliquer la modestie du résultat ?

Par la mollesse de l’Allemagne à défendre ce projet et à la forte résistance de la coalition à huit emmenée par les Pays-Bas avec des pays, dont la Suède et le Danemark, qui ne veulent ni financer des dépenses supplémentaires ni laisser se créer un vrai budget pour la zone euro.

Est-ce que ce n’est pas une première étape utile ?

Je me demande s’il ne vaudrait pas mieux avouer que le compte n’y est pas. D’une certaine manière, le budget de stabilisation Macron s’est transformé en contrat de réforme Merkel. La ministre espagnole des Finances, Nadia Calvino, a dit sans ambages qu’il valait mieux en rester sur un désaccord. Le risque, c’est de cocher la case budget pour mieux oublier la stabilisation.

Pourtant, il y a en Allemagne des responsables politiques qui défendent une assurance chômage européenne qui est un instrument de stabilisation ?

Le ministre des Finances Olaf Scholz l’a suggéré, sans aller bien loin dans sa démarche. Les Néerlandais sont contre cette idée, mais en revanche ils sont favorables à un système bancaire et financier intégré sur lequel on ferait reposer cette capacité d’absorption des chocs, sur le modèle américain. C’est insuffisant, mais cohérent. La réticence allemande à l’égard d’un système bancaire et financier intégré doublée d’une absence d’engagement sur la stabilisation budgétaire ne l’est guère. Toutes ces divisions envoient un mauvais signal, y compris aux marchés, car ils indiquent qu’on veut l’euro mais sans se donner les moyens d’un système robuste.

Que manque-t-il à la zone euro pour fonctionner plus efficacement ?

Il faudrait réformer les règles du Pacte de stabilité et de croissance qui sont aujourd’hui illisibles. Sanctionner un Etat au prétexte qu’il affiche un déficit budgétaire structurel dont le mode de calcul est opaque et controversé serait politiquement périlleux. Il y a un consensus pour dire que ces règles ne fonctionnent pas. Notre groupe d’économistes franco-allemand propose de les redéfinir et de se fonder sur un objectif d’évolution des dépenses publiques. Et puis, il devient indispensable de faire progresser le rôle international de l’euro, qui stagne. Le dollar n’est pas un bien public mondial, c’est un instrument de la politique de puissance américaine et les Chinois accélèrent l’internationalisation du renminbi. Deux conditions sont nécessaires pour cela : créer un actif sûr propre à la zone euro, des obligations qui pourraient être émises par le MES en contrepartie de lignes de crédit aux différents Etats de la zone. Et, en situation de stress, il faut prévoir que la BCE puisse fournir de la liquidité en euro à des banques centrales partenaires, ce qui n’est pas dans son mandat actuel.

Tout cela veut-il dire que la zone euro n’est toujours pas hors de danger ?

Non, même s’il y a eu des progrès avec la supervision des banques, et le renforcement du Mécanisme européen de stabilité (MES) créé pour assister les Etats qui perdent l’accès au marché. L’accord sur les facilités de liquidité proposées aux pays de la zone euro en difficulté passagère est utile.

Comment évaluer le risque du retour d’une crise financière spécifiquement européenne, sur les dettes publiques ?

Il y a clairement un risque italien. Les Italiens veulent rester dans l’euro, mais leur dette ne sera plus soutenable si les taux d’intérêt s’éloignent de leur plancher actuel et que la croissance reste extrêmement faible. La Commission a raison d’alerter, mais il ne faut pas se tromper de diagnostic : c’est vraiment la croissance qui a fait défaut depuis vingt ans, pas la discipline budgétaire. J’ai fait le calcul : si la France avait suivi depuis 1999 la politique budgétaire de la Péninsule, notre dette serait de 45 % seulement du PIB ! La France, elle, a eu la croissance.

Avec les taux d’intérêt actuels, est-ce le moment d’investir massivement, par exemple dans la transition énergétique ?

Oui. Le bas niveau des taux a une forte composante structurelle, en raison de l’importance de l’épargne et d’une demande soutenue d’actifs sûrs. On peut en déduire qu’ils vont rester bas un certain temps. Que faire de cette fenêtre ? La réponse économique est claire : s’en servir pour financer des dépenses d’investissement, comme l’écologie et les réformes – pas pour des dépenses courantes. Malgré son niveau d’endettement c’est également vrai pour la France, à condition de réduire les dépenses courantes.

Mais aucun gouvernement européen ne défend cette ligne..

C’est vrai. Mais nous avons un problème « intertemporel » massif auquel il faut bien réfléchir. Rien ne justifie de faire financer notre consommation par les générations futures. Mais nous allons leur laisser une dette financière et une dette climatique. Laquelle est la plus importante ? Celles et ceux qui ont aujourd’hui 15 ans préfèreront sans doute l’amélioration du climat à la réduction de la dette. L’argument traditionnel sur le fardeau aux générations futures se renverse.

Les tractations s’intensifient sur la distribution des postes en Europe. Le choix pour la BCE est-il important ou secondaire ?

Il est important. Angela Merkel poussera-t-elle la candidature de Jens Weidmann (le dirigeant actuel de la Bundesbank, NDLR) ? Je me demande s’il considère toujours que le programme d’Opérations Monétaires sur Titres (OMT) de la BCE est contraire au Traité, comme il est allé le plaider devant la cour constitutionnelle de Karlsruhe. Si oui, cela le disqualifie. Au-delà, ce n’est pas une question de nationalité mais de qualité personnelle. En cas de crise financière, il faut réagir, et bien réagir, en quelques heures. Bernanke a eu les bons réflexes en 2008 parce qu’il avait étudié les années trente. Il serait grave que le choix pour la BCE apparaisse principalement comme une question de nationalité ou que le poste serve de variable d’ajustement secondaire.

Le message des urnes : l’Europe doit être plus politique

Chronique Terra Nova, 31 mai 2019

Le résultat le plus marquant des récentes élections européennes n’est ni que les conservateurs et les sociaux-démocrates ont perdu des sièges au profit des Verts et des Libéraux, ni que les populistes d’extrême-droite ont moins progressé que prévu. Il est que les citoyens européens ont participé aux élections dans des proportions beaucoup plus importantes qu’on ne l’attendait.

De la première élection du Parlement européen, en 1979, à la dernière en date, en 2014, la participation avait inexorablement baissé, passant progressivement de 63% à 43%. Il y a cinq ans, moins de la moitié des inscrits s’était mobilisée dans 20 des 28 pays de l’Union, affaiblissant ainsi la légitimité des parlementaires élus. Dans ce contexte, on ne manquait pas de s’interroger sur la portée d’élections qui ne suscitaient guère l’intérêt des électeurs. L’Union européenne, disait-on, relève des diplomates et des technocrates, pas des citoyens.

L’élection de 2019 marque un renversement spectaculaire de cette tendance. La participation a progressé dans 20 pays pour atteindre 51% en moyenne, huit points de plus qu’en 2014. Ici ou là, bien sûr, cette élection a coïncidé avec un scrutin national, ou a été utilisée pour faire passer un message politique à portée nationale. Mais la rupture avec la tendance passée est trop nette et trop profonde pour s’expliquer par des coïncidences.

Des analyses détaillées nous diront bientôt quelles catégories d’électeurs se sont mobilisées et pourquoi. En attendant, la meilleure explication est que de nombreux citoyens ont jugé les enjeux du vote étaient assez importants pour qu’ils aillent mettre leur bulletin dans l’urne. Comme le suggère une étude d’Emmanuel Rivière, de l’institut de sondage Kantar (lien), les motivations du vote ont été diverses. Pour certains, la priorité était le changement climatique ; pour d’autres, les migrations, le terrorisme ou encore la capacité de l’Europe à tenir tête à ses principaux rivaux. Parce que, sur ces priorités, les électeurs ont considéré l’Union européenne comme un acteur de poids, ils ont choisi de manifester leurs préférences et d’envoyer au Parlement des représentants qui puissent porter leur voix et défendre leurs intérêts.

Des enjeux essentiels ne manquaient certes pas lors des précédentes élections, en 2014. La zone euro sortait à peine de la pire récession des dernières décennies et restait embourbée dans les politiques d’austérité. Mais les choix politiques essentiels étaient alors largement entre les mains des gouvernements nationaux. Sur la question des réformes à mener ou celle du renflouement des États défaillants, les lignes de faille au sein de l’électorat suivaient les frontières nationales, plutôt que les frontières politiques. Aux yeux des électeurs, il s’agissait de sujets de négociation entre la chancelière Merkel et ses homologues, pas de sujets de débat transnational à trancher sur la base de priorités politiques.

Avec le changement climatique, la question est différente. Les grèves de la jeunesse pour le climat qui s’étendent d’un pays à l’autre expriment une demande de changement radical des politiques et des modes de vie. Il en va largement de même pour migrations : même si ceux qui s’y opposent souhaitent se protéger derrière leurs frontières nationales, ils savent parfaitement que les pays membres de l’espace de libre circulation européen (dit espace Schengen) sont, en cette matière, très étroitement interdépendants.

Si le niveau de participation exprime effectivement un intérêt pour cette élection, la question prioritaire est maintenant de savoir si, et comment, le nouveau parlement va pouvoir répondre aux attentes des électeurs. En démocratie, une élection gagnée débouche sur la formation d’une nouvelle majorité et sur de nouvelles politiques. Au sein de l’Union européenne, cependant, le Parlement n’est qu’un des acteurs qui concourent à la décision sur les politiques mises en œuvre, aux côtés de la Commission européenne (dont le président doit être investi par le parlement mais dont les membres sont choisis et nommés par les États membres), du Conseil européen (qui regroupe les chefs d’État et de gouvernement) et du Conseil (composé des ministres nationaux). Le lien entre le résultat des élections et les priorités politiques de l’Union est donc plus faible que dans une démocratie parlementaire classique.

En outre, les coalitions parlementaires européennes sont marquées par l’inertie. Dans les systèmes démocratiques en vigueur dans nos pays, l’affaiblissement subi par les groupes parlementaires conservateur (PPE) et social-démocrate (S&D), les deux groupes prédominants depuis 1979, apparaîtrait assez net pour provoquer un changement de majorité : en recul de 11 points, ils ont perdu ensemble 80 sièges au profit de l’alliance sociale-libérale en recomposition (le groupe ALDE va être rejoint, notamment, par la large délégation de la liste française « Renaissance » voulue par Emmanuel Macron), les Verts et les populistes d’extrême-droite (dont le regroupement parlementaire reste à construire). Comme ces forces en progression ne suffisent cependant pas à former une majorité alternative, la précédente coalition va être reconduite, élargie au groupe centriste ALDE recomposé et peut-être aux Verts. Cela garantira une certaine continuité politique : le PPE et S&D, qui gardent les groupes les plus nombreux, resteront les acteurs prépondérants au parlement.

Parce que l’Europe n’est pas fédérale, elle ne peut pas relever d’une gouvernance purement politique. Mais, réciproquement, la montée de débats trans-européens et l’affirmation de clivages politiques qui dépassent les logiques nationales impliquent qu’elle ne peut être gouvernée par une institution politiquement sourde aux attentes des citoyens. Peu après sa nomination comme président de la Commission européenne en 2014, Jean-Claude Juncker revendiqua de manière remarquée la volonté de mener une « équipe politiquement forte » qui travaillerait sur la base d’un « contrat politique » avec le Parlement. Cette orientation lui valut des critiques : on lui a régulièrement reproché d’avoir rompu avec une tradition de neutralité vis-à-vis des gouvernements de tendances politiques variées. Il avait pourtant un argument fort : si les électeurs affirment des choix sur les enjeux politiques, la Commission ne peut pas être un simple organe technocratique.

Ce que montre cette élection, c’est qu’un nombre croissant d’électeurs voit l’Europe autrement que ne le font les gouvernements nationaux. Alors que les citoyens ont clairement exprimé des priorités politiques par leur vote, très peu de gouvernements sont prêts à accepter une direction politique de l’UE. Divisés sur l’objectif final de l’intégration européenne comme sur ses priorités immédiates, et confrontés aux pressions nationalistes, ils demeurent réticents à conférer plus d’autorité à l’Union ou à permettre à la Commission d’exercer ses prérogatives de manière plus politique. Fondamentalement, la plupart des gouvernements européens restent favorables au statu quo.

Dans cinq ans, pourtant, soit l’Europe aura su produire ce que les Européens considèrent à juste titre comme des biens communs européens, soit sa pertinence et sa légitimité seront en cause. Comment va-t-elle pouvoir répondre à cette attente, tout en respectant les préférences des gouvernements nationaux pour la stabilité et la nécessité de compromis respectant la souveraineté de chacun ? Tel est le dilemme européen. La capacité des institutions à le surmonter déterminera, en retour, si les électeurs continueront demain à se mobiliser pour les élections européennes ou si, instruits par l’expérience, ils préfèreront rester à la maison lors du prochain scrutin.

L’euro sans l’Europe : un projet incohérent

Chronique Le Monde, 25 mai 2019

De Manon Aubry à Jordan Bardella, les têtes de listes de tous les grands partis en conviennent : l’euro est notre monnaie, pas question d’en changer. Les approximations hasardeuses de Marine Le Pen lors du débat présidentiel de 2017 ont servi de leçon, et seuls des candidats marginaux envisagent désormais une sortie de la monnaie européenne. Vingt ans après sa naissance, elle n’est plus objet de débat mais fait en quelque sorte partie des acquis.

Ce consensus est cependant trompeur, parce qu’en même temps qu’ils affirment leur adhésion à l’euro, nombreux sont ceux qui veulent s’affranchir des règles budgétaires qui l’accompagnent, restreindre la liberté de circulation des travailleurs, ou mettre en place une préférence nationale – autrement dit garder l’euro et défaire l’Europe. Cet état d’esprit n’est pas propre à la France. En Allemagne l’Alternative für Deutschland, née d’une opposition à l’euro, s’en prend désormais surtout aux migrations et aux transferts entre États. Quant à Matteo Salvini, le leader populiste italien, il ne parle plus de retourner à la lire, seulement de revenir aux règles budgétaires d’avant le traité de Maastricht (il n’y en avait pas).

Les populistes ne sont pas seuls. Avec plus de modération, certes, nombreux sont les dirigeants européens qui laissent accroire qu’on peut à la fois garder une même monnaie et passer des accommodements avec le nationalisme ambiant. Emmenés par les Pays-Bas, les huit pays qui s’opposent à toute idée de stabilisation budgétaire commune n’en sont pas loin non plus.

Mais l’euro sans l’Europe n’est pas un projet cohérent. Une monnaie n’est pas une simple commodité pour les échanges et les transactions financières, dont on peut déléguer la gestion à une banque centrale, pour ne plus se soucier. C’est une construction sociale puissante, qui doit être l’expression d’une communauté. C’est un appareillage complexe de règles et d’institutions qui touchent au plus profond de la souveraineté. C’est, pour le meilleur ou pour le pire, le ciment d’un destin partagé. On l’avait déjà oublié entre 1999 et 2010, avant que la crise vienne brutalement le rappeler, et oblige les chefs d’État à une solidarité à laquelle ils ne s’étaient pas préparés. Il est étrange que dix ans plus tard, l’amnésie semble frapper à nouveau.

Le danger est d’autant plus grand que la monnaie européenne reste fragile. Sept ans après la crise qui a manqué de l’emporter, les défauts de construction qui avaient menacé sa survie n’ont pas été complètement réparés. Certes, la zone euro s’est dotée d’un mécanisme d’assistance financière, et a mis en chantier une réponse systémique avec le projet d’union bancaire. Mais contrairement aux intentions affirmées haut et fort en juin 2012, l’interaction perverse entre insolvabilité des banques et insolvabilité des États n’a pas été coupée. Atténuée par le passage des grandes banques sous le contrôle direct de la Banque centrale européenne, elle n’a pas disparu, comme l’a illustré l’accès de fièvre italien de l’automne 2018.

En 2011-2012 déjà, la contradiction entre intégration monétaire et désintégration financière a failli avoir raison de l’euro. C’est de là qu’est né le projet d’union bancaire. Cependant celle-ci est loin d’être entrée dans les faits : il n’y toujours pas de garantie commune des dépôts, les régulateurs continuent d’interdire aux banques paneuropéennes de mutualiser la liquidité entre filiales nationales, et les procédures de résolution des faillites ne sont pas unifiées. Résultat, les investissements transfrontaliers sont en recul et au lieu d’être partagée, l’absorption des chocs économiques reste très largement à la charge des économies nationales. Le cercle vicieux entre banques et États peut à tout moment réapparaître.

Depuis sept ans et la fameuse formule de Mario Draghi – whatever it takes – la BCE a, seule ou presque, masqué ces fragilités. Au nom d’un mandat implicite mais indiscutable, l’intégrité de la zone euro, elle s’est donné pour mission de contrer la fragmentation en même temps qu’elle a jeté toutes ses forces contre la déflation. Elle y a réussi, mais n’a jamais manqué de prévenir qu’elle ne pourrait pas éternellement pallier l’insuffisance des réformes, l’inconséquence des États et l’absence d’instrument budgétaire commun.

Nul ne sait quand viendra l’heure de vérité. Ce sera lors de la prochaine récession, ou à l’occasion d’une crise politique. En attendant, trois nouvelles vulnérabilités se sont faites jour. La première est économique : la crise a coupé la zone euro en deux, entre une moitié prospère aujourd’hui au plein emploi, et autre une où la croissance est récente, et qui connaît encore un chômage massif. Passé au second plan avec la généralisation de la reprise, ce divorce risque de redevenir saillant si le ralentissement s’amplifie.

La deuxième vulnérabilité est politique : en 2011 les dirigeants de la zone euro partageaient peu ou prou la même vision – assez tiède – de l’avenir européen. Aujourd’hui ils sont divisés et, plus grave, les peuples le sont profondément, entre une Europe du Sud convaincue de ce qu’on lui a imposé une austérité excessive et une Europe du Nord qui soupçonne derrière chaque initiative de réforme une manière détournée de s’en prendre à son épargne.

La troisième vulnérabilité est internationale. En 2011-2012 tous nos partenaires – Hu Jintao à Pékin, Barack Obama à Washington, David Cameron à Londres – ont aidé les Européens à sauver l’euro. Peu importe qu’ils l’aient fait par amitié ou par peur : ils l’ont fait. Mais qui peut parier que Xi Jinping, Donald Trump, et demain un Boris Johnson agiraient de même ?

On peut vouloir conforter l’euro, le réorienter ou en sortir. Mais on ne peut pas s’en désintéresser.

Interview à l'Opinion sur la politique budgétaire, 16 mai 2019

Selon vos calculs, près d’une trentaine de milliards d’euros ont été débloqués en six mois pour soutenir le pouvoir d’achat des Français. C’est le tournant keynésien du quinquennat ?

En prenant en compte la suppression totale de la taxe d’habitation et sous l’hypothèse d’un gel de la fiscalité carbone au niveau 2018, nous sommes effectivement à un peu moins de 30 milliards d’euros de moindres recettes et de dépenses nouvelles à l’horizon 2021. Sur le court terme, c’est une relance dont les effets seront favorables à l’économie française dans un contexte de ralentissement de la zone euro. A horizon trois ans, c’est plus compliqué.

A-t-on les moyens de telles dépenses ?

En deux ans, nous avons gagné quelque 15 milliards d’économies sur la charge d’intérêt de la dette. Dans l’immédiat, cela dégage des marges de manœuvre importantes pour le gouvernement, qui pourra compléter par une combinaison d’économies de dépenses (même si elles restent peu documentées), de nettoyage des niches et de déficit.

Dites-vous comme Olivier Blanchard que tant que les taux restent inférieurs à la croissance, la dette ne pose pas de problème ?

La dette française se refinance à un taux moyen de 0,3 % sur 10 ans. C’est exceptionnel. Tant que les taux d’intérêt resteront inférieurs à la croissance, cela entraînera mécaniquement une dynamique d’endettement moins forte que celle du PIB, ce qui rend la dette soutenable. Mais attention, cette situation ne durera pas éternellement. C’est pourquoi il faudrait consacrer cette aubaine à l’investissement plutôt qu’à des dépenses courantes.

Investir où ?

Investir ne doit pas s’entendre au sens comptable. Une dépense ponctuelle dont les effets sont pérennes est un investissement : par exemple des mesures d’accompagnement qui facilitent les réformes, un soutien aux ménages à faibles revenus qui permet d’améliorer l’efficacité énergétique du parc automobile, un effort sur les compétences numériques.

Vous appelez aussi à une réforme du pacte de stabilité…

La question de la charge de la dette est très mal traitée par le pacte de stabilité, qui ne fait aucune distinction entre le solde primaire (déficit hors charge de la dette) et le solde global (charge de la dette comprise). Le solde primaire, c’est pourtant la facture que la génération actuelle laisse aux générations futures. Ignorer cette distinction et appliquer la règle des 3 %, c’est laxiste puisque cela autorise que tout gain sur la charge d’intérêt soit dépensé ailleurs. Il faut passer à une règle qui fixe l’évolution de la dépense primaire en fonction de la croissance potentielle et du niveau de dette - idée qui fait l’objet d’un consensus fort chez les économistes européens – et parallèlement fixer l’affectation des gains temporaires sur le service de la dette. L’Europe a aujourd’hui un besoin considérable d’investissement au sens large, et une ressource pour le financer qui va être disponible pour un certain temps. Ne pas faire le lien entre les deux serait une erreur grave.

Il faut réformer le pacte de stabilité

Chronique Terra Nova, 29 avril 2019

Le Pacte de Stabilité qui encadre les politiques budgétaires en Europe est un roi nu. Tout le monde le sait, mais rares sont ceux qui osent le reconnaître publiquement. Ce silence hypocrite est économiquement et politiquement toxique.

On sait depuis longtemps que les règles de ce Pacte sont d'une telle complexité que presque aucun ministre - pour ne rien dire des parlementaires - n'est capable de les déchiffrer. De nombreuses propositions de simplification sont aujourd’hui sur la table, notamment celles qui ont été avancées par un groupe d'économistes français et allemands (dont je fais partie).

La plupart de ces propositions suggèrent d'accorder moins d'importance au déficit dit « structurel » (c’est-à-dire corrigé de l’effet du cycle économique), dont l’estimation est notoirement aléatoire, et de surveiller davantage la croissance des dépenses publiques. Concrètement, chaque gouvernement devrait s'engager sur une trajectoire de dépenses cohérente avec ses perspectives de croissance économique, ses recettes fiscales attendues et un objectif de dette à moyen terme. Il y aurait moins de microgestion par les institutions européennes, des marges de manœuvre plus étendues pour les décisions nationales, et une plus grande responsabilisation de chaque gouvernement.

Jusqu'ici, les ministres de la zone euro n'ont montré aucun appétit pour une réforme aussi radicale. Mais il existe aujourd'hui une autre raison de réformer le cadre budgétaire européen : les conditions économiques actuelles ont en effet peu de points communs avec celles qui prévalaient lorsqu'il a été conçu voici deux décennies. "Quand les faits changent, je change d'avis", disait John Maynard Keynes. De fait, les faits ont changé.

En 1997, lorsque le Pacte est entré en vigueur, le niveau médian de dette publique parmi les 11 premiers pays qui allaient bientôt adopter l’euro était de 60% du PIB, tandis que la perspective de croissance était de 3% et l'inflation de 2% (les chiffres sont arrondis par souci de simplicité). Le taux d’intérêt à long terme sans risque - celui auquel la plupart des pays de la zone euro allaient bientôt emprunter - était, lui, de 5 %. Dans ces conditions, pour stabiliser l'endettement à son niveau de 60% du PIB, il fallait maintenir le déficit public en-dessous de 3%, ou encore maintenir à zéro le solde primaire (c'est-à-dire les recettes fiscales diminuées des dépenses hors paiement d’intérêts).

Les lignes directrices du Pacte étaient pertinentes. En cas d’affaiblissement de la croissance, de baisse des recettes, ou de spéculation sur un défaut de paiement, le risque de voir la dette monter en flèche était en effet réel, comme la crise des dettes souveraines de 2010-2012 allait bientôt le montrer. Le seuil de 3 % de déficit qui entraîne l’activation d’une procédure de surveillance renforcée était pour cette raison un repère certes un peu grossier, mais raisonnablement calibré. Il était sage également de viser des déficits sensiblement inférieurs afin de conserver une marge de sécurité.

En 2019 le niveau médian de dette publique pour les mêmes 11 Etats est de 70% du PIB et, selon les prévisions du FMI, les perspectives de croissance et d'inflation sont respectivement de 1,5% et 2% (le niveau de la dette est légèrement inférieur et celui de la croissance légèrement supérieur si l'on raisonne sur tous les membres actuels de la zone euro). Certes, le potentiel de croissance a été divisé par deux par rapport à 1997. Mais un déficit à 2,5% du PIB suffit à stabiliser le taux d'endettement, ce qui n’est pas très éloigné des 3% du Pacte.

Le vrai changement provient de l’évolution des taux d’intérêt. Fin avril, les investisseurs étaient prêts à acheter des obligations allemandes à 10 ans qui ne rapportent absolument rien. Si l'on tient compte de l'inflation, le coût réel de la dette allemande est même sensiblement négatif. Il l’est aussi, quoique dans une moindre mesure, pour la France, l'Espagne et plusieurs autres membres de la zone euro. Même l'Italie, avec une dette colossale (plus de 130% du PIB) et une croissance moribonde, a pu emprunter à 2,6 % : 2,4 points de moins qu’en Allemagne en 1997.

Dans ces conditions, une limite de déficit à 3% du PIB est en fait assez laxiste. Si le taux d'intérêt à long terme demeure proche de zéro pour encore quelques années, elle laissera les gouvernements libres d’enregistrer des déficits primaires supérieur à 2 % du PIB. Nombre de pays de l’UE pourraient être tentés d'en profiter pour financer à moindre coût des dépenses courantes. Si les conditions de financement viennent à se retourner brutalement, ils seront contraints d’ajuster leurs comptes de manière précipitée.

La Commission européenne insiste sur le fait que le seuil de 3% est une limite maximale. Les réformes décidées en 2010 ont d’ailleurs considérablement resserré les boulons du Pacte. Les pays de la zone euro sont désormais fermement invités à maintenir leur solde structurel (c'est-à-dire corrigé des effets du cycle) au voisinage de zéro, et ceux dont l'endettement dépasse 60% du PIB à le réduire.

Mais les contraintes qui en résultent sont cette fois trop fortes. L'objectif d'un déficit structurel à zéro empêche les gouvernements d'emprunter à des taux d'intérêt réels négatifs pour financer investissements et réformes. Or, comme l'a affirmé avec force Olivier Blanchard du Peterson Institute, il n'y a aucune raison économique convaincante de réduire sa dette quand emprunter ne coûte rien.

En somme, l'Europe navigue entre Charybde et Scylla. Elle ne devrait ni laisser des pays membres de l'euro financer des dépenses courantes récurrentes par la dette, ni les empêcher de profiter de taux d'intérêt durablement bas pour financer des investissements qui sont économiquement rationnels et bénéficieront aux générations futures.

C'est pourquoi une réforme du cadre budgétaire doit être envisagée. Nul doute que les faucons de la rigueur budgétaire s’alarmeront, en particulier outre-Rhin. Mais pratiquer la prohibition sans raison valable est politiquement intenable. Comment les citoyens européens pourraient-ils accepter de rejeter le financement par la dette d'investissements dans la recherche environnementale, les énergies renouvelables, les mobilités propres et d'autres moyens de contenir le changement climatique, alors même que les conditions de financement pourraient rendre ces investissements rentables pour la collectivité ?

Cela fait longtemps que le Pacte est accusé de ne pas faire la différence entre investissement et dépenses courantes. Cette critique est recevable, à condition que l'investissement soit défini en termes économiques et non en termes comptables. C’est pourquoi l’UE devrait se mettre d’accord sur une liste d’objectifs – tels que la transition vers une économie bas carbone, un meilleur accès à l’emploi et des réformes économiques favorables à la croissance – qui justifient des dépenses publiques temporairement en excès de la règle budgétaire (sauf si, de toute évidence, le pays se trouve dans une situation financière précaire). Une telle exemption ne devrait durer qu’aussi longtemps que les taux d'intérêt à long terme se maintiennent à un niveau exceptionnellement bas. Et la règle devrait stipuler que si les taux augmentent à nouveau, les gouvernements devront diminuer les investissements, voire les interrompre.

Il est urgent de réviser les règles du cadre budgétaire européen. Les principaux partis politiques en lice pour les élections au Parlement européen devraient le reconnaître et se saisir ouvertement de la question. Au moment où la raison d’être de l'UE est elle-même en question, une politique du tabou est bien la dernière chose dont elle ait besoin.

Interview au Journal du Dimanche sur la politique économique française, 27 avril 2019


Financer l'acte II du quinquennat

Chronique Le Monde, 20 avril 2019

Les priorités pour la deuxième partie du quinquennat vont prochainement être fixées. Un débat sur leur financement s’est engagé. Pour certains, l’urgence est de calmer la colère en distribuant du pouvoir d’achat et en baissant les impôts, quitte à retarder le désendettement de l’Etat. L’impatience à laquelle ils veulent répondre est incontestable. Mais une telle politique ne s’impose pas économiquement, car le pouvoir d’achat par tête va déjà croître de 2 % cette année, et surtout elle ne peut mener bien loin : une revendication légitime en appelant une autre, elle aurait toute chance d’épuiser les marges de manœuvre budgétaires bien avant d’être venue à bout des insatisfactions.

Pour d’autres, l’impératif premier est au contraire la réduction du déficit public. Ils arguent du niveau élevé de l’endettement de l’Etat et de la proximité probable d’une récession internationale pour plaider une accélération de l’effort. La logique s’entend bien. Mais le risque est d’y sacrifier l’investissement et surtout les initiatives économiques et sociales porteuses de transformations en profondeur, car le capital politique du président est trop entamé pour qu’il puisse l’engager sur deux fronts simultanément.

Le risque italien

La question des retraites cristallise aujourd’hui l’alternative entre réforme de financement et réforme systémique. Un recul de l’âge légal améliorerait certes les comptes de l’assurance-vieillesse, mais il interdirait de mener simultanément à bien le changement radical des règles du jeu que vise la réforme en cours de préparation. Parce qu’elle fera par nécessité des perdants en même temps que des gagnants, celle-ci ne peut être mise en œuvre qu’à enveloppe financière constante. C’est la condition pour qu’il n’y ait pas de confusion sur sa finalité.

Le même dilemme se pose dans d’autres domaines : novembre 2018 a sonné le glas du « double dividende » par le jeu duquel la fiscalité écologique allait financer la baisse des impôts ; unification des minima sociaux et mise en place du revenu universel d’activité vont sans doute demander des ressources additionnelles ; et une éventuelle refonte de la fiscalité locale se conçoit difficilement sans réduction simultanée du niveau d’imposition.

Pour le dire simplement : aujourd’hui, en France – ce n’est pas toujours et partout le cas – les réformes sont au mieux budgétairement neutres, et souvent coûteuses. Sacrifier des transformations ambitieuses à l’ajustement budgétaire reviendrait à prendre son parti d’un équilibre économique médiocre (taux d’emploi trop bas, faible croissance de la productivité). Ce serait faire courir à la France le risque italien : celui d’un pays budgétairement sérieux depuis trente ans, mais qu’une performance économique lamentable a enfermé dans un cercle vicieux dont il ne se dépêtre pas.

Une économie de 4 milliards

La bonne stratégie, ce n’est donc ni de financer à crédit une action purement distributive ni de sacrifier les réformes à la réduction des déficits. C’est d’appuyer des transformations porteuses d’amélioration pérennes, pour accroître le niveau d’emploi, améliorer la productivité, innover, accélérer et accompagner la transition écologique, et construire, à l’âge du numérique, un service public plus efficace et plus agile.

Il se trouve que la conjoncture financière offre une fenêtre pour le faire : l’Etat emprunte aujourd’hui à un taux ridiculement faible (0,35 % pour un emprunt à dix ans), sensiblement inférieur à ce qui était attendu il y a encore quelques mois. Le montant de l’aubaine correspondante est significatif : pour 2020, c’est-à-dire le prochain budget, Bercy anticipe une économie de 2 milliards par rapport à la loi de finances. Cela pourrait même être davantage, car cette prévision se fonde sur l’hypothèse, peu vraisemblable, d’une hausse du taux de la Banque centrale européenne dès la fin 2019. En réalité, l’économie pourrait atteindre 4 milliards par rapport à la loi de finances, et 10 milliards par rapport aux prévisions d’il y a un an.

Que faire de cette aubaine ? Il serait imprudent de l’utiliser pour financer nouvelles dépenses et baisses d’impôt à caractère permanent. Les taux, en effet, ne vont pas rester éternellement à ce niveau. Il serait, en revanche, très judicieux de la consacrer au financement d’investissements non pérennes dans des réformes porteuses d’améliorations durables. Cumulée sur plusieurs années, la ressource permettrait de financer des actions d’ampleur sans être génératrice de déficits futurs.

Gouvernance originale et ouverte

Reste à savoir comment. Notre incapacité récurrente à tenir nos engagements budgétaires invite à verrouiller le dispositif, en sorte qu’il ne soit pas détourné. Pour garantir que les gains sur le service de la dette seront bien orientés vers ces priorités, le mieux serait de les affecter à un fonds dédié et de les allouer ensuite à des investissements matériels et immatériels précisément définis, en fonction de critères objectifs et sur la base d’évaluations publiques. Cela rendrait la démarche transparente, en même temps que plus acceptable par Bruxelles.

On pourrait par exemple retenir trois critères, peu contestables : l’amélioration durable de l’emploi et du niveau d’activité économique ; l’accélération de la transition vers une économie décarbonée ; et l’accroissement permanent de l’efficacité des services publics. Ce serait retrouver la logique du plan d’investissement lancé en 2017, qui a souffert de n’avoir pas bénéficié de vraies ressources budgétaires. Ce fonds devrait aussi être doté d’une gouvernance originale et ouverte, afin d’associer les Français aux choix qui conditionnent leur avenir.

L’Europe face aux nouveaux impérialismes

Chronique Terra Nova, 1er avril 2019

L’impérialisme, écrivait Lénine il y a un siècle, se définit par cinq critères : la concentration de la production, la fusion entre capital bancaire et capital industriel, l’exportation de capitaux, les cartels transnationaux et le partage du monde entre les puissances capitalistes. Jusqu’à peu, seuls quelques bolchéviques endurcis trouvaient encore cette définition pertinente. Ils ne sont plus les seuls : la description de Lénine apparaît de plus en plus actuelle.

Rappelons-nous : la mondialisation, pensait-on, allait affaiblir les positions dominantes et stimuler la compétition ; et une interdépendance économique toujours plus poussée empêcherait tout conflit international d’envergure. S’il fallait se référer à des penseurs du début du XXème siècle c’était, plutôt qu’à Lénine, à Joseph Schumpeter, l’économiste qui voyait dans la « destruction créatrice » une force motrice du progrès, ou à Norman Angell, l’homme d’État britannique pour qui l’interdépendance économique avait rendu le militarisme obsolète. Eh bien non : nous voici entrés dans un nouveau monde de monopoles économiques et de rivalités géopolitiques

Les monopoles, ce sont bien sûr d’abord les géants américains de la technologie, mais le phénomène est en réalité plus répandu. D’après l’OCDE, la concentration du marché s’accroît dans une série de secteurs économiques, en Europe aussi bien qu’aux États-Unis, tandis que Pékin poursuit, méthodiquement, la construction de champions nationaux toujours plus forts. Sur le plan géopolitique, les États-Unis semblent avoir renoncé à l’espoir que l’intégration de la Chine dans l’économie mondiale finisse par induire son alignement sur les normes des démocraties libérales occidentales. Comme l’a résumé de manière abrupte le vice-Président Mike Pence en octobre 2018, les États-Unis considèrent désormais la Chine comme un rival stratégique dans un nouveau contexte de « compétition entre grandes puissances ».

Concentration économique et compétition géopolitique sont en réalité inséparables. Alors que l’internet était considéré jusqu’à récemment comme un réseau ouvert, universel et concurrentiel, il tend aujourd’hui à se fragmenter en un archipel de sous-systèmes séparés les uns des autres, dont certains sont directement administrés par des gouvernements. La crainte se répand que la prédominance du géant numérique chinois Huawei dans le déploiement des matériels 5G soit utilisée à des fins géopolitiques. Et la fédération de l’industrie allemande (BDI) s’est récemment alarmée que la Chine soit entrée dans une « compétition systémique avec les économies libérales de marché » et « rassemble ses forces avec une grande efficacité pour poursuivre ses objectifs politiques et économiques ».

Mais les États-Unis ne sont pas en reste. Ils redéfinissent leur stratégie, particulièrement dans le domaine du commerce et de l’investissement. Des dispositions législatives récentes ont autorisé le l’État fédéral à cibler des investissements étrangers (comprendre : chinois) « animés par des motifs stratégiques » qui pourraient « présenter une menace pour la supériorité technologique américaine et la sécurité nationale ». Ce qui laisse penser que l’administration Trump a bien l’intention d’utiliser le contrôle des investissements pour protéger l’avance technologique américaine.

On reproche souvent à la Chine de mélanger l’économie et la politique, mais c’est ce que font aussi les États-Unis. L’administration Trump a utilisé le rôle central du dollar – longtemps considéré par beaucoup comme un bien public mondial – dans les échanges financiers internationaux pour imposer des sanctions aux entreprises étrangères qui font des affaires avec l’Iran. Résultat : le système de messagerie financière SWIFT, pourtant basé en Europe, a été contraint de choisir entre écarter les banques iraniennes et perdre son propre accès au système financier américain. Sous la pression de Washington, la Bundesbank a également bloqué le retrait par Téhéran d’un dépôt dans une banque iranienne établie à Hambourg. Il est clair que les Etats-Unis ne ressentent plus le besoin de faire preuve de retenue dans l’usage de leur puissance monétaire et financière.

Pour l’Europe, ces événements constituent autant de chocs majeurs. D’un point de vue économique, l’Union européenne est le partisan le plus ardent de l’ordre libéral international de l’après-guerre. Avec sa politique de la concurrence, elle a plus d’une fois forcé des entreprises internationales puissantes à se plier à ses lois. Mais géopolitiquement, l’UE s’est toujours attachée à séparer relations internationales et échanges économiques. C’est pourquoi elle était naturellement en phase avec un système multilatéral fondé sur des règles, où l’exercice du pouvoir étatique pur était nécessairement contraint. Le nationalisme et l’impérialisme sont ses pires cauchemars.

Le défi de l’Europe est maintenant de définir sa position dans un nouveau paysage dans lequel la puissance compte davantage que les règles et le bien-être du consommateur. Elle se confronte désormais à trois questions : comment réorienter sa politique de concurrence ; comment combiner ses objectifs de sécurité avec ses priorités économiques ; et comment éviter de devenir l’otage des priorités de la politique étrangère américaine. Y répondre suppose de redéfinir la souveraineté économique.

La politique de la concurrence fait l’objet de débats passionnés. Pour certains, il faut modifier les textes communautaires pour permettre l’émergence de champions européens. Mais ceci ne va pas de soi. Il est vrai que l’Europe a besoin de davantage d’initiatives industrielles dans les domaines de l’intelligence artificielle ou des batteries électriques, où elle risque de devenir dépendante de puissances rivales. Il est vrai que l’appréciation des fusions-acquisitions et des aides d’État doit davantage prendre en considération le caractère global de la compétition économique. Il est vrai, enfin, que l’évaluation statique du pouvoir de marché des entreprises doit être complétée par des approches plus dynamiques prenant en compte l’innovation. Mais si elles sont souhaitables, ces évolutions ne doivent pas remettre en cause le fait que dans un monde de multinationales géantes, protéger les consommateurs requiert encore plus de politique de la concurrence.

Les priorités économiques et les impératifs de sécurité entrent souvent en collision. Une décision de refuser une fusion-acquisition ou d’autoriser un investissement international non dépourvu de motivations politiques peut avoir un sens économique, mais soulever des doutes d’un point de vue de politique internationale. La solution n’est pas de politiser les règles de la concurrence, mais de donner à ceux qui ont la responsabilité de la sécurité la possibilité d’intervenir dans le processus de décision. A cette fin, je propose, dans un futur rapport co-écrit avec d’autres économistes et des experts de politique étrangère, que le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité aie le droit d’objecter, au nom de la sécurité, aux propositions de décision soumises à la Commission européenne en matière de fusion-acquisition ou d’investissements. Les Etats membres de l’UE disposent déjà de ce type de procédure, l’Union devrait faire de même.

Dernier point : l’Union européenne devrait agir davantage pour développer ses outils financiers et promouvoir l’usage international de l’euro. Il ne s’agit pas de s’imaginer que l’euro remplacera le dollar. Mais dans la mesure où les États-Unis font clairement comprendre qu’ils vont utiliser Wall Street et le billet vert comme des instruments de leur politique étrangère, l’Europe ne peut pas rester un témoin passif et neutre. En mettant en place, notamment, des lignes de swap avec d’autres banques centrales partenaires, l’Europe rendrait sa monnaie plus attractive pour les acteurs économiques étrangers, tout en renforçant sa propre souveraineté économique.

Transition écologique : Choisissons le réalisme

Chronique Terra Nova, 13 mars 2019

En proposant avec quelques-uns de ses camarades démocrates un Green New Deal, Alexandria Ocasio-Cortez, l’étoile montante du Congrès américain, a rouvert la discussion sur les politiques à conduire face au changement climatique. L’impact de cette initiative est déjà important, aux États-Unis comme ailleurs.

Même s'il n'est pas vraiment nouveau - les Verts européens prônent un tel pacte depuis une décennie - ce plan est vaste et amitieux. Peut-être trop, mais contrairement à l'approche régulièrement privilégiée par les économistes - fixer un juste prix du carbone et s'en remettre aux choix privés pour le reste -, ce New Deal vert a le mérite d'englober les multiples dimensions de ce qui sera nécessairement une transformation en profondeur de nos économies et de nos sociétés.

La transition vers une économie neutre en carbone sera certainement une révolution d’aussi grande portée que le fut en son temps la transition vers l’ère industrielle. Elle ne peut se résumer à un seul prix mais va nécessiter un effort collectif. Il faudra que les gouvernements investissent dans ce projet et que chaque citoyen y trouve son rôle. C’est pourquoi l’éthos optimiste et participatif de ce New Deal vert doit être salué.

Mais soyons clairs : la transition écologique ne sera pas sans coût. Certes, il ne fait aucun doute que la vie et le travail seront bien meilleurs si nous réussissons à contenir le changement climatique que si nous échouons, et cela justifie que nous entreprenions les efforts correspondants. Mais ce n’est pas la question que posent la plupart de nos concitoyens. Le scenario de base – irréaliste, mais compréhensible – auquel ils se réfèrent pour apprécier les efforts qui leur sont demandés, c’est une évolution au fil de l’eau au gré duquel ils pourraient continuer à consommer et à voyager comme à leur habitude. Ils sont sans doute disposés manger un peu moins de viande et à utiliser des voitures moins gourmandes en carburant, mais à condition que leur pouvoir d’achat n'en soit pas affecté. Et ils sont également prêts à changer d’emploi, pourvu que le nouveau soit mieux payé et moins stressant. Mais rien ne prouve qu'ils soient prêts à faire davantage.

On peut comprendre que les partisans du New Deal vert s'efforcent de flatter ces sentiments. La proposition Ocasio-Cortez est assez vague pour échapper à des critiques précises. Mais ce qui est évident, c’est qu’elle évite soigneusement de mettre le doigt sur tout ce qui pourrait faire mal. Il en va de même des nombreux plans pour la transition écologique qui promettent une vie meilleure assortie d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité.

La vérité est malheureusement très différente. La transition vers une économie neutre en carbone exigera de nous des sacrifices avant de nous apporter des bénéfices, et les segments les plus vulnérables de la société risquent d'être particulièrement touchés. Faute de reconnaître cette réalité et de s’y attaquer, le soutien à la transition écologique demeurera superficiel et fragile.

Pour comprendre pourquoi, il faut revenir un instant à l'instrument préféré des économistes : le prix. D'une manière ou d'une autre, nous allons devoir payer pour produire quelque chose – le carbone - que nous avons longtemps émis gratuitement. Et le problème, c’est que la mise en place d'un prix du carbone aura inévitablement pour effet de réduire notre consommation agrégée.

La cause n’en est pas dans l'impôt, dont les revenus peuvent être restitués aux contribuables, par exemple, sous la forme d'une allocation per capita, comme l'a récemment proposé la fine fleur des économistes américains. Elle réside plutôt dans le fait qu'imposer un prix du carbone aboutira inévitablement à ce que les économistes appellent un choc d'offre négatif. Certains équipements deviendront inutilisables et certaines technologies ne seront plus rentables. La production maximale qu’il est possible d’atteindre avec le travail et le capital disponibles (ce que les économistes appellent le PIB potentiel) baissera. Si la hausse de prix est brusque, elle entraînera une récession, comme cela est arrivé en 1974, quand les producteurs de pétrole ont soudainement augmenté leurs prix. Et ce changement de prix entraînera en outre une baisse de la richesse, à mesure que diminueront la valeur des maisons mal isolées, celle des voitures trop gourmandes et celle des actions des sociétés pétrolières.

Il faut bien comprendre que problème central ne vient pas ici de l’utilisation d’un instrument de prix. Il serait le même dans une économie planifiée : l’efficacité carbone y nécessiterait également l’abandon de vieux équipements obsolètes et la mise en œuvre d’investissements supplémentaires en vue d’une décarbonation du PIB. Selon les estimations du rapport Quinet récemment publié par France Stratégie, les investissements supplémentaires requis s'élèveraient à environ 2% du PIB par an en 2040. Cela signifie qu'une part plus faible de la production sera alors disponible pour la consommation des ménages.

De plus, les effets distributifs de la transition écologique sont malheureusement défavorables. Les pauvres et la classe moyenne des périphéries urbaines dépensent en énergie une part plus grande de leur revenu que les riches et les habitants des centre-ville, et ils n’ont souvent pas les moyens de changer leur chaudière ou d’isoler leur maison. Et parce que les emplois des ouvriers tendent à être plus intensifs en carbone que les autres, les travailleurs en usine et les camionneurs seront plus touchés que les ingénieurs et les banquiers.

Le problème auquel nos sociétés sont confrontées est donc massif. Il ne faut surtout pas le cacher. Le gouvernement français a dû faire marche-arrière après que les Gilets Jaunes se sont révoltés contre une taxe sur le carburant de 55 € la tonne, alors même que le prix qui serait nécessaire à la décarbonation complète a été estimé récemment à 250 € la tonne en 2030. Les pays européens, qu’angoisse déjà le relèvement à 2 % du PIB de l’effort de défense réclamé par Donald Trump, sont confrontés à la perspective de devoir payer 2 points de PIB de plus pour la transition vers une économie décarbonée. Et alors que, depuis des décennies, les gens ont été incités à déménager des villes vers les périphéries, on leur explique à présent que leur mode de vie n'a pas d'avenir.

Heureusement, ces effets peuvent être adoucis. La restitution intégrale des recettes de la taxe carbone allégerait le fardeau des plus vulnérables. Dans un environnement où les taux d’intérêt sont très bas, le financement par la dette est un moyen rationnel d’accélérer la transition écologique tout en répartissant les coûts correspondants entre les générations. Comme le suggère la chute spectaculaire du coût des panneaux solaires, favoriser l’innovation et la concurrence aidera à accélérer l’émergence de technologies propres et efficaces. Et plus l’action sera précoce, plus les perspectives à long terme seront prévisibles, plus il sera facile de s’adapter, et plus l’impact sur la production et la richesse sera contenu. Les changements brusques dévalorisent les actifs existants, tandis qu’une transition en douceur permet de faire les bons investissements au bon moment.

Cela dit, le réalisme nous oblige à reconnaître que rien ne pourra éliminer complètement les difficultés liées à la transition. Pour gagner, les adeptes du New Deal vert doivent être honnêtes avec les citoyens sur ce que la transformation à venir entraînera, sur ses coûts, sur la meilleure façon de les réduire et de les partager équitablement, et enfin sur le rôle que chacun ou chacune pourra y jouer. Plutôt que de peindre leur scénario en rose, ils c’et à montrer que c’est faisable qu’il faut qu’ils s’attachent en priorité.

Interview au Monde sur la sortie de la crise des gilets jaunes, 11 mars 2019

Lors de sa campagne, Emmanuel Macron avait séduit les Français en mettant des mots sur leur désarroi. Dix-huit mois plus tard, il subit la crise des “gilets jaunes”. Comment l’expliquez-vous ?

D’abord pour des raisons de méthode. La première phase du quinquennat a été très centrée sur la mise en œuvre. Cette focalisation sur l’action répondait à une attente. Mais après un an sur le mode jupitérien, il fallait en venir à une forme de délibération collective. Le passage d’une phase à l’autre a été manqué, il s’est opéré par la crise. Il importe maintenant de trouver comment associer délibération et culture du résultat. Ensuite pour des raisons de justice : Emmanuel Macron a très vite été soupçonné de ne pas porter l’exigence d’équité des réformes.

N’est-il pas paradoxal que ce soit Emmanuel Macron qui subisse cette crise, alors que son élection en était déjà l’expression ?

La défiance à l’égard des institutions est immense. Beaucoup de Français pensent que le système a été capturé par les élites et que leur propre voix ne compte pas. Les convaincre que le contrat social que veut mettre en place Emmanuel Macron est fait pour eux n’est pas l’affaire de quelques mois ou de quelques lois. Le dédoublement des classes de CP et CE1, par exemple, a été perçu positivement parce que ses effets ont été visibles tout de suite. Mais il faudra du temps avant que nos concitoyens se disent que la réforme de la formation professionnelle change quelque chose pour eux ou leurs enfants.

Quel a été le déclencheur de cette crise ?

Le gouvernement a fait une double erreur. La première a été de considérer que la transition écologique se réglerait par la fiscalité. Taxer le carbone est indispensable mais à la condition de l’inscrire dans un projet plus global de mutation de l’économie et des modes de vie. La deuxième erreur date du programme : de ne pas restituer directement et intégralement le produit de la taxe. Dans le projet de loi de finances 2019, 25% du prélèvement allait à des actions de soutien à la transition écologique, 75% ont servi à autre chose, comme la baisse de la taxe d’habitation. Ce n’était pas compréhensible.

Pourtant, le chef de l’État a fermé la porte à toute nouvelle hausse de taxe durant son mandat…

Sortir du carbone, c’est une affaire de trente ans. On ne pourra pas le faire sans jouer sur le prix. Si les émissions de CO2 n’ont pas de prix, pourquoi allez-vous changer votre chaudière ? Je combats l’idée que la transition écologique sera indolore. D’ici à la fin du quinquennat, il faudra de nouveau augmenter la taxe carbone. Mais il faudra tout restituer, euro pour euro, et en priorité aux catégories les plus vulnérables.

Au delà des taxes, c’est la personne même de M. Macron qui cristallise la colère des “gilets jaunes”. Comment l’expliquez-vous ?

Pour la France des ronds-points, il incarnait la France des métropoles. Mais le mal est plus profond : nous sommes passés d’une société structurée en silos idéologiques verticaux (communiste, socialiste, gaulliste, etc ..) à une société stratifiée horizontalement. Les silos ça crée de l’affrontement politique, ce qui est une forme de dialogue, les strates ça crée de la surdité réciproque. Or ce qui est dangereux pour la démocratie, c’est le sentiment qu’a la moitié de la population d’être tenue à l’écart. La priorité absolue doit être de retrouver du commun.

M. Macron a privilégié les mesures favorables aux entreprises, et échelonné les mesures sociales. Cela peut-il expliquer une partie de la crise ?

Les mesures sur la fiscalité du capital, qui ont eu des effets très favorables sur les 1% des plus aisés, ont été perçues comme un déni de justice fiscale. Notre fiscalité du capital était excessive, il fallait la corriger. Le problème, c’est que les bénéfices que les plus aisés on retiré de la baisse des taux d’imposition n’ont pas été compensés par un élargissement de l’assiette taxable, autrement dit par la suppression de niches fiscales.

Fallait-il aller aussi vite et aussi fort en matière de politique de l’offre ?

Économiquement, c’était rationnel. Des mesures de ce type n’ont d’effet que graduellement. Mais l’effort de conviction sur la nécessité de baisser la fiscalité du capital n’a pas été suffisant, peut-être parce que la suppression de l’ISF n’avait étonnamment pas fait débat lors de la campagne. Par ailleurs, le décalage entre hausse de la CSG [en janvier 2018] et baisse des cotisations sociales salariales [en deux temps, janvier et octobre] a été une erreur et rendu la politique fiscale illisible.

Le gouvernement invoquait des raisons budgétaires…

Ce n’était pas indispensable. Il y a eu une prise de précaution excessive. La Cour des comptes a dit à l’été 2017 qu’on était en zone de danger. On a terminé l’année avec 2,6% de déficit ! Bercy a été trop précautionneux.

Ces mesures n’ont-elles pas occulté le projet de transformation de la société porté durant la campagne ?

La proposition Macron, c’était un volet très classique de transformations structurelles, associant libéralisation et mesures fiscales, et un volet d’émancipation, d’empowerment des personnes comme disent les anglo-saxons. Ce second volet est plus ambitieux et plus ardu. Construire un pacte social émancipateur, qui crée de l’espoir, c’est très exigeant. Personne n’a la formule magique qui instaurera des sécurités nouvelles pour le travail de demain. Et même si on crée des outils, il faut encore que les personnes et les acteurs sociaux s’en saisissent. Résultat, le volet classique a trop pris le pas sur le volet original.

Regrettez-vous la promesse de suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % des ménages les plus aisés ?

Non. Au point où on en est, je pense maintenant qu’il faut aller jusqu’au bout. Les 1 % les plus riches ont beaucoup gagné aux mesures fiscales. Mais les 20 % juste en-dessous, non : ils ne voient pas de baisse de leur impôt sur le revenu et ils ne bénéficient pas des mesures qui concernent les classes moyennes et populaires. Les perdants, aujourd’hui, ce sont eux. Ils ont, d’une certaine manière, payé pour les 1% les plus aisés.

Faut-il revenir sur la suppression de l’ISF, ou au moins l’aménager ?

Je ne pense pas. L’ISF était un très mauvais impôt. Et il n’était pas payé par les plus riches, du fait de l’exonération de l’outil de travail, des œuvres d’art, et grâce aux outils de défiscalisation. Sans compter ceux qui avaient du capital à l’étranger. Les 100 plus grandes fortunes françaises représentent 300 milliards de capital, mais payaient 70 millions d’ISF ! Ce n’était ni un impôt efficace, ni juste. En revanche, on peut réfléchir au prélèvement forfaitaire unique [“flat tax”] : son taux est de 30 %, mais sur une assiette qui reste mitée. La contrepartie de la baisse du taux, cela devrait être un élargissement de l’assiette. On pourrait cibler différentes niches, des produits d’investissement, l’assurance-vie. Rien n’interdit non plus de relever le taux.

De plus en plus de voix s’élèvent pour demander un big bang fiscal. Est-ce une solution?

Je ne crois pas au big bang. En trente ans, pour les ménages, quelles ont été les grandes réformes ? La CSG, la prime d’activité, le prélèvement à la source, la fiscalité du capital. Moins d’une par quinquennat. Pour le reste, il y a eu de multiples ajustements de paramètres. Même chose pour les entreprises. Il faut du temps pour concevoir, préparer et mettre en œuvre les grandes réformes. La priorité immédiate, c’est sans doute le chantier de la fiscalité locale. Elle est peu lisible, produit des effets pervers et les assiettes sont obsolètes. La question, c’est : comment peut-elle concourir au rééquilibrage territorial ?

Sera-ce suffisant, au regard du ras-le-bol exprimé par les “gilets jaunes” ?

Il faut être ambitieux. Mais pour être politiquement et socialement acceptables, les idées doivent mûrir dans les esprits. Prenez l’impôt sur le revenu. Aujourd’hui, il est illisible parce qu’en fait, il y en a plusieurs : l’impôt sur le revenu stricto sensu, mais aussi la CSG et la prime d’activité. Et les gens ne savent plus à quoi correspond chacun. Comme plus personne ne comprend la différence entre impôt et cotisation. Mais fusionner tout cela dans la prochaine loi de finances ne serait ni techniquement ni politiquement réaliste. On ne peut que fixer une perspective et engager le débat. Idem sur la fiscalité des successions, qui fleure le XIXème siècle et nous prépare une société d’héritiers, mais qui est un champ de mines politique.

On parle beaucoup de baisse d’impôts mais le grand débat ne semble pas avoir été très utile en matière de baisse des dépenses...

Le mouvement des gilets jaunes, c’est à la fois une demande d’efficacité et de présence des services publics, et une révolte fiscale sur le thème : on n’en a pas pour notre argent. Y répondre suppose de se donner une double exigence : baisser le poids de la dépense et redéfinir les voies de l’action publique.

Mais où couper ?

Parmi les secteurs où nous dépensons davantage que les autres pays, il y a le social, en raison de choix collectifs auxquels nous tenons tous, mais aussi par exemple de la générosité des allocations familiales ou des allocations chômage des cadres. Il ne faut pas s’interdire d’y retoucher. Et il y a aussi, comme l’a montré France Stratégie, le fait que les dépenses d’intervention économique sont à un niveau hors norme : aides aux entreprises, à des secteurs économiques, à la politique du logement... C’est une habitude française : on utilise l’argent public pour compenser le mauvais fonctionnement du marché. En contrepartie des réformes, il y a un effort à faire là-dessus. L’absence d’effets démontrés des baisses de cotisations patronales sur l’emploi, au-delà de 1,5 Smic, pose également question. Le CICE a probablement visé trop large.

Et puis, il y a les mauvaises économies : quand on voit le niveau de salaire auquel on recrute les nouveaux enseignants, on ne peut qu’être inquiet pour la qualité de l’enseignement. On dépense autant dans l’éducation que pour l’emploi : 120 milliards d’euros ! Si on investissait 10 milliards de plus dans l’éducation, combien économiserait-on sur l’emploi ? À terme, certainement plus de 10 milliards.

Faut-il une réforme globale de l’État?

Le fonctionnement de nos administrations ne correspond ni aux attentes des Français, qui demandent plus de proximité et d’adaptation au terrain, ni à ce qui se fait de mieux à l’étranger. La sphère publique a connu quantité de plans de modernisation sans lendemain, qui ont désorienté les agents publics. Nous avons une gestion archaïque, par la norme et les postes budgétaires. On doit mettre les gestionnaires publics en responsabilité sur des objectifs, plutôt que de les piloter par les moyens. Le gouvernement s’y est attaqué. Je défends aussi l’idée de développer le recours aux agences, avec plus d’autonomie et de décentralisation.

Les 120 000 suppressions de postes de fonctionnaires promises pendant la campagne sont-elles atteignables?

Ce chiffre est la traduction d’une volonté de réforme de l’Etat. Il faut le tenir. Mais l’essentiel est de raisonner en termes de moyens globaux. Il faut aller vers un modèle où l’on recrute moins de fonctionnaires et plus de contractuels, sur des CDI de droit général.

Faut-il s’inquiéter du dérapage du déficit public au-dessus de 3 % en 2019?

Les règles européennes permettent un dépassement sur une année. Les taux d’intérêt sont faibles, l’endettement ne nous coûte pas cher. Mais la France, qui est loin de la moyenne européenne, est très peu crédible quant à sa capacité à tenir ses objectifs de finances publiques. Si nous l’étions cela ne me gênerait pas de dire : investissons pour la transition écologique, l’intelligence artificielle, les compétences etc. Mais tant qu’on n’arrive pas à résoudre l’équation entre consentement à l’impôt et appétit pour la dépense, on se doit d’être prudents.

Sur quels thèmes se jouera le succès, ou l’échec, de la seconde partie du quinquennat ?

La question immédiate est celle de la crise démocratique. Nous faisons face à une défiance massive envers le système politique. Ce n’est pas avec une nouvelle injection de pouvoir d’achat financée sur fonds publics qu’on y répondra.

Il faut trouver les moyens de rendre de la voix aux Français. L’idée d’une assemblée de citoyens, tirée au sort, qui délibère sur des sujets de société et propose des solutions est intéressante. En Irlande, elle a permis de résoudre des questions dont les politiques n’osaient pas se saisir, comme l‘avortement. Elle mériterait d’être expérimenté. Pour rendre confiance en la démocratie représentative, il faut aussi une forte dose de proportionnelle. Et il nous faut rénover la démocratie sociale et associative.

Parce qu’il traduit une forte demande d’expression directe qui met en cause toutes les structures d’intermédiation, le mouvement des gilets jaunes questionne sérieusement les acteurs sociaux. Syndicats et associations n’échappent pas à cette mise en cause radicale des modes d’organisation traditionnels. Ceux qui ne veulent pas de la société d’individus doivent inventer de nouvelles formes d’action collective. Cela commence sans doute par une consolidation : on ferait mieux avec quelques interlocuteurs sociaux, moins nombreux et plus forts, comme en Allemagne.

Les échéances électorales désormais régulières jusqu’en 2022 ne risquent-elles pas de pousser le gouvernement à l’immobilisme?

La légitimité d’Emmanuel Macron, c’est de réformer, pas de gérer. Jacques Chirac pouvait être élu, ne rien faire, les gens continuaient à bien l’aimer. Macron non : s’il arrête de faire, il n’a plus de légitimité. Il ne peut qu’être fidèle à sa promesse, qui est de porter un projet ambitieux.

La tribune adressée le 4 mars par le chef de l’État aux citoyens européens traduit-elle une modification de ses ambitions européennes?

Macron fait le choix de ne plus se laisser arrêter par le blocage de la décision au sein des Vingt-Sept. On a vu avec la question des réfugiés que même la règle de la majorité ne peut s'appliquer quand un gouvernement dit non, unilatéralement. On s’achemine donc vers une “Europe des clubs” : on garde un socle commun d’intégration économique et de valeurs, auquel s’ajoutent un petit nombre de clubs : autour de l’euro, de Schengen et du droit d’asile, de l’investissement, voire du climat. Nous allons inévitablement passer par une phase de différenciation en Europe. Sinon, on se condamne à dire aux citoyens : “nous avons de grands projets mais nous ne pouvons rien faire”, et on donnera la main aux nationalistes. Il faudra être ferme à l’égard des comportements non-coopératifs. Cela veut dire passer par des crises. Mais c’est indispensable.

Propos recueillis par Benoît Floc’h, Cédric Pietralunga et Audrey Tonnelier

"La méthode Macron doit changer"

Interview au Journal du Dimanche, 2 septembre 2018

En juin, dans une note à Emmanuel Macron rédigée avec deux autres économistes, vous regrettiez un déséquilibre, vers la droite, de sa politique. Est-ce toujours le cas ?

Nous faisions le constat que le Président, élu en partie sur une promesse d’émancipation, ne la portait pas assez, qu’il ne se saisissait pas assez de la question des inégalités et que ne ressortait finalement qu’un programme assez traditionnel de libéralisation et de baisse des impôts. Et cela malgré des mesures qui n’appartiennent pas à l’attirail classique. Il a sans doute entendu notre message. Mais notre constat reste valable.

Et aujourd’hui, les indicateurs économiques replongent…

L’année 2017 s’est terminée en fanfare. Elle a été suivie début 2018 par un tassement net mais en partie passager de la croissance. En tendance, nous sommes sans doute un peu en dessous de 2 %. Rien d’alarmant. Pour l’avenir, je suis inquiet des menées protectionnistes de Trump et d’une économie américaine en surchauffe.

Quelles conséquences pour le budget ?

Des recettes en moins, bien sûr. Mais ne cédons pas à l’habitude de couper dans les dépenses quand ça va moins bien et de laisser filer quand ça va mieux. Le cap, ce doivent être des économies de dépense permanentes et une réforme de fond des modes de gestion de l’État.

Cette croissance molle est-elle le signe d’un échec des réformes ?

Je n’ai vu nulle part de réformes qui produisent leurs effets en six mois. Selon France Stratégie, les deux tiers des patrons de PME disent ne pas avoir changé leur comportement après les ordonnances travail… Pour les salariés, les nouveaux outils créés par la réforme de la formation professionnelle sont à ce stade des abstractions. Quant au plan sur les compétences pour les chômeurs de longue durée et les jeunes sans qualification, il démarre à peine. Les comportements ne changent pas sur un claquement de doigts et le travail du gouvernement ne doit pas s’arrêter à la publication des décrets.

Quelles mesures sont les plus urgentes aujourd’hui ?

Répondre au constat fort et sincère de Nicolas Hulot : « Je pars parce qu’on n’a pas changé de trajectoire. »

Ce n’est pas une affaire de personne, ni même de mesures techniques. Avec la transition numérique, la transition écologique doit structurer une mutation de notre modèle de développement, des mobilités, de notre logique industrielle, d’une économie agricole dépassée et en retard sur les attentes des consommateurs. Il faut fixer ce que nous voulons atteindre à dix ans et en faire un axe central de l’action gouvernementale.

Que pensez-vous des réformes fiscales engagées ?

Il est dommage d’avoir décalé dans le temps la baisse des cotisations salariales pour des raisons budgétaires. On en a retenu que la hausse de la CSG était un prélèvement net, alors qu’elle est compensée par une baisse des prélèvements sur les revenus du travail. Il fallait revoir la fiscalité du capital et l’ISF, un impôt d’affichage, auquel échappaient les vraies grandes fortunes. Mais la contrepartie logique devrait être un impôt fort sur les grosses successions. Sauf qu’il faut un courage politique énorme pour le faire passer…

Comprenez-vous les hésitations sur le prélèvement à la source ?

Seulement si l’opération n’est pas techniquement prête, ce qui serait quand même étonnant. Mais si elle l’est, il faut y aller. Le décalage d’un an dans le paiement de l’impôt ne correspond plus à une société où tout est plus volatil. Quand vous perdez votre emploi, on vous taxe sur les revenus de l’année précédente. Mais il y a une extraordinaire méfiance des Français à l’égard de leurs institutions. Ils ont peur de se faire rouler, alors que l’État leur abandonne une année d’impôt !

Emmanuel Macron portait un élan fort pour réformer l’Europe. Est-il cassé ?

Cassé, non, mais les obstacles sont là. L’Allemagne a mis du temps à former un gouvernement. Entretemps, une opposition aux réformes de la zone euro a émergé en Europe du Nord et Matteo Salvini est arrivé au pouvoir en Italie. Tout cela a créé du doute, de la défiance, de l’attentisme, une réticence à la solidarité. Pourtant, il est urgent de rendre la zone euro plus robuste avant la prochaine récession, de mettre l’Europe en état de répondre au comportement brutal et agressif de Trump, et de s’opposer au nationalisme autoritaire incarné par Viktor Orbán. Macron a raison d’être ambitieux, et le symbole qu’il représente reste vif. Mais la bataille va être très, très rude.

Comment jugez-vous la méthode Macron ?

Elle doit changer. Pendant quinze mois, le mandat qu’il avait reçu lui a permis de mettre l’accent sur l’exécution, d’être un président du faire. Cette phase se termine. Il va falloir préparer les prochaines réformes de manière plus ouverte. Et il faut passer à une culture du résultat. Il faut, en aval des lois, des objectifs concrets sur lesquels le gouvernement accepte d’être jugé.

Macron n’écoute pas assez ?

Il y a eu une série de concertations. Mais l’important, c’est que les Français deviennent les acteurs de la transformation de leur société. C’est une condition du succès. Cela suppose plus de délibération, une méthode moins jupitérienne. La réforme des retraites sera un test.

Êtes-vous déçu de l’application du programme dont vous avez été l’architecte ?

C’était celui du Président. Je ne m’en sens ni propriétaire ni comptable.

Ubu ou Machiavel ?

Tribune pour Les Echos, 6 juillet 2018

Le comportement de l’administration Trump défie la logique. Chacun voit bien que pour les États-Unis, l’enjeu stratégique central est la relation avec la Chine. Celle-ci est un rival géostratégique doublé d’un concurrent économique de plus en plus sérieux, y compris dans ce qui fait le cœur de la compétitivité américaine. Xi Jinping a commencé à formuler une conception des relations internationales alternative à l’ordre libéral dont les États-Unis ont été les promoteurs depuis trois quarts de siècle. Et pourtant M. Trump s’en prend à l’Europe et semble s’être donné pour priorité de saper les bases du leadership américain.

Ce leadership reposait sur un contrat original et assez explicite : en échange d’un rôle prééminent dans la fixation des règles du jeu international, les États-Unis se contraignaient à agir le plus souvent dans le cadre de ces règles. C’était particulièrement vrai en matière de commerce international, puisque celui-ci était régi par les règles du multilatéralisme. C’était également le cas en matière de finance ou de régulation. Même en matière monétaire, domaine où il jouissait d’un « privilège exorbitant », Washington se soumettait aux principes du G7. Bien entendu, il arrivait qu’il s’en écarte. Mais assez rarement pour que le contrat tienne.

C’est ce contrat qui est remis en cause. Après la sortie de l’accord sur le climat, après des déclarations unilatérales sur le taux de change du dollar, l’offensive commerciale a été déclenchée. L’administration Trump entend faire prévaloir une approche transactionnelle des relations économiques. Au contrat multilatéral succède le pur rapport de force bilatéral.

L’Union européenne est évidemment particulièrement bousculée. Elle-même construite sur le droit, elle a toujours porté une conception des relations internationales fondée sur les règles. Autant que les tarifs douaniers qui lui sont imposés, elle vit ce changement de philosophie comme une agression.

La situation est paradoxale car, quant au fond, l’UErejoint les États-Unis sur tout un ensemble de griefs à l’égard de la Chine. Comme eux, elle lui reproche de distordre la concurrence, de prendre des libertés avec la propriété intellectuelle et de cibler des acquisitions stratégiques dans les domaines technologiques. Comme eux, elle juge que les règles de l’OMC qui lui accordent un statut privilégié de pays en développement sont dépassées. Elle pourrait donc être pour Washington un allié économique de poids.

Alors pourquoi ? Ubu, ou Machiavel ? Faut-il attribuer les foucades de l’administration Trump à un mélange d’irrationalité, d’inculture et d’incohérence ? C’est ce que lui reprochent, aux États-Unis même, la plupart des analystes. Ou bien faut-il rechercher une visée stratégique derrière son étrange comportement ?

La seule logique qui puisse lui être trouvée est que l’administration Trump vise à empêcher l'Union européenne de se positionner comme le troisième acteur d'un jeu États-Unis-Chine-Europe et à rétablir à l’égard de l’Europe une primauté américaine qui ne repose plus sur le leadership, mais sur la force. L’UE, qui dispose encore du plus grand marché mondial de biens et de services, est par nature opposée à une approche purement transactionnelle des relations internationales. Pour M. Trump, elle constitue donc un obstacle. Il ne veut pas un partenaire, mais des vassaux.

Théorie du complot ? « Nous aimons les pays de l'Union européenne, a déclaré Donald Trump le 28 juin. Mais l'Union européenne, bien sûr, a été créée pour tirer parti des États-Unis. Et nous ne pouvons pas laisser cela se produire ». Aucun président américain n'a jamais présenté l'UE comme un complot pour affaiblir les États-Unis ni suggéré que l’intérêt des États-Unis serait de traiter bilatéralement avec les pays européens.

Pour l'Union européenne, c'est un moment charnière. Les événements l'obligent à redéfinir ses finalités. Elle s’est construite sous la protection des États-Unis et dans le contexte du système international qu’ils dominaient. Pour cette raison, ses dimensions externes ont toujours été secondes. La signification de la crise actuelle est que cela ne tient plus : l'Europe doit fixer d’urgence son orientation stratégique vis-à-vis d'États-Unis distants, sinon hostiles, et de puissances émergentes dénuées de tendresse. Simultanément, elle doit décider de ce qu'elle entend faire pour sa sécurité, sa protection frontalière et sa politique de voisinage.

Si elle ne parvient pas à redéfinir les biens publics européens pour un monde fondamentalement différent de celui d'il y a dix ans, l'UE ne survivra pas en tant qu'institution significative. Si elle y parvient, elle retrouvera aux yeux des citoyens européens un objectif et une légitimité érodés par des années de revers économiques et politiques.

La stratégie de la dépense palliative a atteint ses limites

Chronique pour Le Monde, 28 juin 2018

« Pognon de dingue » : avec cette expression triviale, Emmanuel Macron a voulu faire écho au sentiment que l’argent public est mal employé. Est-ce vrai et si oui, où faut-il couper ? Ce sera le débat économique du prochain semestre. Il n’a pas eu lieu en 2017. En 2019, il sera déjà tard. C’est cet automne que va se jouer la politique des finances publiques du quinquennat.

À 56,5% du PIB, notre niveau de dépense publique est sans égal parmi les économies avancées. Il excède de dix points la moyenne de la zone euro. D’autres, comme la Suède dans les années 1990, ont atteint ce niveau, mais cela n’a pas duré.

Rien n’oblige les pays européens à faire les mêmes choix. Si les Français veulent de meilleurs services publics et des assurances sociales qui les couvrent mieux, s’ils sont prêts à payer pour cela, très bien. Il y a problème si la dépense n’est pas maîtrisée, ne répond pas aux préférences collectives, ou est inefficace.

Sur la tendance, le constat est brutal : depuis 2000, rappelle France Stratégie, notre dépense structurelle primaire (c’est-à-dire corrigée de la conjoncture et hors paiements d’intérêts) a progressé de cinq points de PIB. Une dérive d’un tiers de point par an, ce n’est pas durablement soutenable.

Deuxième travers : le financement. Depuis vingt ans, à chaque embellie de la conjoncture – en 2000-2001, 2007 et 2017 – nous abaissons les prélèvements plutôt que de résorber le déficit. Notre consentement collectif à l’impôt n’est pas à la hauteur de notre appétence pour la dépense. Cette contradiction a jusqu’ici été résolue par la dette. Ce n’est plus possible.

Nous dépensons enfin pour de bonnes, mais aussi de mauvaises raisons. Les bonnes, ce sont l’enseignement gratuit, des assurances sociales collectives, un État redistributif, un réseau étendu de services publics, une capacité autonome de défense. Les mauvaises ce sont l’empilement des niveaux de gestion (le mille-feuilles territorial doublé d’un mille-feuilles social), le retard à réformer les retraites, une incapacité à sélectionner les priorités (pointée par une autre note de France Stratégie). Et, pour beaucoup, une propension à traiter les problèmes structurels par la dépense publique.

La France consacre ainsi autant moyens à l’éducation (du primaire au supérieur) qu’à l’emploi (allégements de cotisations sociales compris) : 120 milliards par an. Sur vingt ans, la dépense publique pour l’éducation a stagné quand la dépense pour l’emploi a explosé. Bien entendu, cet effort a répondu à une situation d’urgence : il a fallu soutenir le revenu des chômeurs, aider les personnes fragiles à accéder à l’emploi, compenser la baisse de la demande de travail peu qualifié en allégeant son coût pour l’employeur. Tout cela a été utile. Mais à la longue, on ne peut que s’interroger : ces moyens n’auraient-ils pas été mieux employés à réduire les inégalités scolaires et à préparer les jeunes à l’économie d’aujourd’hui ?

Ce qui est vrai de l’emploi l’est aussi du logement (plus de 40 milliards) ou des aides aux entreprises (près de 60 milliards hors soutien à l’emploi) : à chaque fois, nous répondons à des problèmes structurels par la subvention, le crédit d’impôt, ou des allégements de taxes pour lesquels d’autres doivent bien payer. Cette stratégie de la dépense palliative a permis un temps de contenir les problèmes. Elle a clairement atteint ses limites.

Le gouvernement est en droit d’attendre des dividendes des réformes de fond qu’il a engagées. Moins d’échec scolaire et un marché du travail qui fonctionne mieux doivent permettre de dépenser moins pour l’emploi. Un impôt sur les sociétés plus faible doit logiquement conduire à de consacrer moins d’argent à inciter les entreprises à investir. Une fiscalité du capital allégée va de pair avec l’élimination de niches fiscales.

Évidemment, cela n’ira pas sans vives protestations. Mais l’argent public est trop rare pour qu’on continue à s’en servir comme d’un pansement sur des plaies mal soignées.

Mieux vaudrait laisser les gouvernements libres de tenter les politiques de leur choix

Tribune pour Le Monde, 9 juin 2018

La nouvelle coalition italienne a été élue sur un programme pour le moins risqué qui combine les baisses d’impôts promises par la Ligue aux petits entrepreneurs du Nord et les dépenses sociales promises par le Mouvement 5 Étoiles aux déshérités du Sud. Sur la base d’évaluations indépendantes, le total de ces engagements dépasserait les 100 milliards d’euros par an, soit plus de 6% du PIB. Pour un pays dont la dette publique dépasse déjà 130% du PIB, ce serait pour le moins aventureux.

Compte tenu de ses faibles marges de manœuvre, le gouvernement Conte a déjà commencé à réviser ses plans. Mais il y a peu de chances qu’il veuille le faire dans une mesure suffisante pour éviter l’infraction aux règles budgétaires européennes. Si les partis anti-système sont convaincus d’une chose, c’est qu’ils ne doivent pas jouer les élèves sages.

Il faut donc nous préparer à une épreuve de force entre ce que prescrivent les règles et ce qui a été promis au peuple, entre la légitimité du droit et celle du vote. Ce n’est pas la première fois. François Hollande en 2012 avait affirmé vouloir réviser le traité budgétaire, avant de se contenter d’un compromis sans contenu. Aléxis Tsípras en 2015 avait été élu sur un programme de changement radical, mais la dépendance financière de la Grèce a eu raison de sa résistance. Si la confrontation est cette fois probable, c’est d’abord que le climat politique a changé et ce qu’on appelle le populisme a le vent en poupe. Ensuite, il est difficile de plaider pour le statu quo dans un pays où le revenu par tête n’a pas augmenté depuis vingt ans. Enfin, l’Italie est un grand pays et ses dirigeants estiment disposer d’un pouvoir de négociation.

La stratégie économique de la coalition Ligue-Cinq Étoiles fait question. Certes l’Italie a besoin de croissance et non d’austérité, mais c’est moins un choc de demande qu’un choc d’offre qu’il faut lui administrer, moins une expansion keynésienne qu’un investissement dans les compétences et dans la gestion des entreprises, en vue de réveiller une productivité assoupie.

On saura bientôt quelles sont les vraies priorités de la nouvelle équipe. Mais quoi qu’il en soit, les peuples ont le droit de faire des erreurs. Et ils sont aujourd’hui d’autant plus enclins à faire usage de cette liberté que la réputation de compétence des partis traditionnels a été mise à bas par la crise financière globale et celle de la zone euro.

Quelles conséquences faut-il en tirer ? Dans l’immédiat, il faut aider l’Italie à sortir de ses problèmes par le haut, en s’attaquant à un dualisme qui voit coexister un réseau d’entreprises de premier niveau mondial et un tissu d’autres, plus petites, qui sont dangereusement en retard sur leurs homologues allemandes ou françaises. Les outils financiers européens disponibles peuvent être utilisés à cette fin, et le budget d’investissement dont il est question pour la zone euro trouvera vite à s’employer si l’on obtient un consensus pour le créer.

Mais il faut aussi réfléchir, pour l’avenir, aux règles du jeu communes. Depuis vingt ans, les institutions européennes jouent les maîtresses d’école avec les gouvernements : elles sermonnent, interdisent, complimentent et protègent. Au fil des ans, le système de surveillance budgétaire sur lequel elles s’appuient est devenu d’une complexité telle que seule une poignée de techniciens en maîtrisent les arcanes. À la manière de préfets apostoliques, eux seuls peuvent préciser ce qui est autorisé, toléré ou prohibé.

Tant qu’il y avait consensus sur les politiques souhaitables, ce paternalisme technocratique pouvait se défendre. Dans un contexte de révolte contre l’ordre économique établi, il est devenu politiquement dangereux. Un conflit avec Bruxelles sur l’application des règles du Pacte de stabilité offrirait à Matteo Salvini, le dirigeant de la Ligue, ou à tel ou tel autre eurosceptique européen, une occasion rêvée de transformer du plomb bureaucratique en or électoral.

Mieux vaudrait donc un système qui tienne la bride moins serrée aux États et, tant que les gouvernements peuvent convaincre des prêteurs de leur faire crédit, les laisse libres de tenter les politiques de leur choix. Cela suppose, évidemment, que ces prêteurs en supportent pleinement le risque, et n’attendent pas des pays partenaires qu’ils prennent demain ces dettes à leur charge. Il y a en effet deux régimes polaires dans une union monétaire : l’un qui combine discipline et solidarité collectives, dont l’aboutissement ultime est la garantie mutuelle des dettes ; et l’autre, qui repose davantage sur la responsabilité individuelle des États, dont la logique conduit à accepter dans des cas extrêmes la possibilité de faillites souveraines. Les conditions politiques auxquelles nous faisons face, durablement sans doute, conduisent à faire chemin vers le second.

Il ne s’agit pas de punir les gouvernements, ou de demander aux marchés de discipliner les électeurs, comme l’a maladroitement laissé entendre le Commissaire Öttinger. Il ne s’agit pas plus de confier la gestion des surendettements souverains à on-ne-sait quel mécanisme automatique. Mais il faut permettre aux gouvernements de prendre leurs risques, et en contrepartie les rendre davantage responsables leurs actes. Cela suppose de minimiser l’onde de choc potentielle d’une restructuration souveraine, en achevant la déconnexion entre banques et États (c’est-à-dire en menant à son terme l’union bancaire), et en mettant en place des filets de liquidité pour éviter à des États solvables d’être soumis aux foucades du marché.

Cela suppose enfin la plus grande clarté sur la préservation de la zone euro : plus celle-ci saura accommoder les disparités en son sein, plus elle sera capable de résoudre des crises souveraines, et plus elle sera à l’abri du danger d’une dislocation. Pousser les pays indisciplinés vers la sortie, ou simplement laisser faire, ce serait faire prendre à tous un risque de premier plan. Il nous faut une union monétaire plus souple, mais aussi plus résistante.

La PAC n’est pas taboue

Chronique pour Le Monde, 24 mai 2018

La bataille du budget européen vient de s’ouvrir. Début mai, la Commission a mis ses propositions sur la table : pour faire face à la baisse de ressources induite par la sortie britannique et financer de nouvelles priorités – numérique, jeunesse, climat, protection des frontières, accueil des réfugiés, sécurité – elle propose de réduire de 5% les fonds alloués à l’agriculture. Immédiatement, le ministre en charge, Stéphane Travert, a dénoncé des « propositions inacceptables ».

Ce ne sont que les premières escarmouches, car l’équation budgétaire est redoutable. D’un côté, le Brexit va réduire les ressources de 10 milliards d’euros par an (voir l’étude de Z. Darvas et G. Wolff, Rethinking the EU’s post-Brexit budget priorities, Bruegel, mars 2018). De l’autre, la Commission évalue le coût des nouvelles priorités à 15 milliards. Un ciseau de 25 milliards sur un budget de 180, c’est beaucoup.

Comment en sortir ? L’Allemagne se dit disposée à payer plus. Mais cela ne suffira pas. Il faut faire des choix. Habilement, la Commission a repris des priorités avancées par Emmanuel Macron dans son discours de la Sorbonne. Mais elle lui met le marché en main : pour affronter les défis d’aujourd’hui, il faut faire des économies sur les politiques d’hier.

Où est notre intérêt ? C’est aujourd’hui la question. Est-il certain que ce soit le maintien en l’état de la Politique agricole commune (PAC) ? Bien sûr, Bruxelles nous verse chaque année 10 milliards d’aides, plus qu’à tout autre pays. Mais pour quel résultat ? Une compétitivité en berne, un retard technique avéré, une montée en gamme trop lente, un bilan écologique préoccupant, une transition vers le bio poussive. Et pour beaucoup de petits exploitants, un déficit de revenu criant : en 2016 (il est vrai une mauvaise année), un quart des exploitations n’ont, après subventions, rémunéré ni le travail de l’agriculteur, ni son capital. Les subventions communautaires sont en fait peu redistributives. Toutes ces déficiences ne sont pas dues à la PAC. Mais ce bilan est aussi le sien.

Par ailleurs la finalité de la PAC n’est plus, comme hier, quantitative. Dès lors, on peut se demander qui doit faire quoi. Il revient certainement à l’Union d’aider les agriculteurs à supporter les coûts qu’induisent ses exigences, en matière d’environnement ou de bien-être animal. Mais d’autres raisons d’aider sont locales : entretien du paysage, maintien d’une activité en zone de montagne, promotion d’un terroir, appui social. Les aides européennes s’y sont adaptées, mais manquent de granularité. Dans bien des cas des politiques nationales, ou même régionales, pourraient mieux répondre à l’infinie variété des situations.

Reste, évidemment, l’intérêt financier : bien ou mal employés, dira-t-on, pourquoi renoncer à 10 milliards de subventions ? L’argument résiste mal à l’examen. Il est illusoire, d’abord, de penser qu’avec trois fois moins d’agriculteurs et huit fois moins d’exploitants, la France va éternellement percevoir trois fois plus de subventions que la Roumanie. Découplées de la production, les aides directes aux exploitations (7 milliards sur 10) sont encore largement calculées sur une base historique, et reflètent donc la production d’hier. Inévitablement, ces transferts à finalité sociale iront cependant de plus en plus vers les pays dont la population agricole reste nombreuse.

L’autre raison est les négociations budgétaires européennes prennent en compte – à tort ou à raison – les soldes nets entre dépenses et recettes. Ce qui est perdu sur une politique peut ainsi être regagné sur une autre.

Imaginons que la France soit audacieuse, rompe avec le corporatisme qui, de bas en haut, domine le monde agricole, prenne la Commission au mot, et propose de réexaminer qui doit faire quoi. Bien négociée, une renationalisation graduelle de certaines politiques n’impliquerait pas de perte nette. Elle pourrait utilement contribuer à la nécessaire redéfinition de notre modèle agricole.

Mobilité sociale : le redoutable poison du pessimisme français

Chronique pour Le Monde, 3 mai 2018

Hier, on était paysan, cheminot, industriel de père en fils (rarement en fille). Une myriade de micro-statuts perpétuait la société des ordres. La justice y trouvait rarement son compte. La sécurité, si.

Aujourd’hui l’idéal collectif est, pour reprendre la promesse républicaine, l’égalité d’accès à « toutes dignités, places et emplois ». Plus encore depuis un an : si le projet social de François Hollande mettait l’accent sur la redistribution par l’impôt, celui d’Emmanuel Macron s’organise autour de la mobilité professionnelle (au cours d’une carrière) et de la mobilité sociale (d’une génération à l’autre).

Qu’en est-il en réalité ? Trois chercheurs, Alberto Alesina, Stefanie Stantcheva et Edoardo Teso ont comparé la France aux États-Unis et à d’autres pays européens, à la fois pour la mobilité sociale objective (mesurée par la destinée des enfants nés dans les 20% inférieurs dans l’échelle des revenus), et pour la perception qu’en ont les sociétés. L’étude (« Intergenerational Mobility and Preferences for Redistribution », American Economic Review, février 2018) nous renseigne ainsi à la fois sur les situations et le jugement des citoyens sur leur contrat social.

Son premier résultat est que la mobilité sociale est aujourd’hui plus faible aux États-Unis qu’en Europe et en France : un enfant né en bas de l’échelle sociale a davantage de chance d’y demeurer et moins de chances d’accéder au sommet. Le rêve américain a vécu. C’est notamment l’effet d’inégalités sensiblement plus prononcées : comme l’illustre la « courbe de Gatsby », les sociétés les moins égalitaires sont aussi celles où la mobilité est la plus faible.

En revanche, le regard des Américains sur leur société demeure optimiste, tandis que celui des Français est empreint d’un pessimisme excessif. Si bien que la hiérarchie des perceptions inverse celle des faits : les chances de mobilité sont plus élevées chez nous, mais leur appréciation subjective plus basse.

Des pays étudiés, nous sommes, avec l’Italie, celui où la représentation populaire des règles du jeu social est la plus sombre : nos concitoyens sont beaucoup moins nombreux à penser que le système économique est juste, qu’on peut s’en sortir par l’effort, ou que les politiques publiques peuvent améliorer la mobilité sociale. De tous, ils sont ceux qui font le moins confiance à l’État. En Suède, à l’inverse, la mobilité est plus forte, les règles du jeu collectif sont tenues pour justes, et l’action publique est plébiscitée.

Ce profond pessimisme sur le contrat social et les chances de le réformer, qu’avait déjà souligné un rapport de France Stratégie (Lignes de faille, 2016), est un redoutable poison. Lorsqu’on ne peut ni miser sur l’effort individuel ni placer son espoir en l’action collective, le choix n’est plus qu’entre différentes formes de sécession : la débrouille (et son corollaire, la triche), les solidarités de proximité, la révolte.

Pour y remédier, il faudra plus que des politiques patientes de promotion de la mobilité sociale. Dédoubler les classes de CP, restructurer l’apprentissage, redéfinir les filières au lycée, réformer l’accès à l’université, c’est essentiel, mais cela ne suffira pas à changer les représentations de notre grammaire sociale. Si les Français demeurent persuadés que cette grammaire est biaisée, il y a peu de chances qu’ils soutiennent ces politiques, et peu de chances qu’ils se saisissent des opportunités qu’elles visent à ouvrir.

Pour cette raison, les réponses relèvent aussi du symbolique. C’est-à-dire des révolutions au sommet. Tous les pays ont des élites, a dit un jour le Financial Times, mais la France est le seul où ses membres se sont connus au jardin d’enfants. Pour mettre en cause une reproduction sociale qui n’a fait que s’accentuer au fil du temps, il faudrait résolument élargir l’accès aux lycées d’excellence, augmenter les promotions des grandes écoles et casser les grands corps de l’État.

À coup sûr, l’aristocratie crierait au scandale. Tant mieux.

Une société de mobilité n’est pas une société de précarité

Chronique pour Le Monde, 5 avril 2018

Les réformes sociales succèdent aux réformes sociales : après les ordonnances sur le droit du travail, le parlement va être saisi de celles de l’apprentissage, de la formation professionnelle et de l’assurance-chômage. Viendront ensuite les retraites. Beaucoup crient à la frénésie. La vraie question, cependant, est inverse : pour passer d’une société de statuts à une société de mobilités, est-ce suffisant ?

L’inspiration des réformes Macron est moins nouvelle qu’il n’y paraît. Pays-Bas et Danemark en ont posé les bases dans les années 1990, avant que le rapport Supiot les conceptualise (Au-delà de l’emploi, Flammarion 1999) : dans une économie plus volatile, la sécurité des actifs ne doit plus reposer sur leur statut, mais sur des parcours professionnels combinant emplois et formations ; pour mettre les personnes en capacité de construire de tels parcours, il faut transférer la responsabilité de la formation des entreprises aux salariés ; le soutien aux chômeurs doit passer d’une logique d’assurance à une logique d’accompagnement ; et il faut lever les obstacles à la mobilité professionnelle.

Du droit individuel à la formation de 2004 aux droits rechargeables de 2013 et au compte personnel d’activité de 2016, en passant par la rupture conventionnelle de 2008, ce programme a largement inspiré l’action des gouvernements précédents. Mais à force de petits pas, ils ne sont pas allés bien loin. La nouveauté est qu’Emmanuel Macron cherche à faire système, à réunir la masse critique nécessaire à la transition d’un modèle à un autre. Pour la première fois, cette perspective devient crédible. Mais nous ne sommes pas au bout du chemin.

En matière de formation, les droits ne suffisent pas. Loin de corriger les écarts initiaux, la formation professionnelle a jusqu’ici tendu à les accroître. À celles et ceux qui ont précocement quitté l’école, elle oppose un maquis impénétrable. Le gouvernement entend simplifier radicalement l’offre de formation et garantir la transparence sur les débouchés. C’est essentiel, mais ne suffira pas non plus. La collectivité va devoir consacrer des efforts soutenus à l’accompagnement du parcours professionnels des personnes les plus vulnérables.

Une société de mobilité n’est pas une société de précarité. Aujourd’hui, un CDD a moins d’une chance sur cinq d’accéder à un CDI au bout d’un an. Les partenaires sociaux se sont saisis du sujet, mais dans une logique sectorielle qui a peu de chance d’aboutir. Le gouvernement, qui s’en est réservé le droit, devra certainement imposer un bonus-malus sur les cotisations sociales des employeurs pour dissuader l’entretien de la précarité.

La segmentation des régimes de retraite fait obstacle aux mobilités. Nos régulations sociales reposent sur la séparation des statuts de salarié du privé, d’indépendant et d’agent public. Or un actif aujourd’hui peut être successivement – parfois simultanément – les trois. Mettre fin à cette segmentation suppose d’abord d’unifier droits à la formation, au chômage et à la retraite : le premier volet est en bonne voie, le deuxième est timidement esquissé par la réforme annoncée, le dernier reste à faire. C’est le plus difficile.

Se pose également la question du statut d’agent public. En France, 80% d’entre eux bénéficient de l’emploi à vie, contre 10% en Allemagne et 1% en Suède. Pour les salariés du public, cette sécurité peut déboucher sur un enfermement. Pour les actifs du privé, c’est une porte fermée. On ne construira pas une société de mobilités en conservant à part 5 millions de salariés. Il faut ouvrir davantage d’emplois publics aux non-fonctionnaires.

Enfin, une société traumatisée par plusieurs décennies de chômage de masse ne renoncera à la sécurité des protections statutaires que si la politique économique est, dans toutes ses dimensions, orientée vers le plein emploi. Des États-Unis, Joseph Stiglitz a coutume de dire que la politique macroéconomique leur sert d’état-providence. Le message s’applique aussi à nous.