Chroniques, tribunes & interviews

Les textes postés ici proviennent principalement des chroniques que je tiens dans Le Monde (sur des questions de politique économique française ou européenne), et pour Terra Nova (version française de ma chronique Project Syndicate, qui est consacrée à des sujets plus internationaux).

Comment gérer cette économie commotionnée ?

Chronique Le Monde, 4 septembre 2021

Une contraction excessivement violente, mais brève, suivie d’un retour rapide à la normale : il y a un an encore, c’est ainsi qu’on envisageait le choc Covid. En apparence, le rétablissement n’a été que retardé : en juin, nous dit l’Insee, l’activité économique n’était plus que 2,5% en-dessous de son niveau de la fin 2019, et en décembre, le rattrapage devrait être achevé ; démentant les alarmes, emploi et chômage ont rejoint leurs étiages antérieurs ; il n’y avait plus guère, en juillet, que 3% de salariés en chômage partiel ; et l’investissement industriel devrait dès cette année effacer la baisse de l’an dernier.

Parallèlement, cependant, se multiplient pêle-mêle signes de dérèglement temporaires et indices de mutations durables, auxquelles le choc sanitaire a probablement donné un coup d’accélérateur. Ce qui s’impose n’est plus l’image d’un choc passager mais celle d’une commotion qui laisse endolori, un peu hébété et surtout incapable de distinguer troubles temporaires, séquelles et nouveaux apprentissages.

Le dérèglement est d’abord sectoriel, avec une consommation de biens durables qui dépasse nettement le niveau d’avant-crise et une consommation de services toujours déprimée. Un dixième environ de l’économie (hôtellerie, culture et événementiel, etc..) accuse un recul de l’ordre de 10% de l’activité, tandis que le numérique et les télécoms sont en progrès de 7%.

Coexistent ainsi des secteurs dont l’activité est limitée par l’insuffisance de la demande et d’autres qui font face à des contraintes d’offre : si, par exemple, l’aéronautique continue à manquer de débouchés, l’automobile est handicapée par la pénurie de puces et la restauration souffre d’un manque de personnel.

La perplexité est générale quant à la situation du marché du travail. Aux États-Unis, le déficit d’emplois est encore de 5%, mais les entreprises peinent à recruter, et le taux de sortie du chômage est de dix points inférieur à ce que laisserait attendre le niveau des offres d’emploi. En France, la situation est moins tendue, mais aujourd’hui les entreprises se jugent plus souvent contraintes par le manque de personnel (plus d’une sur cinq) que par le manque de débouchés (une sur six). Et dans 70% des cas, ce sont des CDI qu’elles disent avoir peine à recruter. Entre effet des dispositifs de soutien, trauma psycho-sociaux, changements de métier et interrogations des salariés quant à leur avenir, personne ne sait bien ce qui se passe.

La mondialisation est sens dessus dessous. Si le commerce international dépasse de 5% son niveau d’avant-crise (ce qui, en passant, n’augure pas vraiment d’une démondialisation), les réseaux de production restent désorganisés et le coût du fret en provenance de Chine a été multiplié par cinq. Plus profondément, les pays en développement restent lourdement handicapés par le faible déploiement de la vaccination (30% en Asie et 5% en Afrique) et par la modestie des moyens financiers disponibles pour faire face à la crise.

Le dérèglement est aussi financier. Dopées par la faiblesse des taux d’intérêt, les Bourses européennes ont gagné plus de 10% depuis le début 2020. En Allemagne et aux Pays-Bas, les prix de l’immobilier ont pris de l’ordre de 20% en 18 mois.

Enfin le choc a accéléré la numérisation de l’économie avec, en 2020, une augmentation d’un tiers des ventes de produits en ligne, et en faisant prendre conscience de notre vulnérabilité, elle a certainement accéléré la prise de conscience des enjeux climatiques.

Comment gérer cette économie commotionnée ? C’est la question que se sont posée fin août les banquiers centraux qui pour leur rencontre annuelle à Jackson Hole, avaient pris pour thème « la politique macroéconomique dans une économie déséquilibrée » (uneven economy). Le sujet n’est pas académique : le débat est vif entre les tenants d’un durcissement rapide, en vue de contrer les risques d’inflation, et les avocats d’une approche accommodante, plus confiante dans le potentiel de normalisation.

relance successifs de Trump et de Biden ont placé l’économie sur une trajectoire de surchauffe, et en Europe, où le soutien budgétaire a été à la fois mieux ciblé et plus prudent. Outre-Atlantique l’inflation sous-jacente (hors produit alimentaires et énergie) a dépassé 4% en juillet et l’enjeu pour Jay Powell, le président de la Fed, est désormais le rythme de la normalisation qu’il a laissé entrevoir. Avec une inflation sous-jacente encore inférieure à 2% en zone euro Christine Lagarde, la présidente de la BCE, n’en est pas là.

Sur le fond, États-Unis et Europe font cependant face à la même question. Microéconomiquement, il n’y a guère de doute sur ce qu’il faut faire. Des travailleurs doivent changer d’emploi ou même de métier, des salaires doivent augmenter, des entreprises doivent disparaître et d’autres doivent se développer, les chaînes de production doivent se restructurer, les prix relatifs doivent changer – d’autant plus qu’au choc Covid va se superposer la transition écologique. Tous ces ajustements vont demander à la fois beaucoup de souplesse et un appui des politiques publiques, notamment en matière de formation, d’emploi et d’investissement. Temporairement au moins, l’intensité des réallocations va fortement augmenter. Il faut nous y préparer.

Macroéconomiquement, la réponse est plus délicate. Il est difficile de séparer le temporaire du permanent, comme de distinguer changements de prix relatifs et poussées inflationnistes. Au lendemain d’un choc majeur, cependant, il est souhaitable de donner sa chance au rééquilibrage de l’économie. En Europe, et même aux États-Unis, mieux vaut cependant, tant que les anticipations restent sages, prendre le risque de laisser l’inflation dépasser la cible pendant quelques mois, plutôt que d’entraver la reprise et les ajustements de prix relatifs par un durcissement prématuré. Les stratégies qu’ont récemment adopté la Fed et la BCE y invitent. Elles permettent de corriger le tir si l’inflation menace. Et quant au prix des actifs, l’excès de richesse peut se traiter par des mesures fiscales.

Il y a une autre raison, plus subtile, de plaider en ce sens. Dans un papier présenté à Jackson Hole, Monetary Policy in Times of Structural Reallocation, Veronica Guerrieri (de Chicago Booth) a étudié l’impact de la politique monétaire sur les rééquilibrages entre secteurs consécutivement à un choc. Sa conclusion (qui vaut aussi en matière budgétaire) est qu’en plaçant les secteurs d’avenir en difficulté de recrutement, une politique expansionniste les pousse à augmenter les salaires, encourage les transitions professionnelles et accompagne les transformations de la structure de l’économie. Une médecine douce pour la commotion, en somme. À rebours de la vulgate schumpétérienne, c’est elle qu’il faut appliquer aujourd’hui.

« La transition écologique va être brutale, bien plus que l'on imaginait »

Interview aux Échos, 24 août 2021


Le ministre de l'Economie, Bruno Le Maire, se montre confiant dans la reprise de l'économie française. Quelles sont les menaces pesant sur celle-ci ?

Comparativement, la France s'en sort bien. Par rapport à l'avant-Covid, elle a retrouvé un des meilleurs niveaux d'activité des pays européen. Cependant, la crise a souligné les handicaps industriels de l'économie française, notamment dans les secteurs de la santé et de la pharmacie. Certains points forts sont encore très touchés par la pandémie, comme le tourisme et l'aéronautique. Covid et crise climatique mettent à l'épreuve des secteurs comme l'automobile, où les marges ne sont pas assez bonnes pour innover et investir autant qu'il le faudrait. Il y a la crainte de voir l'économie ressortir affaiblie après ce nouveau choc. Ce qui justifie le plan d'investissement que prépare le gouvernement pour la rentrée.


Vous attirez aussi l'attention sur les effets macroéconomiques de la décarbonation. Quels sont-ils ?

La transition écologique rapide que nous devons conduire va induire une obsolescence accélérée d'une part importante des équipements et du capital. Il va falloir investir pour simplement maintenir le niveau de production. Prenez le cas d'une chaudière au fuel ou celui d'un camion à moteur thermique : ces équipements vont devoir être remplacés avant d'atteindre leur fin de vie. C'est ce qu'on appelle un choc d'offre négatif, un peu comme celui que nous avons subi avec les chocs pétroliers.

Il va donc va falloir augmenter l'investissement de manière importante pour financer la transition, d'au moins deux points supplémentaires de PIB mondial en 2030. Cela remettra en cause l'équilibre actuel entre épargne et investissement, et donc peut-être le niveau des taux d'intérêt. Il faudra réallouer des ressources de la consommation vers l'investissement.

Enfin, pour les finances publiques, on a longtemps vécu sur l'idée que la fiscalité carbone induirait des recettes supplémentaires. Or, ces recettes vont être plus limitées que prévu et devront être utilisées pour compenser les pertes de pouvoir d'achat d'un certain nombre de ménages. Ajoutons que la dépense publique devra financer des investissements dans les infrastructures notamment, et on arrive à un effet négatif sur les finances publiques.


Vous critiquez l'appellation de « croissance verte » et l'enrobage de la Commission européenne, car elle atténue les transformations profondes auxquelles vont faire face nos économiques.

Il ne faut pas seulement aborder la transition écologique dans une perspective keynésienne et voir l'effet de relance de ces plans d'investissements verts mais tenir compte aussi des effets négatifs sur l'offre. Une stratégie climat remet nécessairement en cause toute une partie de ce qui fait notre potentiel de croissance aujourd'hui.


Pas question pour autant de céder à la sinistrose…

C'est une question d'horizon. A terme, il y a de bonnes raisons d'être optimiste quant à la capacité du progrès technique à développer des solutions qui rendent plausible à long terme l'idée d'une transition sans sobriété extrême pour les populations. Mais la transition qui vient va être brutale, bien plus que l'on imaginait : on n'a pas le temps d'attendre que les solutions techniques mûrissent. Il va falloir investir plus, pour produire autant.

Je dresse un parallèle avec le choc pétrolier de 1973 où l'envolée du prix du baril avait coûté 3,6 % du PIB mondial. C'est pour cela qu'experts et gouvernements doivent se saisir sans tarder de la macroéconomie du climat.

Le second Whatever It Takes de Mario Draghi

Chronique Terra Nova, 2 août 2021


Premier ministre d'Italie est l'un des pires emplois qui soit. Pour paraphraser Thomas Hobbes, c’est généralement l’assurance d’une vie déplaisante, brutale et courte. Très courte même : depuis qu'elle est devenue chancelière en 2005, Angela Merkel a connu huit homologues italiens différents.

Il n’est pas étonnant, dans ces conditions, que les dirigeants italiens aient du mal à obtenir des résultats. Et de fait, ils en ont effectivement obtenu bien peu : de l'arrivée au pouvoir de la chancelière Merkel jusqu’aux débuts de la crise du Covid, le PIB par habitant a augmenté de 20% en Allemagne. En Italie, au cours de la même période, il a chuté de 4%.

L'avenir dira combien de temps Mario Draghi, l’ancien président de la Banque centrale européenne, restera en poste. Il y a fort à parier qu'il restera fidèle à la tradition établie. À Rome, on spécule pour 2022 ou 2023 sur sa candidature à la présidence de la République (un poste d'influence, mais pas de pouvoir). Ce que montre cependant l’ambitieux plan de relance annoncé par Draghi, c’est que la brièveté attendue de son mandat ne l'empêche pas d'être audacieux.

Entre 2021 et 2026, l'Italie devrait recevoir 69 milliards d'euros (soit près de 4 % du PIB) de subventions de l'UE pour financer des investissements pour la transition écologique, la numérisation et la modernisation des infrastructures. Ce montant à lui seul représente nettement plus que ce que les pays européens ont reçu dans le cadre du plan Marshall au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Pourtant Draghi a décidé de doubler la mise en y ajoutant 13 milliards de subventions européennes et plus de 150 milliards de prêts, pour la plupart également en provenance de l'UE. Au total, l'ensemble du programme atteint un montant considérable : 235 milliards, dont 70 % correspondent à de nouveaux projets[1]. En comparaison, l'Espagne recevra elle aussi à peu près 69 milliards européens, mais elle ne prévoit pas de dépenser un centime de plus[2].

A première vue, ce choix peut sembler étrange. Les prêts européens sont à peine moins chers que les emprunts de l'Italie sur le marché. Dès lors pourquoi le gouvernement s'engage-t-il à y recourir aussi massivement ? La réponse est que Mario Draghi veut faire changer de cap à son pays. Sa stratégie de choc vise à mettre un terme à la stagnation dans laquelle l’Italie est enlisée depuis deux décennies.

En agissant avec une telle vigueur, Draghi entend modifier les anticipations et, partant, comportement des employeurs, des travailleurs et des consommateurs. En 2012, il a changé le sort de la zone euro en déclarant que la BCE ferait « tout ce qu’il faudrait » pour préserver la monnaie européenne. Ce second whatever it takes vise à montrer que le gouvernement est déterminé à assurer une reprise durable et à placer l'économie sur une trajectoire de croissance durable.

C'est le contraire de l'approche traditionnellement prudente qui prévaut au sein de l'UE. À plusieurs reprises, les gouvernements ont agi comme si le plus grand risque était d'en faire trop et de mettre en péril la stabilité macroéconomique. La stratégie de Mario Draghi est beaucoup plus proche de celle du président américain Joe Biden : l’un et l’autre considèrent que le plus grand risque est d'en faire trop peu. Il n'est certainement pas le premier responsable européen à tenir ce raisonnement, mais il est le premier à agir en conséquence. Sa crédibilité de banquier central a certainement aidé à convaincre l'UE.

Les conditions du succès sont cependant exigeantes. La première est que l'argent soit dépensé de manière efficace plutôt que de manière politiquement opportune. Le défaut des subventions européennes est qu'elles ont tendance à être allouées de telle sorte que chaque ministère en reçoive sa petite part. Draghi semble avoir évité ce piège : il n'a fixé que quelques priorités et confié la supervision de la mise en œuvre de son plan au ministère des Finances. En revanche il prend un risque en allouant 40 % du total au Sud, une région en retard économiquement, où le clientélisme est bien ancré et clientéliste et que les investissements publics ont régulièrement échoué à mettre sur la voie du développement.

La deuxième condition est que les investissements soient appuyés par des réformes. L'UE s'est montrée inflexible : les pays bénéficiant de subventions doivent adopter des mesures difficiles et mettre en œuvre les "recommandations spécifique au pays" élaborées par Bruxelles. Les négociations ont été longues, précises et parfois tendues. La Commission européenne s’est intéressée aux moindres détails, et n’a pas hésité à demander aux gouvernements nationaux de modifier tel ou tel volet de la législation. Mais Mario Draghi s’en est tenu à quelques priorités telles que la réforme du système judiciaire, le renforcement de la concurrence et la modernisation de l'administration publique. Bonnes ou mauvaises, les réformes sont les siennes.

La troisième condition est que les marchés financiers achètent le paquet. La dette publique italienne est la deuxième plus élevée de l'UE (après celle de la Grèce) et le plan Draghi ne fera que l'alourdir. Il fait le pari que les investisseurs préfèrent prêter davantage à un État qui investit pour accroître le potentiel du pays plutôt que de garder sur les bras la dette d'un État budgétairement prudent, mais incapable d'insuffler un dynamisme économique. Les données suggèrent que c’est le bon pari : le problème de la dette italienne n’est pas dû à un laxisme budgétaire mais à un manque de croissance. Les marchés semblent convaincus : l'écart de taux entre les obligations italiennes et allemandes à 10 ans est tombé à 100 points de base contre 150 avant l’épidémie.

Seul l’avenir dira si cette stratégie porte ses fruits. Le bilan économique attristant de l'Italie n'est pas seulement dû à une dynamique insuffisante. Il s’enracine dans des tendances démographiques défavorables, de médiocres résultats en matière d'éducation, et une dualité persistante entre un une série d'exportateurs innovants, de classe mondiale, et une myriade de petites entreprises à faible productivité. Le plan de Mario Draghi remédiera à certaines de ces lacunes, mais pas à toutes. La question est de savoir s'il sera suffisant pour accroître la productivité.

En fin de compte, cependant, la principale faiblesse de Draghi est politique. C’est grâce à lui, et à lui seulement, que le plan de relance n’a pas fait l’objet de conflits politiques internes malgré une coalition gouvernementale hétéroclite. Mais cette coalition peut à tout moment voler en éclats.

Si Draghi réussit, il changera la donne européenne. La solidarité avec les voisins et la prise de risques budgétaires seront considérées comme de bons investissements. S'il échoue, on se souviendra du plan de relance européen comme d'un gaspillage d'argent et le conservatisme budgétaire reprendra le dessus. Les dés sont jetés.


[1] Le montant de 235 milliards correspond à l’évaluation de la Banque d’Italie. Le chiffre mis en avant par le gouvernement est un peu plus élevé (248 millliards).

[2] La France recevra quant à elle de l’ordre de 40 milliards de transferts en provenance de l’UE (1,6% du PIB) et le montant total de son plan de relance et de résilience est de 100 milliards. Elle n’a pas prévu de faire appel aux lignes de crédit européennes. Le gouvernement prépare actuellement un plan d’investissement qui constituera le second volet du plan de relance et de résilience. Son montant n’est pas encore connu.


La mondialisation d’hier se meurt, celle de demain n’est pas encore née

Chronique Terra Nova, 1er juillet 2021

Pour la plupart des gens, la mondialisation n’a été depuis des décennies que l’autre nom de la libéralisation des échanges. Les biens, les services, les capitaux et les données pouvaient circuler à travers les frontières, sans grand contrôle. Le capitalisme de marché n’avait plus de rival et ses règles s’imposaient partout dans le monde. Comme le dit de manière imagée le titre du dernier livre de Branko Milanovic, le capitalisme était seul au monde[1].

Certes, la mondialisation ne se réduisait pas au capitalisme de marché : la mondialisation de la science et de l’information a élargi l’accès au savoir dans une mesure inédite ; la mondialisation des mobilisations citoyennes a permis aux militants du climat ou aux défenseurs des droits humains de coordonner leurs initiatives comme jamais auparavant ; la mondialisation des politiques publiques ambitionnait, selon ses promoteurs, de constituer une indispensable contrepartie à la montée en puissance des marchés.

Ces autres aspects de la mondialisation n’ont cependant jamais été à la mesure de sa dimension économique. La mondialisation des politiques publiques a été particulièrement décevante : en 2008 la crise financière a symbolisé l’échec de la gouvernance.

Cette phase s’achève pour deux raisons. La première est liée à l’ampleur sans précédent des défis que la communauté internationale doit relever. La santé publique et le dérèglement climatique ne sont que les plus pressants d’une série de problèmes auxquels il faut faire face. Une forme de responsabilité conjointe envers les biens communs de l’humanité s’impose de manière indiscutable. Certes, les résultats restent pour le moment assez maigres. Mais la gouvernance mondiale a gagné la bataille des idées.

La seconde raison est de nature politique : pays après pays, nous avons assisté à la révolte des laissés pour compte de la mondialisation. Du referendum sur le Brexit à l’élection de Donald Trump et aux manifestations des Gilets Jaunes en France, chaque communauté a manifesté son malheur à sa manière, mais les facteurs communs sont immanquables. Comme le dit l’économiste indien Raghuram Rajan, notre monde est devenu un « nirvana pour les classes moyennes aisées » (et, bien sûr, les riches), « où la réussite va aux enfants de ceux qui ont réussi ». En nombre croissant, ceux qui se sentent marginalisés se jettent dans les bras des forces nativistes, qui leur offrent une sorte de sentiment d’appartenance. La soutenabilité politique de la mondialisation est en question.

La contradiction croissante entre un besoin sans précédent d’action collective et l’aspiration à reconstruire des communautés politiques à l’abri des frontières nationales est un défi décisif pour notre époque. La question est de savoir s’il est possible de surmonter cette contradiction.

Dans un papier récent et ambitieux, Pascal Canfin, président de la commission Environnement du Parlement européen, défend ce qu’il appelle « l’âge progressiste de la mondialisation ». Il soutient que l’activisme budgétaire et monétaire dans lequel se sont lancés presque tous les États pour faire faire à la crise sanitaire, l’alignement croissant des plans d’action contre le réchauffement et l’accord récent du G7 sur une imposition minimale des entreprises multinationales nous ont fait changer de perspective : la mondialisation de la gouvernance est en train de devenir une réalité. De même, le verdissement progressif de la finance internationale est un pas vers un « capitalisme plus responsable ».

On peut discuter l’ampleur des victoires énumérées par Canfin. Mais force est de constater que les partisans de la gouvernance se sont saisis de l’initiative et ont marqué assez de points pour gagner en crédibilité. Une mondialisation progressiste n’est plus une chimère, elle est en train de devenir un projet politique.

Si elle peut répondre aux aspirations des militants de gauche, la gouvernance de la mondialisation a cependant peu de chances de soulager les griefs de ceux dont les « good jobs » ont été détruits et dont les qualifications ont été dévalorisées par la mondialisation. Les travailleurs qui se sentent menacés et qui sont attirés par les solutions protectionnistes attendent des réponses concrètes.

Dans son dernier livre Martin Sandbu, du Financial Times, donne les grandes lignes d’un programme qui vise à restaurer un sentiment d’appartenance économique tout en gardant les frontières ouvertes. Son idée, en un mot, est que chaque Etat doit être libre de réguler son marché intérieur selon ses propres préférences, à condition que cela ne crée pas une discrimination à l’encontre des étrangers. L’Union européenne, par exemple, interdit les importations de poulet chloré non parce qu’il vient des Etats-Unis mais parce qu’elle ne veut pas de chlore dans les poulets.

De la même manière, tout Etat devrait pouvoir interdire la vente de bois issu de la déforestation ou les prêts venant de banques insuffisamment capitalisées, à condition que les mêmes règles s’appliquent à tous les producteurs, nationaux ou étrangers. Les échanges resteraient libres, mais les règles nationales s’appliqueraient dans tous les domaines.

Ce principe est sain. Mais s’il est simple quand il s’applique aux produits, il se révèle redoutablement difficile à mettre en œuvre pour les process de fabrication. Un bien ou un service intègrent l’ensemble des standards en vigueur tout au long de leur chaine de production. Bien sûr, les multinationales sont désormais contraintes de retracer le recours au travail des enfants et d’y mettre fin. Mais il serait difficile de procéder de la même manière pour les conditions de travail, les droits syndicaux, les atteintes locales à l’environnement ou l’accès aux aides publiques.

En outre, cela susciterait l’opposition résolue des pays en développement qui considèrent que le fait d’imposer aux pays pauvres les normes des pays avancés est le plus sûr moyen de les rendre non-compétitifs. Les tentatives engagées pour intégrer des normes sociales dans les accords de commerce internationaux ont d’ailleurs échoué dès le début des années 2000.

Un moment de vérité est proche : en juillet, l’Union européenne doit annoncer ses plans pour un mécanismes qui imposera aux importateurs de produits intensifs en carbone d’acheter des crédits carbone sur le marché européen des permis d’émission. Tant que le rythme de décarbonation n’est pas uniforme entre les pays, l’argument économique en faveur d’une telle mesure d’ajustement aux frontières est impeccable : l’UE ne veut pas que les entreprises émettrices de carbone répondent à la réglementation en s’installant tout simplement ailleurs. Mais cette décision sera sûrement très controversée. Dès à présent, les Etats-Unis ont fait connaître leur hostilité, la Chine est méfiante et les pays en développement sont en train d’aiguiser leurs arguments contre ce projet.

Les négociations à venir sur ce sujet seront particulièrement importantes. Car la question n’est pas seulement de savoir si et comment l’UE tiendra ses objectifs de décarbonation. Plus fondamentalement, il s’agit de savoir si le monde est capable de trouver une manière de surmonter la contradiction entre des préférences hétérogènes et un besoin d’action collective plus pressant que jamais. Le climat joue à cet égard le rôle de test.

Le résultat de ces négociations nous permettra de voir si les deux agendas de la reconstruction du sentiment d’appartenance économique et de la gestion des biens communs mondiaux peuvent être réconciliés. Il va falloir du temps pour avoir la réponse. La mondialisation d’hier se meurt, celle de demain n’est pas encore née.


[1] Référence au titre original du livre de Milanovic : Capitalism, Alone.

L’économie post-Covid : les raisons d’être optimiste

Chronique Le Monde, 6 juin 2021

Cinq points de PIB en moins, en permanence. 600 milliards en 2021. C’est, selon le FMI (Perspectives économiques mondiales, octobre 2018, chapitre 2), ce que la crise financière a coûté aux pays de la zone euro. À quelle perte faut-il se préparer aujourd’hui, après un choc autrement plus violent ?

La réponse à cette question conditionne la stratégie économique et la politique des finances publiques pour les années à venir. Si l’on tient un recul pour inéluctable, il faut se préparer sans tarder à l’austérité. Mais si l’on pense que cette crise n’a pas de raison d’affecter notre potentiel économique, il faut au contraire tout faire pour relever l’activité. Or il y a aujourd’hui de bonnes raisons de miser sur l’optimisme.

Il est connu que les récessions peuvent avoir des effets persistants. Comme le rappellent Valerie Cerra, Antonio Fatás et Sweta Saxena (Hysteresis and the Business Cycle, à paraître dans le Journal of Economic Literature), l’idée trop simple selon laquelle les fluctuations cycliques n’affectent pas le long terme ne résiste pas à l’examen. Un choc économique laisse généralement des blessures, surtout s’il est d’origine financière.

Pour l’empêcher il faut des politiques actives, sur le coup et dans les années qui suivent. Cela n’a pas été suffisamment fait après la crise financière, dont la trace persistante tient pour beaucoup à l’ajustement budgétaire précipité que l’Europe a engagé dès 2011. La leçon a été retenue : la réponse à la crise pandémique a été beaucoup plus vigoureuse et elle s’annonce plus prolongée. Première raison d’être optimiste.

La deuxième raison tient aux enchaînements qui font que l’affaiblissement perdure. Lors de la crise financière, le blocage du crédit a fait chuter l’investissement des entreprises et la productivité totale des facteurs, qui reflète le rythme du progrès technique, a sensiblement ralenti. C’est ce qui explique le tassement du potentiel productif.

Or ces mécanismes ne se retrouvent aujourd’hui que sous une forme atténuée. En dépit d’une chute du PIB trois fois plus forte, l’investissement des entreprises n’a baissé que de 8% en 2020 (12% en 2009), et les enquêtes annoncent un rebond vigoureux cette année (au lieu de la petite reprise observée en 2010). Dans un papier écrit avec Huyiu Li (The impact of Covid on potential output, Fed de San Francisco, mars 2021), John Fernald, l’un des meilleurs spécialistes de la productivité, a calculé que le choc Covid n’abaissera que très faiblement le potentiel productif américain : même en tenant compte de ce qu’une partie de l’investissement a été consacré à dupliquer du capital pour permettre aux salariés de télétravailler, la baisse ne devrait être que de deux-tiers de point environ. Quand bien même ce serait le double en Europe, on restera très loin de l’impact de la crise financière.

Le troisième facteur d’optimisme tient à la nature particulière du choc Covid. Pour faire face, les entreprises ont réorganisé le travail, simplifié les procédures, développé la vente en ligne, investi dans le numérique. Des modes de fourniture de services qui étaient disponibles mais ne se développaient que très lentement, comme la télémédecine ou le téléenseignement, ont soudainement été généralisées. La distanciation a donné un coup d’accélérateur aux paiements électroniques. Enfin le télétravail épargne chaque mois une centaine de millions d’heures de transport des salariés aux salariés français. Même si les statistiques ne l’enregistrent pas ainsi, éliminer ce temps hybride procure un formidable gain de productivité.

Une fois les conditions revenues à la normale, les entreprises vont avoir le choix. Soit elles reviendront à l’organisation qui prévalaient avant la crise, soit elles conserveront les innovations introduites depuis le printemps dernier. En quelque sorte l’éventail des choix à leur disposition se sera élargi. Là où les techniques antérieures étaient préférables, elles y retourneront ; là où l’innovation s’est révélée positive, elles la garderont. Elles ne pourront qu’y gagner en efficacité.

McKinsey (Will productivity and growth return after the Covid crisis?, mars 2021) considère ainsi que la santé, le commerce de détail, les industries de la communication et même la construction devraient ainsi enregistrer de forts gains de productivité. La prévision demeure spéculative. Mais il est pour le moins raisonnable d’escompter que les facteurs positifs équilibreront les facteurs négatifs. Cela justifie de se donner pour cible à horizon de deux ans un retour de l’activité sur sa tendance d’avant-crise.

L’enjeu est d’importance. Cette semaine Wolfgang Schäuble, ancien ministre des Finances d’Angela Merkel et actuel président du Bundestag, a pris la plume pour appeler à la normalisation budgétaire et monétaire dans la zone euro (Financial Times, 2 juin). Position logique, si l’on considère qu’il faut dès maintenant prendre son parti d’un recul du PIB et des recettes budgétaires. Mais orientation gravement erronée, si notre potentiel demeure intact. Le débat va certainement monter dans les mois à venir.

Il ne faut pas se tromper : même si l’optimisme se révèle justifié, l’équation budgétaire ne sera pas aisée. Depuis mars 2020 les finances publiques n’ont pas seulement été sollicitées pour des dépenses d’urgence. Entre le Ségur de la santé, l’accélération des investissements dans la transition écologique, la baisse des impôts de production, les salaires des enseignants et la rallonge aux dépenses de recherche qu’il va falloir mettre en œuvre pour pallier notre retard, c’est à coup sûr plus d’un point de PIB qu’il va falloir financer par des prélèvements ou des économies. Oui, il faudra payer. Mais l’heure n’est pas encore venue.

L’économie selon Biden : plus qu’un rattrapage ?

Chronique Terra Nova, 31 mai 2021

"Voyons les choses en grand", a exhorté en mai la secrétaire au Trésor des États-Unis, Janet Yellen."Construisons quelque chose qui durera plusieurs générations".

Telle est la rhétorique transformatrice qui sous-tend la politique économique du président Joe Biden. Mais que veut-il construire exactement, et comment l'Amérique sera-t-elle transformée ? Cette question est tout autant politique qu'économique. Biden, en effet, a entrepris à répondre à la colère qui a conduit de nombreux ouvriers à voter pour son prédécesseur Donald Trump.

Ces dernières semaines, une grande partie du débat politique américain s'est concentrée sur l’ampleur du plan de sauvetage de 1 900 milliards de dollars de l'administration Biden, dont les critiques affirment qu'il va stimuler à l’excès une économie déjà en voie de rétablissement et qui était déjà tout près du plein emploi à la veille de la pandémie. Le plan de sauvetage n'est toutefois que le premier volet d'un programme en trois parties qui comprend aussi le plan pour l'emploi (2 300 milliards de dollars) et le plan pour les familles (1 800 milliards de dollars). Et ces deux derniers volets visent à opérer des changements sur le long terme.

En bonne partie, ce qu’entreprend Biden à coup de milliers de milliards n’est cependant qu’un rattrapage. Le plan pour l'emploi vise à réparer des années de négligence en remettant en état quelque 10 000 petits ponts et en garantissant une eau potable et saine à tous les Américains : investissements indispensables, certes, mais qui ne sont pas de nature à susciter l'envie dans les autres pays avancés. De même, seuls 36 % des ménages américains disposent d'un accès fixe au haut débit, contre 45 % en France ; étendre l'accès à l'internet est donc louable, mais pas exactement révolutionnaire.

Il en va pareillement du plan pour les familles. Même s'il est adopté dans son intégralité, il ne fera que combler les lacunes flagrantes du modèle social américain, en introduisant ou en développant modestement des programmes dont les Européens bénéficient déjà depuis des décennies. Il s'agit notamment du congé parental rémunéré, des services de garde d'enfants, de l'enseignement préscolaire gratuit et de l'enseignement post-secondaire universel gratuit pendant deux ans (mais pas dans les universités d'élite). Et si l'augmentation prévue du salaire minimum fédéral aidera certainement les travailleurs, il ne faut pas oublier que son niveau actuel est de 40 % inférieur à celui de l'Allemagne.

De toute évidence, les États-Unis rattrapent également leur retard en matière de politiques climatiques. Le récent engagement de l'administration Biden, qui est d’atteindre la neutralité carbone d'ici 2050, correspond à celui de l'Union européenne, et son objectif de décarbonisation pour 2030 est un peu moins ambitieux que ce qui est en cours de discussion en Europe.

Le problème est qu’il est peu probable que ces réformes suffiront à résoudre le problème politique des démocrates. Leur défi est clair : dans un pays où les Blancs sans diplôme universitaire représentent encore 41 % de l'électorat, l'alliance fragile des Noirs et des élites éduquées reste vulnérable à un déplacement des préférences des électeurs. Même en supposant que les lois électorales en cours d’adoption dans de nombreux États gouvernés par les républicains ne parviennent pas réduire significativement la participation électorale des Noirs, cette alliance ne disposera pas d'une majorité suffisamment forte pour garantir en 2024 une majorité démocrate au sein du collège électoral.

L'impératif des démocrates est de reconquérir la classe ouvrière blanche qui a voté pour Trump en 2016 et à nouveau en 2020. Mais, depuis la présidence de Bill Clinton dans les années 1990, ils n'ont proposé aux travailleurs laissés pour compte que deux solutions : l'éducation et les prestations sociales. Comme le raconte Ronald Brownstein dans The Atlantic, le mantra de Clinton était que "ce que vous apprenez est ce que vous gagnez." Barack Obama et lui étaient fermement convaincus qu'une éducation plus poussée et de meilleure qualité était le meilleur moyen de faire face aux bouleversements du marché du travail induits par la numérisation et la mondialisation. Les Européens, d’ailleurs, partageaient pour la plupart cette philosophie, même s'ils mettaient davantage l'accent sur les transferts sociaux.

Mais les ouvriers ne sont pas d'accord. Ils ne veulent pas vivre de l'aide sociale et ne veulent pas non plus être renvoyés à l'école. Ils veulent plutôt conserver les bons emplois qui leur ont longtemps procuré revenus et fierté. Trump a gagné en 2016 parce qu'il a compris ce sentiment et l'a exploité pour gagner le vote de la classe ouvrière dans les États clés.

Cette évolution n’est pas propre Amérique. Partout, la gauche a perdu le vote de la classe ouvrière. Au Royaume-Uni, Boris Johnson a conquis le "mur rouge" des travaillistes ; en France, l'extrême droite de Marine Le Pen est devenue le premier parti ouvrier ; et en Allemagne, les sociaux-démocrates semblent proches de se faire écraser dans les élections de septembre. Comme le soulignent Amory Gethin, Clara Martínez-Toledano et Thomas Piketty dans un travail comparatif fascinant (Clivages politiques et inégalités sociales, EHESS/Gallimard/Seuil, 2021), les clivages traditionnels qui structuraient la politique d'après-guerre se sont effondrés dans presque toutes les démocraties occidentales.

Biden a clairement pris conscience de cette rupture politique. Le mois dernier, dans son premier discours devant la session conjointe du Congrès, il a tenu à souligner que près de 90 % des emplois créés par son plan d'infrastructure ne nécessiteront pas de diplôme universitaire. Mais comment son administration peut-elle réellement créer de bons emplois ?

Une première solution consiste à maintenir l'économie dans un état de haute pression, comme l'avait fait Trump. De nombreux indices montrent que cela profite massivement aux personnes en marge du marché du travail : les chômeurs découragés trouvent un emploi, et les gains salariaux reviennent de manière plus que proportionnelle à ceux qui sont au bas de l'échelle. C'est pourquoi l'administration Biden cherche à créer un excès de demande, malgré le risque de relancer l'inflation.

Les investissements dans les infrastructures et la transition écologique pourraient également se révéler efficaces pour reconquérir les travailleurs de la construction, du moins dans les années à venir. Enfin, l'administration Biden appellera probablement les politiques commerciales et industrielles à la rescousse. Tout en affichant une rupture avec l'administration Trump dans la plupart des domaines, elle est restée remarquablement silencieuse sur la question commerciale. La plupart des droits de douane imposés par Trump restent en place. Biden veut visiblement éviter d’être accusé de sacrifier les emplois manufacturiers américains au nom de la mondialisation ou de l'ouverture économique.

Ces initiatives seront-elles suffisantes ? Peut-être pour remporter les élections législatives et la prochaine élection présidentielle. Mais l’administration Biden n'offre pas encore de réponse structurelle aux ruptures technologiques et à l'érosion de l'avantage comparatif des économies avancées. Pour "construire quelque chose qui durera plusieurs générations", l'équipe Biden devra trouver plus.

L’Europe doit redéfinir son cadre budgétaire

Chronique Terra Nova, 29 avril 2021

Seuls six pays disposaient de règles budgétaires au milieu des années 1980. Au dernier comptage du Fonds monétaire international, en 2015, ils étaient 96. La plupart s’étaient dotés de dispositions visant à limiter la dette publique, le déficit budgétaire, ou les deux, et certains de règles additionnelles d’encadrement des dépenses publiques.

Cette volonté d’endiguer pouvoir discrétionnaire a certainement été l’effet d'expériences traumatisantes : la "décennie perdue" en Amérique latine qui a suivi une série de crises de la dette dans les années 1980, l'ajustement douloureux subi par les pays pris au dépourvu par la hausse des taux d'intérêt au début des années 1990, ou la crise européenne des dettes souveraines de 2010-2012.

Mais l'attrait pour les règles provient également d’une méfiance à l'égard de l'activisme budgétaire. En 2000, John Taylor, de l'université de Stanford, a bien saisi l'esprit du temps lorsqu'il a écrit qu'il était "préférable de laisser la politique budgétaire jouer son rôle contra-cyclique principalement par le biais des stabilisateurs automatiques", en d'autres termes, de la mettre en pilotage automatique. Le consensus de l'époque était que la politique monétaire est un outil plus agile et plus efficace, car les décisions sont prises par une banque centrale indépendante et mises en œuvre d’un simple trait de plume.

Ces règles ne sont nulle part aussi détaillées et prescriptives que dans l'Union européenne, dont le règlement budgétaire compte près de 100 pages. Il y a de bonnes raisons à cela. Parce qu’ils partagent leur monnaie avec d’autres, les membres de l'euro ne peuvent pas réduire le poids de leur dette en jouant sur l’inflation. Comme l'a fait remarquer avec perspicacité Paul De Grauwe, de la London School of Economics, c'est comme si ces États empruntaient dans une monnaie étrangère. Or une dette publique excessive pousse les pays partenaires à venir à la rescousse plutôt que de devoir faire face aux retombées financières de la restructuration de la dette ou, pire, de la sortie de l'union monétaire. C'est ce qui s'est passé avec la Grèce dans les années 2010. La raison d’être d’une prévention de l’irresponsabilité budgétaire est incontestable.

Mais la codification extensive du comportement budgétaire provient aussi de mauvaises raisons. L'Allemagne est traditionnellement méfiante à l'égard de politiques de stabilisation (ce qui ne l’a pas empêché de réagir vigoureusement à la crise financière, puis à la crise sanitaire), et les petits pays d'Europe du Nord le sont encore plus. En outre, les États membres de l'UE ne se font pas confiance. Ils ont donc empilé les réglementations, au point que la plaisanterie à Bruxelles est qu'une seule personne au siège de la Commission européenne maîtrise la complexité qui en découle.

Les temps ont cependant changé. Depuis douze ans, les taux d'intérêt monétaires sont bloqués à un niveau proche de zéro, ce qui discrédite la célèbre efficacité de la politique monétaire. Plutôt que de protéger la banque centrale d'éventuels divagations budgétaires, la priorité dans un tel environnement est de faire en sorte que politique monétaire et la politique budgétaire puissent fonctionner en tandem. Brisant un tabou, Isabel Schnabel, membre du Directoire de la Banque centrale européenne, a souligné que la situation exigeait à la fois des politiques monétaires et budgétaires non-conventionnelles, et qu'elles devaient se compléter l’une-l’autre en vue protéger l'économie contre des épisodes récessifs importants. Comme l'expose un récent rapport de Genève, le concept longtemps oublié de policy mix est de nouveau d'actualité.

Parallèlement, les inquiétudes concernant la solvabilité des États se sont fortement atténuées. Comme l'a souligné Olivier Blanchard, l'ancien économiste en chef du FMI, aucune dette n’est insoutenable tant que le taux d'intérêt reste inférieur au taux de croissance. Telle est la situation depuis une décennie et même aux États-Unis, où les taux obligataires ont augmenté, cette condition reste largement remplie.

Le président Biden n'a pas perdu de temps pour en tirer les conclusions. Alors que le plan de relance lancé en 2009 en réponse à la crise financière était trop timide, son paquet de 1900 milliards de dollars, qui vient s‘ajouter au programme de relance de Donald Trump, représente un puissant – sans doute même excessif – coup d’accélérateur.

Les regards se tournent désormais vers l'Europe. En mars 2020, elle a judicieusement activé une clause de sauvegarde de son cadre budgétaire. Celle-ci restera certainement en place en 2022, mais prendra fin en 2023 si la pandémie le permet. Un débat s’est engagé à la faveur de cette parenthèse pour savoir si les règles doivent être réformées avant d'être rétablies et, plus fondamentalement, si les initiatives budgétaires doivent être considérées comme un problème ou plutôt comme une solution.

Les arguments en faveur d'une réforme d’ensemble étaient puissants dès avant la crise sanitaire. Ils sont désormais incontournables. Les règles actuelles ont été conçues pour un monde qui n'existe plus. Elles sont opaques, limitent excessivement l'action budgétaire et reposent sur des objectifs numériques qui n'ont aucun sens dans un contexte de faibles taux d'intérêts. De plus, elles sont inapplicables : on ne peut pas demander à l’Italie, dont la dette devrait approcher 160 % du PIB cette année, de viser un ratio dette/PIB de 60 %.

Il ne faut pas se tromper : la responsabilité budgétaire est indispensable à une union monétaire. La question n'est pas de savoir s'il faut fixer aux États des normes exigeantes à respecter et les tenir responsables de leurs performances, mais de savoir comment le faire. Les réformateurs veulent conserver l'engagement en faveur de la discipline budgétaire mais changer le critère d'évaluation des comportements des États. D'autres préfèrent retoucher le Pacte de stabilité à la marge, car ils craignent que cet engagement ne survive pas à une renégociation. S'en tenir à un commandement dont la raison d'être a été perdue par crainte de ne pouvoir en définir un plus raisonnable, c’est cependant la meilleure façon de miner la confiance dans les règles.

La vertu de la crise sanitaire est qu'elle oblige à repenser ce qui fonctionnait par simple inertie. Sans aller jusqu’à la réforme radicale proposée par certains, il est possible de concevoir un cadre budgétaire qui préserve l'engagement essentiel en faveur de la responsabilité budgétaire, mais laisse plus de place aux choix discrétionnaires. Cela exige d'abord d'accepter que les pays ne peuvent pas tous se voir assigner le même objectif. Ensuite, cela implique une discipline budgétaire fondée sur des principes et soutenue par des institutions bien conçues, plutôt que par des objectifs numériques rigides.

L'Union européenne n'a pas hésité à concevoir des réponses sans tabou à la crise sanitaire. En s'engageant dans une réforme complète de son cadre budgétaire, elle montrerait qu'elle est suffisamment forte pour repenser la politique économique dans le contexte post-pandémique. Elle devrait ouvrir le débat sans attendre, dans la perspective d'un plan d'action d'ici un an.

Fixons un taux minimum de 21% sur les profits des multinationales

Tribune Le Monde, 27 avril 2021


We want to change the game. Janet Yellen, secrétaire au Trésor de l’administration Biden, concluait par ces mots sa déclaration sur les propositions américaines pour une refonte de la taxation des multinationales. Il s’agit d’un revirement spectaculaire et d’une opportunité unique pour une réforme ambitieuse de la fiscalité internationale.

Les règles du jeu doivent en effet changer. Le jeu dont on parle est celui de l’évitement fiscal de nombreuses entreprises multinationales, qui exploitent les lacunes et la complexité des systèmes juridiques et fiscaux et le manque de moyen des administrations fiscales pour transférer leurs bénéfices vers des juridictions où les impôts sont faibles ou nuls.

Les conséquences de ces pratiques sont multiples. Les pertes de recettes fiscales pour les gouvernements sont considérables et évaluées pour la France entre 13 et 18 milliards d’euros chaque année. Cet évitement fiscal n’est pas limité aux entreprises américaines du numérique, et les multinationales françaises réduisent aussi leur imposition grâce aux paradis fiscaux. Ces pratiques ont induit une concurrence fiscale entre pays, en particulier en Europe, pour attirer la base taxable des multinationales par de simples jeux de transfert de profit sans aucun bénéfice économique associé. Elles nivèlent par le bas la taxation des profits ce qui pèse fortement sur nos finances publiques et conduit à reporter la charge fiscale sur le travail et la consommation.

Ces pratiques des grandes multinationales faussent aussi le jeu de la concurrence en favorisant l’émergence d’industries concentrées avec quelques entreprises au pouvoir de marché considérable. Enfin l’optimisation fiscale agressive érode la confiance du public, mine le consentement à l’impôt et creuse le sentiment d’injustice et de ressentiment d’une grande partie de nos concitoyens.

Un accord sur une réforme de la taxation des multinationales ne peut se faire sans les Américains. Le verrou posé par l’administration Trump vient de sauter et la France et l’Europe doivent se saisir de cette ouverture pour conclure à brève échéance un accord de portée historique. Nous nous plaignons à juste titre de ce que la règle de l’unanimité dans l’Union Européenne empêche de mettre fin au dumping fiscal. Un accord à l’OCDE, avec l’aide des Américains, permettrait de surmonter cet obstacle. Ne manquons pas cette occasion.

Il ne faut pas non plus se tromper de combat. Pour lutter contre les pratiques d’optimisation, l’OCDE a proposé une stratégie reposant sur deux piliers, l’un concernant la redistribution des droits fiscaux entre pays suivant un système de taxation à la destination, et l’autre sur la mise en place d’un taux d'imposition minimum sur les profits des multinationales. C’est le second qui aura un réel impact.

Le premier pilier, dans la version européenne, était dirigé contre les géants du numérique. L’administration Biden a rejeté cette version considérée comme discriminatoire envers les entreprises américaines et a proposé une option élargie ciblant les 100 plus grandes entreprises mondiales tous secteurs confondus. Ce différend qui nous oppose aux États-Unis est symbolique mais ses retombées potentielles sont mineures. Une note récente du Conseil d’Analyse Économique (CAE) montre en effet que le premier pilier ne rapportera que très peu de recettes fiscales. Cibler 100 entreprises, aussi grandes soient-elles, rapporte beaucoup moins que de s’attaquer directement aux paradis fiscaux – y compris les paradis européens.

Le vrai combat est donc celui du second pilier imposant un taux d’imposition minimum des profits, où qu’ils soient localisés. L'imposition minimale est simple, fruste et efficace. Les simulations effectuées dans la note du CAE montrent que c’est elle qui rapportera, de très loin, le plus de recettes fiscales, tout en réduisant les distorsions de concurrence. Elle a le mérite de s'attaquer directement à l’évitement fiscal qui résulte des écarts fiscaux entre les juridictions. C’est bien pourquoi les multinationales s’y opposent.

L'imposition minimale (pays par pays) aura pour effet qu'aucune filiale étrangère ne pourra échapper au taux minimum en déclarant ses opérations dans un paradis fiscal même si celui-ci est localisé en Europe. Si, par exemple, ce taux minimum est de 21% mais qu’une entreprise localise ses profits dans un paradis fiscal où elle n’acquitte qu’un impôt de 5%, la différence (21% - 5% = 16%) pourra être récupérée par le pays où se trouve le siège social de l’entreprise. En conséquence, les entreprises n’auront plus aucun intérêt à localiser leurs profits en fonction de la fiscalité.

La proposition américaine d’un minimum de 21% est ambitieuse mais possible. Il est important qu’elle porte sur le taux effectif qui prend en compte les allègements fiscaux, les déductions, ou les crédits d’impôt.

Alors que le taux statutaire est aujourd’hui de 28% en France, les taux effectifs varient considérablement d’une entreprise à l’autre et sont en moyenne de 20%. Un accord global sur un taux effectif minimum de taxation des profits de 21% rapporterait à la France de 10 à 14 milliards par an alors que la taxe sur les services numériques lui a rapporté 350 millions en 2019. L’imposition minimale aurait en outre le bénéfice indirect de stopper ou même d’inverser la course au moins-disant fiscal et donc de sécuriser le niveau des recettes de l’impôt sur les sociétés sans compromettre la compétitivité fiscale. C’est pourquoi il importe qu’avec ses partenaires européens, notamment allemands, la France soutienne activement la proposition américaine en vue d’un accord durable.

Quelle que soit l’issue des négociations, il est probable que les États-Unis appliquent leur réforme, qui peut être mise en place de manière unilatérale. Mais il ne serait pas acceptable que seules les multinationales américaines soient obligées de mettre fin à l’évitement fiscal, tandis que celui-ci continuerait en Europe. C’est pourquoi la France doit peser de tout son poids dans le cadre des négociations pour la mise en place d’une taxation minimale effective à 21% et s’engager à poursuivre cette réforme avec ses partenaires européens en l’absence d’un accord ambitieux à l’OCDE.

Julien Martin (ESG UQAM)

Philippe Martin (Sciences-Po, Président délégué du Conseil d’Analyse Économique)

Isabelle Méjean (École Polytechnique)

Mathieu Parenti (Université Libre de Bruxelles)

Thomas Philippon (New York University)

Jean Pisani-Ferry (SciencesPo)

Farid Toubal (Université de Paris-Dauphine – PSL)

Vive l'économie sous haute pression !

Chronique Le Monde, 27 mars 2021

Nonobstant des controverses sonores sur l’ampleur du plan Biden, un consensus émerge aujourd’hui aux États-Unis : la meilleure stratégie pour effacer les séquelles de la crise sanitaire et atténuer les lourds problèmes sociaux du pays, c’est de placer l’économie en régime de haute pression.

L’idée n’est pas neuve. Elle remonte à Arthur Okun, un économiste keynésien (et ancien conseiller de Lyndon Johnson). Mais elle a été évoquée par Janet Yellen, peu avant sa nomination comme Secrétaire au Trésor, et inspire visiblement Jerome Powell, le président de la Réserve fédérale.

De quoi s’agit-il ? Depuis une célèbre conférence prononcée par Milton Friedman en 1968, les politiques macroéconomiques s’articulent généralement autour de l’idée qu’il existe un taux de chômage d’équilibre en-dessous duquel on ne peut descendre qu’au prix d’une inflation croissante. À l’approche de ce seuil, il faut freiner la croissance pour éviter une surchauffe. C’est ce qu’on a fait régulièrement depuis les années 1980, au point d’aboutir à une inflation trop basse dont on n’arrive pas à se dépêtrer.

La thèse d’Okun – formulée en 1973, quelques années après la conférence de Friedman – est au contraire qu’il faut tester les limites à la baisse du chômage pour tenter de faire fonctionner l’économie en régime de rareté des ressources en travail. Cela demande un peu plus d’efforts de recrutement et de formation aux entreprises, mais ramène vers l’emploi celles et ceux qui en sont le plus loin : chômeurs de longue durée, personnes tombées dans l’inactivité, salariés à faibles qualifications, minorités. En cas de succès, le bénéfice est double : un potentiel de production plus élevé – de 2 à 3 points pour chaque point de baisse du chômage, disait Okun ; et une amélioration sensible de la situation des plus défavorisés.

Jamais complètement oubliée outre-Atlantique, l’idée est à nouveau en vogue. L’été dernier, la Réserve fédérale a révisé sa stratégie monétaire. Elle vise maintenant à minimiser le déficit d’emploi par rapport au maximum atteignable. Cette formulation explicitement asymétrique signifie que les risques inflationnistes associés à un niveau d’emploi trop élevé sont tenus pour moins graves ceux induits par un niveau d’emploi trop faible. Et Powell, dans l’explication de texte qu’il en a donné, souligne les bienfaits qu’un marché du travail tendu apporte aux « communautés à faible revenu », notamment aux minorités ethniques.

Début 2020, avant le choc Covid, ces bienfaits étaient visibles. Alors que le taux de chômage des Noirs et des non-diplômés était en 2009 supérieur de cinq points au chômage moyen, l’écart n’était plus que de deux points et demi début 2020. Parallèlement les taux d’activité augmentaient et les salaires du bas de l’échelle progressaient sensiblement plus vite que la moyenne. L’expansion à tout va de Trump avait produit les effets annoncés par Okun.

Un article récent (Okun Revisited: Who Benefits Most From a Strong Economy?, Brookings Papers, mars 2019) s’attache à vérifier si ce type d’effet se retrouve systématiquement. Ses résultats viennent à l’appui de la thèse d’Okun : non seulement le sur-chômage des salariés défavorisés est corrélé avec le cycle, mais les épisodes de haute pression semblent leur être particulièrement favorables. Il se pourrait même qu’un tel épisode macroéconomique améliore durablement le sort des moins favorisés : il y aurait hystérèse, au sens où une personne ramenée vers l’emploi par quelques trimestres de haute pression tendrait à y demeurer par la suite, même si la situation se normalise.

Ce point est fondamental : s’il y a hystérèse du chômage ou de l’inactivité, les récessions comme les épisodes de haute pression ont des effets persistants (mais pas permanents) sur l’emploi et le potentiel économique. Souvent évoquée, par exemple par Benoît Coeuré lorsqu’il était membre du directoire de la BCE, ou par Olivier Blanchard dans un article de 2018, cette hypothèse n’a jamais été fermement confirmée. Mais elle reste suffisamment probable pour que le risque de la haute pression vaille la peine d’être encouru.

La leçon vaut particulièrement pour la zone euro, qui fonctionne depuis longtemps en régime de basse pression. Aversion à l’inflation, crainte des déficits et problèmes de coordination se sont conjugués pour que la politique économique préfère régulièrement le risque du chômage et de la perte de substance économique à celui d’une surchauffe. Cela a été particulièrement le cas après 2008, avec le résultat que l’on sait. Il serait criminel de retomber dans la même ornière.

Les conditions sont aujourd’hui réunies pour tenter l’expérience inverse. À part dans certains secteurs très minoritaires, le choc Covid n’a probablement pas entamé notre potentiel ; la vigueur de la reprise de l’été dernier et la remarquable tenue de l’investissement des entreprises en attestent. Le premier danger n’est pas l’inflation mais le décrochage durable des anticipations de hausse des prix. Les taux d’intérêt sont très inférieurs au taux de croissance, ce qui rend l’endettement exceptionnellement peu coûteux. Enfin l’application du Pacte de stabilité est suspendue, ce qui donne aux États une liberté de mouvement rare.

Tenter la haute pression ne nécessite pas de jouer l’expansion à tout va. Il suffirait dans un premier temps que la politique économique se fixe en priorité l’objectif, raisonnable, de demeurer expansionniste aussi longtemps qu’il le faudra pour effacer complètement la trace du choc pandémique sur l’activité, ramener durablement l’inflation à sa cible de 2% et placer l’économie sur la voie d’une croissance robuste et créatrice d’emplois. La Banque centrale européenne s’inscrit déjà dans cette logique. Il appartient désormais aux États et au Conseil des ministre des Finances de s’engager à y prendre toute leur part.


Les leçons que l'Europe devra tirer de la crise

Les Échos, 17 mars 2021

Une percée économique, un fiasco sanitaire. À l’heure d’un premier bilan certainement trop précoce, c’est ce qui ressort de l’action européenne face à la pandémie.

Commençons par l’économie. Le choc du Covid, que le hasard a fait atterrir au sud du continent, avait tout pour raviver les tensions intra-européennes. Le scénario était écrit : empêchées par la hausse du coût de la dette, l’Italie et l’Espagne, la France peut-être, allaient devoir compter leur soutien économique et social. Temporairement épargnée, l’Europe du Nord allait mégoter sa solidarité. In fine on allait faire trop peu, de manière trop inégale.

Le 12 mars 2020, c’est dans cette direction qu’on s’engageait. Le 19, cependant, la BCE lançait un programme massif d’achat d’actifs publics et annonçait vouloir gérer la composition de son portefeuille obligataire sans s’embarrasser de contraintes excessives. Le message était clair : assurés de pouvoir emprunter à des conditions raisonnables tous les États allaient pouvoir dépenser autant qu’il le fallait. Dans le même temps, la Commission européenne relaxait le contrôle des aides d’État et des déficits publics, libérant les gouvernements des corsets habituels.

Rien dans les textes n’appelait ces initiatives, tout les rendait difficiles à mettre en œuvre. Le système de politique économique de l’Union avait été conçu pour isoler le monétaire du budgétaire, faire obstacle à la mutualisation des passifs, limiter les marges de manœuvre des gouvernements, placer les États sous la surveillance des marchés. Face à l’urgence, l’Europe a su faire fi de ces entraves.

Avec l’accord franco-allemand de mai puis les décisions de juillet, l’Union achevait de bousculer les tabous : loin d’être cantonnée à la BCE, la mutualisation allait aussi s’opérer par le canal du budget communautaire, sollicité au mépris des interdits pour servir de véhicule à un emprunt conjoint et à des transferts bien plus amples que ceux du plan Marshall. Plus que le montant – 390 milliards d’euros, essentiellement sous forme d’investissement, ce qui n’est pas beaucoup à l’échelle de l’Union – c’est surtout la nature de la réponse qui impressionne. S’il est bien utilisé, et produit des effets, le programme de relance ouvrira la voie à une véritable capacité budgétaire commune et changera la politique économique européenne.

Sur le plan sanitaire, en revanche, l’Europe a fait fausse route. En regroupant leurs forces, les États pouvaient conduire une politique vaccinale ambitieuse. L’Union en avait les moyens scientifiques, industriels et financiers. Mais elle s’est trompée d’objectif : au lieu de viser l’approvisionnement en masse et la rapidité, elle s’est bornée à servir de centrale d’achat et a donné priorité à la minimisation des coûts. Choix irrationnel : qu’aurait pesé un investissement de 10 ou 20 milliards d’euros au regard des quelque 50 milliards de pertes d’activité que nous subissons mensuellement ? Entre l’inexpérience sanitaire de la Commission et la pusillanimité des États, l’Union a donné le pire de ce dont elle est capable.

À l’arrivée, le programme vaccinal européen aura au moins trois mois de retard sur celui des États-Unis : au rythme actuel de deux mille morts par jour, le bilan sera lourd. Ajoutons un redressement économique entravé, porteur de risques de décrochage, et un désastre géopolitique face à la Chine et à la Russie qui viennent offrir leurs vaccins aux marches de l’UE, quand ce n’est pas en son sein. Pourtant, personne ne semble vouloir assumer la responsabilité politique de ce naufrage.

Lequel de ces résultats contrastés le recul du temps fera-t-il ressortir ? Difficile d’en préjuger. Il faut espérer que l’UE saura tirer les leçons de son échec vaccinal et mettre sur pied les structures qui permettront de répondre à la prochaine crise. Une chose est claire en attendant : selon qu’elle sera surtout louée pour sa réactivité économique, ou blâmée pour son impéritie sanitaire, l’avenir européen sera très différent dans les années à venir.

Le monde enchanté des banques centrales

Chronique Terra Nova, 1er mars 2021

Il y a vingt ans, les banquiers centraux se vantaient d’être conservateurs et bornés. Ils faisaient vertu d’être obnubilés par l’inflation plutôt que par le bien-être collectif et s’acharnaient à être obsessionnellement répétitifs. Comme l’a résumé en 2000 celui qui allait bientôt devenir le gouverneur de la Banque d’Angleterre (BOE), leur ambition était d’être ennuyeux[1].

La crise financière de 2008 a brutalement mis fin à cette ambition et les grands argentiers se sont employés à mettre au point de nouveaux instruments pour éteindre les incendies et prévenir les nouvelles menaces. Beaucoup, néanmoins, continuaient de nourrir l’espoir secret d’un retour au bon vieux temps du conservatisme précautionneux (avec, en plus de la stabilité des prix, l’objectif de stabilité financière).

Mais les récentes annonces de la Réserve fédérale américaine et de la Banque centrale européenne suggèrent qu’il n’y aura pas de retour en arrière. Les banquiers centraux entendent désormais assumer la responsabilité d’objectifs dont ils se gardaient soigneusement hier : la lutte contre les inégalités et l’action climatique.

Commençons par les inégalités. S’il y avait une ligne rouge pour fixer le partage des responsabilités entre décideurs élus et non-élus, c’était bien pour dire que les choix distributifs relèvent exclusivement des premiers. Pourtant, la Fed vient d’annoncer qu’elle s’intéresserait désormais aux « déficits » de l’emploi par rapport à son niveau maximum, au lieu de s’intéresser comme précédemment aux « écarts »[2]. Selon son président, Jerome Powell, la principale raison de ce changement est la prise de conscience de ce qu’un marché du travail tendu profite aux communautés à faibles revenus et aux minorités ethniques[3]. Quand le taux de chômage global est très faible, les personnes en marge du marché du travail bénéficient d’un accès nettement meilleur à l’emploi, ainsi que de salaires plus élevés.

On sait depuis longtemps qu’une économie fonctionnant en régime de haute pression profite aux moins qualifiées et aux minorités. La Fed a d’ailleurs la particularité d’avoir reçu du Congrès un double mandat, qui consiste à viser à la fois la stabilité des prix et le plein emploi. Ce qui est nouveau, c’est qu’au lieu de définir sa mission en termes purement macroéconomiques, elle affiche désormais sa volonté de participer à un effort collectif de lutte contre la pauvreté.

La raison de ce changement, explique Powell, est que l’institution s’est mise à l’écoute des citoyens, et que cela l’a convaincue de l’hétérogénéité du marché du travail américain et des avantages qu’il y aurait à tester les limites à la baisse du chômage[4]. C’est nouveau, car dans le monde d’hier, la Fed était fière de se tenir à l’écart des choix politiques et de ne pas écouter les citoyens.

La BCE n’a pas achevé sa revue stratégique[5]. Mais il est peu probable qu’elle en tire les mêmes conclusions. Alors que la Fed peut considérer une inflation plus élevée dans le Colorado comme la contrepartie acceptable d’un marché du travail tendu dans le Mississippi, la BCE ne peut pas agir de la même manière. Les pays européens ont un appétit limité pour une telle solidarité. Au lieu de cela, ce que les banquiers centraux européens envisagent de plus en plus ouvertement, c’est un soutien à l’action climatique.

La BCE n’entre pas en territoire inconnu. Dans un discours marquant prononcé en 2015[6], Mark Carney, alors gouverneur de la Banque d’Angleterre, avait souligné les risques découlant, pour la stabilité financière, du changement climatique et la responsabilité qui en résulte pour les régulateurs. Cette réflexion a fait du risque climatique un objet d’attention pour les autorités de surveillance du système financier.

Mais les banquiers centraux de la zone euro vont aujourd’hui plus loin. La présidente de la BCE, Christine Lagarde, a déclaré qu’elle avait l’intention « d’explorer toutes les pistes possibles pour lutter contre le changement climatique »[7], tandis que sa collègue Isabel Schnabel a évoqué l’exclusion des obligations brunes des opérations de politique monétaire[8]. Quant au gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, il a suggéré d’appliquer aux actifs acceptés en garantie une décote en fonction de leur intensité carbone[9].

Favoriser les actifs verts impliquerait de s’écarter de la neutralité (achats proportionnels à la structure du marché) qui est gage d’efficacité de la politique monétaire. Cela reviendrait également à franchir une autre ligne rouge en faisant de la BCE le maître d’œuvre d’une politique pour laquelle elle n’a pas d’autre mandat que la clause générale selon laquelle, sous réserve du maintien de la stabilité des prix, la banque centrale soutient les politiques de l’UE.

Pour les orthodoxes, c’est un anathème. John Cochrane, de la Hoover Institution (qui n’est pas climato-sceptique), accuse la BCE d’élargir sa mission de sa propre initiative[10]. Le président de la Bundesbank, Jens Weidman, est notoirement peu enthousiaste. Et la Fed elle-même est beaucoup plus prudente que son homologue européenne en matière d’action climatique[11].

Ce n’est pas un hasard si la Fed et la BCE s’aventurent toutes deux sur de nouveaux terrains. L’inflation ayant disparu, au moins temporairement, aucune des deux institutions ne veut se muer en grand prêtre d’une divinité disparue. Leurs mouvements quasi-parallèles sont révélateurs des changements tectoniques qui affectent actuellement les sociétés civiles, et illustrent le désir des institutions indépendantes de rester à l’écoute des préférences sociales afin de préserver leur légitimité.

Mais ces évolutions comportent des risques. La Fed est actuellement prise en étau entre son engagement à tester les limites basses du chômage et le risque conscient pris par l’administration Biden d’une stimulation économique trop importante. Elle s’est peut-être liée les mains au mauvais moment.

Quant à la BCE, la justification de la stabilité financière pour verdir ses politiques n’est que partiellement convaincante. Les bulles vertes représentent elles aussi une menace. Et il peut être risqué, du point de vue de la stabilité financière, d’accorder des crédits aux entreprises qui investissent dans les technologies décarbonées en supposant que les gouvernements fixeront le prix du carbone à un niveau assez élevé pour que ces investissements soient rentables à l’avenir. Les gouvernements ne tiennent pas toujours leurs promesses.

Cela ne veut pas dire que les banques centrales ne doivent rien faire. Les inégalités et l’urgence climatique sont des défis immenses que ces institutions ne peuvent pas ignorer[12]. Mais il serait préférable de modifier explicitement leurs mandats plutôt que de laisser les responsables de la politique monétaire décider seuls de l’évolution de leur tâche.

Ceci s’applique particulièrement à la BCE, dont le mandat de stabilité de prix est, aux termes des traités européens, extrêmement étroit (la Fed, en s’attaquant aux inégalités, reste à n’en pas douter plus proche de son mandat). Les traités de l’UE sont difficiles à modifier que la BCE a raison d’explorer et d’expérimenter. Mais la décision quant aux objectifs que l’institution doit servir devrait en fin de compte être prise par ceux qui l’ont établie, à savoir les Etats membres.

[1] https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/speech/2000/balancing-the-economic-see-saw

[2] https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/files/FOMC_LongerRunGoals.pdf

[3] https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/powell20200827a.htm

[4] https://www.federalreserve.gov/publications/files/fedlistens-report-20200612.pdf

[5] https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/html/index.en.html

[6] https://www.bis.org/review/r151009a.pdf

[7] https://www.ft.com/content/f776ea60-2b84-4b72-9765-2c084bff6e32

[8] https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200928_1~268b0b672f.en.html

[9] https://www.banque-france.fr/en/intervention/role-central-banks-greening-economy

[10] https://www.hoover.org/research/central-banks-and-climate-case-mission-creep

[11] https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/brainard20210218a.htm

[12] https://www.project-syndicate.org/commentary/central-banks-have-tools-for-climate-change-and-inequality-by-barry-eichengreen-2021-02

La dette : une obsession prématurée

Chronique Le Monde, 20 février 2021

En arrivant à la Maison Blanche, Joe Biden a trouvé une dette publique de 27.000 milliards de dollars et un déficit public de 3600 milliards. Sa première décision a pourtant été d’engager un plan de soutien de 1900 milliards, qui viendra s’ajouter aux 900 milliards votés en décembre à l’initiative de son prédécesseur. Au total ce sont 13 points de PIB, financés par endettement, qui vont être injectés dans l’économie au cours des mois à venir.

En France comme dans la zone euro, un soutien budgétaire de l’ordre de 4% du PIB a permis en 2020 de maintenir le revenu moyen des ménages. En 2021, l’effort dépendra de la situation sanitaire, mais la mécanique restera la même. Le plan européen apportera peut-être un demi-point de PIB supplémentaire. Même en comptant des stabilisateurs automatiques plus puissants, on restera très en deçà des 13 points de PIB américains.

Outre-Atlantique, l’initiative Biden fait controverse : ce plan, disent les critiques, sollicite à l’excès des marges de croissance plus limitées qu’on ne le croit, et risque de déboucher sur une poussée inflationniste. Mais l’augmentation de la dette publique n’alarme personne.

En France en revanche, où pourtant la dette est plus faible (115% du PIB au lieu de 129%), c’est paradoxalement sur celle-ci que se concentrent les débats. Le Premier ministre a chargé une Commission de préparer le redressement des comptes. Certains envisagent un recul de l’âge de la retraite. Les avocats de l’impôt fourbissent leurs armes. Le cantonnement a ses partisans. Et un petit groupe d’économistes mène campagne pour une annulation des 3000 milliards d’euros d’obligations d’État détenues par la BCE.

Ces discussions sont prématurées. Avec maintenant le spectre d’une persistance de la pandémie, personne ne sait quand la situation reviendra à la normale. Dans ce contexte l’impératif est ailleurs : amplifier la réponse sanitaire, continuer à protéger le revenu des personnes, prévenir le décrochage des plus vulnérables, préserver les entreprises. En raison du niveau des taux, et grâce à l’action de la BCE, les États peuvent s’y consacrer sans se soucier de leurs conditions d’emprunt. Le premier risque pour la France n’est pas que cette crise la laisse trop endettée, c’est qu’elle la laisse industriellement et socialement anémiée.

Le vrai sujet, chez nous, n’est d’ailleurs pas le recours à la relance en situation de crise. C’est que depuis 40 ans, en raison d’une incohérence bien ancrée entre appétence pour la dépense et consentement au prélèvement les recettes n’aient équilibré la dépense primaire (hors charges d’intérêt) qu’une année sur quatre. Nous nous refusons collectivement à payer services publics et transferts à leur prix.

Qu’en sera-t-il demain ? Supposons qu’au début du prochain quinquennat, la dette publique soit de 120% du PIB. Avec une croissance nominale de 3% (1% réel, 2% d’inflation) elle restera parfaitement soutenable, même si les taux d’intérêt remontent. La majorité issue des prochaines élections aura donc le choix de sa cible. Elle devra la définir au regard de règles européennes nécessairement réformées, de besoins d’investissement accrus, en particulier dans la transition écologique, mais aussi de considérations d’équité intergénérationnelle. Une dette reste une dette, même à taux nul, parce que personne ne sait ce qu’elle pèsera dans dix ou vingt ans, si les taux se normalisent.

Faut-il alors se débarrasser de la dette Covid ? C’est ce que suggèrent les tenants de l’annulation. Le problème est qu’ils n’ont toujours pas expliqué en quoi une telle opération (à supposer qu’elle soit juridiquement possible, ce qu’elle n’est pas) allégerait la contrainte sur les budgets publics. La dette française détenue par l’Eurosystème (qui regroupe BCE et banques centrales nationales) figure aujourd’hui à l’actif de la Banque de France, laquelle est nationalisée. L’annuler enrichirait l’État emprunteur mais appauvrirait d’autant l’État actionnaire. L’opération n’emporterait aucun bénéfice financier, à moins, comme l’a bien expliqué Paul De Grauwe, qu’elle traduise un engagement à tolérer l’inflation future. Une telle promesse impliquerait cependant une hausse immédiate du coût de l’emprunt, annihilant le bénéfice de l’annulation avant même qu’il se manifeste.

Qu’on s’entende bien : on ne peut jurer que la dette sera remboursée. Même si c’est loin d’être probable, on ne peut exclure un scénario dans lequel aggravation de la situation sanitaire et tensions sur les marchés financiers aboutiraient à rendre l’État insolvable. Sur longue période, très rares sont les emprunteurs souverains qui n’ont jamais répudié leur dette par la restructuration, l’inflation ou la répression financière. Parce que le fardeau de l’ajustement était trop lourd, des gouvernements ont choisi de faire payer les créanciers plutôt que les contribuables. Ce n’est pas sans dommages mais c’est possible.

Encore faut-il l’assumer. Ce qui est malsain, avec la proposition d’annuler la dette, c’est le déni de réalité consistant à affirmer que l’État peut effacer une partie de ses engagements sans que cela coûte à personne. Le bon exercice de la démocratie demande que les économistes explorent l’espace des possibles, en sorte que les choix politiques puissent s’exercer en connaissance de cause. Prétendre qu’on peut annuler la dette sans que personne n’y perde, c’est témoigner du même respect des faits que ceux qui nient la réalité du changement climatique.

Interview aux Échos, 12 février 2021

Le plan de relance européen est-il à la hauteur de la crise que nous traversons ?

D'abord, il faut être clair : l'expression « plan de relance » est trompeuse. Le plan de relance, c'est ce que font les Etats. Leur action est facilitée par la clause d'exemption du pacte de stabilité et le soutien de la Banque centrale européenne (BCE). C'est bien ainsi, car il ne revient pas à l'Union européenne de s'occuper, par exemple, du chômage partiel dans tel ou tel pays. Le plan européen , lui, a été conçu comme orienté vers le moyen terme et vise le redressement et la transition économique. Sa vocation n'est pas le soutien macro-économique immédiat. En témoigne le fait qu'en 2021, seuls 10 à 15 % des fonds pourraient être versés...

Les comparaisons avec les budgets mobilisés aux Etats-Unis n'ont donc pas lieu d'être ?

Si c'était un plan de relance, il serait ridicule par rapport aux Etats-Unis : Joe Biden va mobiliser 9 % du PIB national, qui viennent s'ajouter au dernier volet du plan Trump. Lequel pesait, lui, 4 % du PIB. Avec le plan de l'UE, on est à 2 % du PIB européen, répartis sur trois ans. Mais c'est une mauvaise comparaison : mieux vaudrait mettre en regard ce que font les Etats membres. En 2020, d'après les calculs du Conseil national de productivité, ces derniers ont mobilisé de l'ordre de 4 à 5 points de PIB en mesures d'urgence. Il faut en outre tenir compte de ce que les revenus des ménages sont 50 % plus volatils aux Etats-Unis qu'en Europe, en raison principalement du moindre poids des transferts.

Il reste que les ordres de grandeur ne sont pas les mêmes. Mais qui a raison ? Aux Etats-Unis, la question est de savoir si l'Etat n'en fait pas trop, au regard d'un PIB qui n'a chuté que de 2,5 % entre les derniers trimestres 2019 et 2020... Ce plan de relance massif découle en partie de ce qu'avec un Etat providence gravement défaillant, la politique joue sur des mesures discrétionnaires à maille large. Il y a une absence dramatique de ciblage des politiques publiques, au point qu'en 2020, les ménages américains ont bénéficié d'aides si fortes qu'ils ont finalement vu leurs revenus augmenter !

Quelle est la meilleure approche ?

De ce point de vue, le modèle européen fonctionne bien mieux, avec des politiques beaucoup plus fines. Mais nous faisons face à deux questions : d'abord, allons-nous en faire assez en 2021 pour soutenir des économies encore très fragiles ? Ensuite, quelles seraient les conséquences d'une éventuelle surchauffe aux Etats-Unis ? Avec une forte épargne excédentaire des ménages et un plan de relance massif, il y a un très gros potentiel de demande outre-Atlantique.

Cela risque, d'une part, d'avoir un impact sur notre propre débat européen concernant la façon dont nous devrons sortir de la phase actuelle. Les faucons européens risquent de prendre le contre-exemple américain pour dire qu'il est urgent de revenir à une plus grande rigueur budgétaire et oublier l'idée de réformer le pacte de stabilité. D'autre part, il y a des phénomènes de transmission qu'on connaît mal. Que se passe-t-il si les taux et les anticipations d'inflation remontent nettement aux Etats-Unis ? On ne peut pas exclure un changement de donne mondial.

Par rapport à son objectif, le plan européen vous semble-t-il suffisant ?

Cela dépend des pays, mais certains vont être très fortement bénéficiaires. En Grèce, en Europe centrale, même en Italie, le bénéfice net va être considérable. Un chiffre résume la situation : au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le plan Marshall a représenté en moyenne 2,5 % du PIB des Etats concernés. Dans certains pays, aujourd'hui, les sommes en jeu représentent trois fois ce pourcentage. C'est donc un plan qui redistribue massivement en poussant à des mesures qui se veulent structurelles.

Tout cela n'est-il pas trop lent ?

Si on accepte l'idée que ce n'est pas un plan de relance immédiate, mais plutôt de transformation, la vitesse n'est pas ce qui compte le plus : il est surtout capital de bien orienter les dépenses. La Commission européenne a raison de vouloir apprécier la qualité des plans . On ne peut pas apporter 10 points de PIB à un pays sans être exigeant. Cela desservirait massivement l'avenir de ce genre d'initiative si on prenait le risque de laisser les fonds aller engraisser quelques amis de Premiers ministres... Compte tenu de la teneur de la discussion politique dans certains pays du Nord, beaucoup auraient tôt fait de protester contre l'usage qui est fait de leur argent...

La Commission fait donc un sans-faute ?

Pas forcément car il y a, à mon sens, matière à débat sur le type de conditionnalité associée au plan de relance. Bruxelles fait notamment référence aux « recommandations par pays », c'est-à-dire aux conseils de 2019 donnés à chaque pays (réforme des retraites ou du marché du travail, etc.). Cela ne me semble pas être la bonne approche politiquement. Et ce n'est pas en ligne avec la structure du plan de relance qui vise la productivité, le numérique ou l'écologie.

A mon sens, il faudrait, pour chaque objectif, se demander quel investissement on prévoit et quelle réforme on y associe. Je vous donne de l'argent pour la transition écologique et en échange vous supprimez vos subventions aux énergies fossiles. Je finance la numérisation de votre outil productif et vous réformez votre système éducatif pour former les jeunes à ces nouveaux outils... Il faut une discussion très spécifique sur ces sujets, et se garder de réveiller les vieilles angoisses dans des pays du Sud qui n'ont pas oublié le traumatisme de la « troïka » qui venait leur imposer des réformes impopulaires.

Mieux vaudrait se dire qu'on a là un instrument différent, qui nécessite des conditionnalités spécifiques, et non une conditionnalité générale. Ce qui ne veut pas dire que la discussion ne doit pas être serrée : les pays bénéficiaires doivent accepter de se remettre en cause, pas seulement de cocher des cases. On peut de ce point de vue se réjouir de la probable nomination de Mario Draghi .

Interview à l'Économie politique (numéro spécial sur la planification), février 2021


L’Economie politique : Un développement soutenable suppose une transformation profonde des modèles productifs et sociaux. Ce processus requiert-il selon vous un renforcement des capacités de planification ? Est-il compatible avec le primat donné à la concurrence au sein du marché unique, à l’ouverture commerciale et à la financiarisation de nos économies ?

Jean Pisani-Ferry : Compatible avec l’économie de marché, oui. Avec le primat donné aux équilibres de marché, non. Nous sommes entrés dans un monde marqué d’abord par de fortes externalités, dont le marché ne tient pas compte spont­­anément, et ensuite par l’allongement de l’horizon temporel et la nécessaire prise en compte des conséquences lointaines des décisions prises aujourd’hui. Pour ces deux raisons, le régime de politique économique inauguré dans les années 1980 est périmé.

Ce régime se caractérisait en effet par la primauté du marché et un périmètre limité pour l’Etat, qui n’était supposé avoir de vues ni sur les finalités de long terme et le modèle de développement, ni sur le choix des technologies. Bien sûr, ce régime n’a pas vraiment été mis en place en Europe, singulièrement en France. Mais il fournissait un point de référence. Son obsolescence est un fait majeur.

De plus, la solution au défi climatique qui a en général la préférence des économistes ­­– traiter les questions environnementales par les prix, notamment celui du carbone, pour prendre en compte les effets externes des actions individuelles, et laisser ensuite jouer les mécanismes du marché – ne fonctionne pas : le pilotage par les prix est rationnel, mais il n’est ni socialement ni politiquement accepté. Il faut aujourd’hui combiner l’instrument prix avec des instruments de régulation et des instruments d’investissement. La puissance publique doit donc renoncer à la neutralité vis-à-vis des technologies et faire des choix.

Quand on impose des normes qui obligent à changer les systèmes industriels, quand on met en place une infrastructure pour les véhicules électriques, quand on configure l’avenir du système énergétique, quand on fixe des orientations en matière d’infrastructures urbaines, on intervient nécessairement dans le choix des technologies. Nous sommes ainsi en train de nous éloigner du paradigme dominant depuis une quarantaine d’années. C’est le retour de la planification, de la politique industrielle.

Y a-t-il d’autres dimensions dans cette transformation ?

Il y en a beaucoup ! Il faut en particulier prendre en compte les conséquences sociales de la transition, qui seront d’autant plus lourdes que nous avons pris du retard. Le passage à un régime économe en carbone va impliquer des réallocations du travail, souvent brutales parce que le temps presse – par exemple dans l’industrie automobile. Il va peser aussi sur les revenus et les modes de vie. Qu’on procède d’ailleurs à travers les prix (par la taxation du carbone) ou la réglementation (par exemple quand on impose un changement des modes de chauffage), l’effet sera le même et l’accompagnement est indispensable.

La transition écologique présente aussi une dimension macroéconomique souvent sous-estimée. Elle implique en effet de mettre au rebut une partie du stock de capital actuel, que ce capital soit productif – l’usine qui fabrique des moteurs thermiques – ou résidentiel – la chaudière que chacun d’entre nous devra remplacer – et de lancer rapidement de nouveaux investissements. Tout cela représente inévitablement des pertes et des coûts par rapport au statu quo, et donc un affaiblissement temporaire du potentiel de production. Bien sûr, le scénario du statu quo nous entraînerait vers un scénario catastrophe, il n’y a donc aucun doute sur la nécessité de la transition. Mais ce n’est pas une raison pour nous cacher que celle-ci aura des conséquences macroéconomiques importantes. De quelle ampleur ? On est encore loin d’en avoir une vision précise. Les Britanniques viennent de sortir un document qui évalue le montant des investissements annuels nécessaires pour atteindre l’objectif de neutralité carbone en 2050 et la séquence des gains à en attendre, évidemment différés par rapport aux investissements. Le surplus d’investissement requis est évalué à deux points de PIB supplémentaires en sus de l’effort actuel 1. Deux chercheurs de l’Insee aboutissent aux mêmes ordres de grandeur 2.

Deux points de PIB, c’est considérable. Cela veut dire qu’il faudra collectivement consacrer de l’ordre de 50 milliards de plus par an au financement de la transition. Pour donner un ordre de grandeur, c’est deux fois le budget de l’enseignement supérieur. Certains économistes sont plus optimistes, ils jugent que la baisse des coûts des technologies vertes va continuer de nous surprendre par sa rapidité. C’est possible. Quoi qu’il en soit l’action climatique n’est pas encore bien prise en compte dans la réflexion macroéconomique : qui subira les conséquences de la transition sur les revenus ? A quel endettement faut-il s’attendre ? Que va-t-on financer par l’endettement ou par des prélèvements sur le revenu courant ? Ce sont des questions qui relèvent de la planification, mais sur lesquelles la macroéconomie est très en retard. Le Fonds monétaire international a sorti en octobre un premier document qui commence à traiter de ces questions, mais de manière encore assez générale 3.

Je ne veux pas dire que la transition ne peut pas induire de la croissance. Je crois même que celle-ci est nécessaire, qu’il faudra des gains de productivité importants pour financer les coûts induits par le passage à un autre type d’économie. Ce sont ces gains de productivité – résultant notamment de l’émergence d’un nouveau progrès technique, favorable à la décarbonation – qui permettront d’opérer cette transition sans provoquer une baisse dure du pouvoir d’achat. En cela je me sépare complètement des thèses de la décroissance, je crois au contraire qu’il faut concilier croissance et transition vers la neutralité carbone. Il faut cependant être réaliste, et reconnaître que la question des coûts de la transition est centrale.

A ce sujet, n’a-t-on pas mis la tête dans le sable dans une forme de déni ? Les scénarios relèvent en général du wishful thinking, en présentant la transition sous une forme rassurante…

Depuis longtemps, les avocats de la transition mettent en avant les conséquences favorables d’un effort d’investissement vert sur l’emploi. D’un point de vue keynésien, c’est vrai et la transition doit être un élément structurant du régime de croissance post-Covid. Mais ils négligent les difficultés des réallocations d’emplois qui seront nécessaires. L’argumentation qui consiste à dire : « Il y a de grandes capacités inemployées, nous allons faire des investissements qui vont générer de la croissance, donc créer des emplois », est un peu trop simple. Que la transition ait un effet positif sur la demande n’autorise pas à oublier ses effets négatifs sur l’offre. L’erreur n’est d’ailleurs pas limitée aux seuls écologistes. Les institutions européennes ont fait la même chose : les scénarios à l’appui du Green Deal européen sont remarquablement imprécis du point de vue des conséquences économiques.

L’adoption du Green Deal témoigne malgré tout d’une inflexion importante de la stratégie de long terme de l’Union européenne. N’est-ce pas un signe encourageant ?

La Commission s’y est mise un peu tard, mais elle a opéré un virage politique très net avec la nouvelle Commission von der Leyen. Ce virage tient à une prise de conscience, mais aussi aux préférences des électeurs révélées par les élections au Parlement européen de 2019 : on a le sentiment qu’il existe désormais un mandat politique pour aller de l’avant. C’est un changement très net qui se traduit par le projet d’une loi climat, l’adoption de l’objectif de neutralité carbone en 2050, le durcissement des objectifs 2030, et la volonté d’aligner l’ensemble des pays sur ces objectifs.

Il reste tout de même des décisions à prendre, par exemple sur le système d’échange des permis, l’élargissement de son champ et la réduction des allocations gratuites. De même sur les relations extérieures de l’Union européenne, car il est clair qu’on ne peut pas fixer des objectifs plus ambitieux que le reste du monde sans créer un mécanisme d’ajustement aux frontières. Même si l’administration Biden s’inscrit dans le fil des orientations de campagne et se montre engagée sur la question climatique, il y aura inévitablement des frictions avec nos partenaires. L’Europe doit s’attacher à entraîner les pays qui visent des objectifs de décarbonation de même ampleur que les nôtres. Les pays de ce « club carbone » n’auraient donc pas besoin d’opérer entre eux des ajustements commerciaux aux frontières, mais ils le feraient vis-à-vis des pays tiers. Ce pari implique, pour réussir, que les Etats-Unis avancent à un rythme proche du nôtre ; et il pose l’énorme question de savoir si la Chine rejoindra ou non ce club.

La façon dont l’Union européenne aborde la transition écologique va donc redéfinir fortement ses relations commerciales, financières et politiques avec le reste du monde. Elle va notamment affecter la politique de voisinage. Une partie de l’environnement européen vit essentiellement de l’exportation d’hydrocarbures vers l’Union, l’exemple le plus clair étant l’Algérie : la baisse de nos achats de gaz à partir de 2030 sera dramatique pour ce pays s’il ne redéfinit pas son modèle de développement.

Ce sont donc des choix très structurants, tant sur le plan interne que sur celui des relations extérieures de l’Union, qui impliquent nécessairement une prise de risque. La transition écologique est en elle-même un pari, dont l’issue dépend largement de ce qui se passera en dehors de nos frontières. Aujourd’hui, l’Europe va de l’avant et essaie d’entraîner le reste du monde. On saura dans dix ans si elle a eu raison de privilégier, comme elle le fait, la réduction des émissions de CO2, plutôt que l’adaptation au réchauffement climatique. Il faut le faire mais il ne faut pas oublier que c’est un risque économique, social et politique considérable.

L’Union européenne devra aussi faire des choix technologiques, à travers des instruments réglementaires, qu’il s’agisse d’énergie, d’industrie, de transports ou d’agriculture. Il est frappant de constater que dans le plan de relance européen, ces points sont peu présents. Tous les programmes d’intérêt commun, en particulier les programmes de recherche, ont été complètement rabotés dans la négociation finale. Le programme de relance européen est une collection de programmes nationaux, pas un plan commun. Il faudra que cela soit corrigé pour faire place notamment à la recherche, car ce programme de l’Union est aujourd’hui trop déséquilibré en faveur des technologies en place, au détriment de celles de demain.

La transition comporte aussi des enjeux de résilience et d’autonomie stratégique…

Oui, Le mot « résilience » a remplacé le mot « croissance ». Hier, l’objectif prioritaire était l’efficacité. Désormais, il y a arbitrage entre efficacité et capacité de réponse aux chocs. L’inflexion du discours est signifiante : ce qu’on recherche, ce n’est plus l’efficacité à tout prix.

En matière d’autonomie stratégique, l’Europe joue encore avec les mots : on parle d’autonomie stratégique « ouverte », pour donner des gages aux partisans de la libéralisation commerciale. Mais concrètement, la question est sur la table : pour sécuriser nos approvisionnements, comment voulons-nous redéfinir nos contrats avec les fournisseurs non-européens, que voulons-nous produire nous-mêmes ? On a vécu dans l’illusion qu’un marché mondial liquide et profond dispensait de se poser la question. Or elle se pose. Certes, les chaînes de valeur ont bien tenu dans cette crise, il n’y a pas eu de rupture. Certes, autonomie ne veut pas dire autarcie, il ne faut pas céder aux sirènes protectionnistes. En revanche, il y a eu une énorme pression de la demande, au niveau mondial, sur les équipements sanitaires, il y a maintenant une énorme pression en matière de vaccins. Ces chocs ont révélé les faiblesses européennes et posent de nouvelles questions de politique industrielle.

Ce sujet s’inscrit dans la toile de fond d’une montée de l’inquiétude géostratégique. Un jalon important a été le virage de l’Allemagne par rapport à la Chine. L’OPA de l’entreprise chinoise Midea sur Kuka, spécialisée dans les robots industriels, a fait prendre conscience aux dirigeants allemands que l’investissement international peut être un moyen d’acquérir la maîtrise des technologies. La poursuite d’une attitude purement mercantiliste à l’égard de la Chine n’est plus tenable, comme l’ont souligné dès 2019 le rapport Chine du patronat allemand, puis le document stratégique européen 4. Ce débat arrive sensiblement plus tard en Europe qu’aux Etats-Unis. Il n’est pas clos, comme l’ont montré fin 2020 les controverses sur la conclusion d’un traité d’investissement UE-Chine.

Vous avez évoqué la Chine. Que vous inspire son système de planification, souvent présenté comme un atout décisif du modèle chinois ?

Je ne pense pas qu’on puisse s’inspirer de la planification chinoise. Elle consomme énormément de ressources, elle repose sur un réseau d’entreprises d’Etat qui ont accès aux crédits, aux terrains, aux technologies, et sont massivement subventionnées. Les économies en phase de croissance rapide, où les gains de productivité sont importants, peuvent se permettre de donner la priorité aux producteurs par toutes sortes de subventions, visibles ou cachées, au détriment des consommateurs. Cela ne correspond pas à notre niveau de développement, et supposerait une redistribution massive aux producteurs, difficilement envisageable.

En outre, les instruments de l’économie d’innovation et ceux de l’économie d’imitation ne sont pas les mêmes, comme le souligne Philippe Aghion. Certes la Chine est passée, dans un certain nombre de domaines, à une économie d’innovation. Mais elle l’a fait en partie en dehors du domaine des entreprises d’Etat – en particulier dans la finance et le numérique.

Nous sommes dans une autre logique, nous devons nous interroger sur nos instruments et sur la manière de les utiliser. Innovation verte, résilience, inquiétude vis-à-vis de la Chine, mais aussi régulation des plates-formes avec l’agenda numérique européen : tous ces éléments reposent la question des relations entre concurrence et politique industrielle, et notamment celle de savoir comment une politique de la concurrence peut favoriser l’innovation et la recherche.

L’agenda digital est d’abord affaire de régulation. Peut-on parler de politique industrielle ?

Il faut d’abord comprendre pourquoi la politique industrielle européenne a rarement donné des résultats. La première raison est évidemment que la discussion sur n’importe quel projet commence et se termine par une dispute sur le partage du butin. Qu’est-ce qu’une fusée européenne ? L’addition d’un premier étage produit dans le pays X, d’un deuxième étage du pays Y, de boosters du pays Z… Tandis qu’une fusée américaine, aujourd’hui, c’est d’abord une plate-forme numérique. Mais il y a une raison plus profonde : le marché européen est fragmenté en raison des différences entre régulations nationales. Dans le domaine du numérique, nous avons des droits des consommateurs différents, des droits de la donnée différents, des droits des faillites différents, des régulations différentes des télécoms, toute une série d’éléments de fragmentation – sans parler du marché des capitaux qui n’est pas unifié.

Dans des secteurs marqués par de très fortes économies d’échelle, accéder rapidement à un marché de très grande taille est essentiel pour le développement de l’innovation. Une entreprise européenne innovante a tendance à passer assez vite de son pays d’origine aux Etats-Unis en court-circuitant l’échelon européen. Le marché unique numérique a été jusqu’à présent une chimère. Donc oui, il faut une politique industrielle européenne, mais ne croyons pas que ce soit seulement une affaire de volonté. Il faut aussi, dans certains secteurs clé, changer d’échelle et passer à une régulation intégrée au niveau européen.

La coordination entre les politiques européennes, nationales et locales vous paraît-elle satisfaisante, en particulier en ce qui concerne la stratégie climat ?

Que chaque pays ait sa stratégie climat à son propre niveau, c’est une nécessité. Pour la répartition des compétences par niveaux de gouvernement, c’est assez clair. Tout ce qui concerne les engagements internationaux, les grandes réglementations sectorielles, les permis d’émission, relève du niveau de l’Union. Les instruments fiscaux, l’adaptation fine des politiques industrielles relèvent plutôt du niveau national. Sur ce point, il n’y a pas vraiment de difficulté. Ce qui est mal coordonné, en revanche, ce sont les stratégies des Etats membres en matière énergétique. Les objectifs en matière de renouvelables sont nationaux alors qu’ils devraient être européens, les infrastructures de transport d’électricité sont mal unifiées, chaque pays fait ses choix de son côté et défend ses acteurs nationaux.

Une autre incohérence concerne les permis d’émission. Les revenus sont perçus au niveau national alors que les décisions sont prises au niveau européen. On a ainsi créé de la rente pour des pays qui disposent historiquement des volumes importants de permis, dont le prix va augmenter. L’Europe est à la recherche de ressources propres, la vente de quota d’émissions en est une, qui correspond à un objectif européen. Il faut plafonner les recettes correspondantes des Etats et au-delà, affecter la vente des quotas au budget de l’Union.

Quand on va aborder concrètement les changements, après avoir perdu du temps, ne risque-t-on pas d’avoir davantage de grincements entre les différents niveaux ?

Des grincements et des adaptations, certainement. Nous sommes dans une phase où l’on parle des objectifs sans voir encore ce qu’ils impliquent. Les risques de conflits n’existent d’ailleurs pas seulement entre les Etats membres, mais aussi, comme nous l’avons vu, avec les pays extérieurs à l’Union.

Venons-en à la France. Est-ce que les compétences et les capacités techniques nécessaires pour des changements d’une telle ampleur existent encore au sein de l’Etat ?

Il est clair que ces capacités sont amoindries. L’Etat a préservé ses compétences macroéconomiques, financières, fiscales, sociales, il a continué à investir dans les méthodes de choix des investissements publics, il sait organiser la concertation entre acteurs sociaux face à un problème. Mais ses capacités en matière d’industrie ou de transport se sont à coup sûr réduites. Ce qu’il a surtout beaucoup perdu, c’est la capacité à prendre des risques. Quand l’Etat a fait jadis le choix de l’aéronautique, du nucléaire, de l’équipement en télécom (et aussi du Minitel), il a pris des risques énormes. Malgré l’expérience positive du Programme investissements d’avenir, il serait incapable de le faire à la même échelle aujourd’hui. D’ailleurs, l’attente collective n’est pas d’avoir un Etat qui prend des risques, mais qui les minimise. L’aversion au risque est générale. Aujourd’hui, un échec comme celui du Minitel serait un scandale de première ampleur ­– alors que les risques que nous devons affronter sont beaucoup plus lourds. En matière d’énergie, l’efficacité des technologies est assez mal connue, elle évolue très vite. Il y aura inévitablement des erreurs et des échecs industriels. Mais on vit, depuis trente ou quarante ans, sur l’idée que l’Etat n’est pas un entrepreneur.

L’Etat doit-il redevenir entrepreneur ? Qu’est-ce que cela signifie ?

Il le redeviendra inévitablement, mais pas sur le modèle ancien. Au temps des Trente Glorieuses, les choix technologiques étaient assumés par des entreprises nationalisées ou proches de l’Etat, chargées des grands secteurs. Faut-il revenir à ce modèle ? Je n’en suis pas sûr. Il est frappant de constater qu’après les Accords de Paris les entreprises privées se sont engagées spontanément en faveur du climat, bien au-delà de ce qu’implique cet accord, en fait pas très contraignant pour elles. La transition écologique ne pourra pas se faire sans une large mobilisation des entreprises, privées comme publiques. Elles savent qu’elles seront perdantes si elles ne font pas le pari technologique qu’implique la décarbonation. Elles le font un peu sous la pression de leurs actionnaires (encore que je pense qu’on exagère souvent la capacité des investisseurs à faire bouger les lignes dans ce domaine), aussi sous la pression de leurs clients et de leurs salariés. Pour recruter de jeunes ingénieurs, une entreprise doit montrer qu’elle n’est pas restée dans les logiques du XXe siècle.

Les militants du climat doivent l’admettre, et s’en convaincre : leur combat, qu’ils ont souvent vécu comme une mise en cause du capitalisme, passe aujourd’hui par une alliance avec lui. L’avenir de nos économies et donc de nos modes de vie ne se joue pas entre soutiens et adversaires du capitalisme, mais entre capitalisme brun et capitalisme vert. C’est un peu comme au moment de la Révolution industrielle : l’avenir se jouait entre intérêts agraires et intérêts manufacturiers. Renvoyer la réponse de l’urgence écologique au dépassement du capitalisme, c’est au mieux se condamner à arriver trop tard. C’est en plus se priver de l’extraordinaire capacité d’innovation du capitalisme, dont témoigne la chute accélérée des prix des énergies renouvelables et des technologies vertes.

Comme toutes les révolutions, la transition écologique va donc rebattre les cartes politiques. Elle verra s’opposer, d’une part, des intérêts que rien d’autre ne rassemble que l’espoir de préserver le monde d’hier, et de l’autre, des forces que rien d’autre ne rassemble que la volonté d’accélérer le passage à un autre mode de croissance. Ce qui s’est passé aux Etats-Unis avec l’affrontement entre les partisans de Trump et ceux de Biden nous en donne un avant-goût.

L’Etat lui aussi doit mettre la puissance du capitalisme au service des finalités collectives, et non se substituer aux entrepreneurs. Il doit guider, accompagner, soutenir la prise de risque mais cela ne nécessite pas qu’il conduise lui-même les projets. Par exemple, le modèle DARPA 5 de financement de projets d’innovation de rupture, avec prise de risque élevée et donc taux d’échec élevé, est une bonne illustration de ce qu’il faut faire. Mais pour l’Etat, il est toujours très difficile d’arrêter un projet qui ne réussit pas. Plus il évitera de mettre la décision politique en jeu, plus il sera capable de prendre ce genre de décision.

Dans un cadre où l’Etat ne prend pas lui-même le risque en capital, n’y a-t-il pas un danger de capture du régulateur, autrement dit de pressions exercées par les entreprises pour que les technologies qu’elles possèdent soient favorisées par les choix réglementaires ?

Il est vrai qu’il existe un risque de capture. L’Etat aura tendance à favoriser les technologies sur lesquelles les entreprises nationales sont déjà positionnées. Et ce risque est d’autant plus présent qu’on est dans un monde concurrentiel. C’est pourquoi la position libérale de neutralité de l’Etat à l’égard des technologies était beaucoup plus confortable. Mais elle n’est plus tenable dès lors que les choix stratégiques concernent des investissements dans des infrastructures de réseau. Nous entrons donc aussi dans un monde plus dangereux.

Vous avez parlé de la capacité de l’Etat à réunir les acteurs. Mais nous sommes loin d’une réelle co-construction des stratégies, comme on pouvait le faire à la grande époque du Plan. Quelles sont aujourd’hui les parties prenantes, les acteurs qu’il faut mettre autour de la table ? Et quels sont les contre-pouvoirs ?

Il y avait, à l’époque des Trente Glorieuses, le contre-pouvoir des syndicats. Quand la CGT et le patronat tombaient d’accord, l’essentiel était acquis. Ce n’est plus du tout le cas aujourd’hui, particulièrement sur les sujets touchant à l’environnement. Il est beaucoup plus difficile de savoir quelle est la représentation des différentes parties prenantes. On tâtonne depuis le Grenelle de l’environnement et l’avortement du projet de l’écotaxe.

Il faut se rappeler que, malgré sa double légitimité d’une large consultation et d’un vote parlementaire, l’écotaxe a buté en 2013 sur l’opposition d’intérêts très spécifiques. Les « bonnets rouges » n’étaient pas les « gilets jaunes ». Ils n’incarnaient qu’une petite minorité composée de transporteurs et d’usagers frappés par l’écotaxe, laquelle aurait eu un bénéfice net pour la société. Cela montre bien la difficulté de l’affaire. Les contre-pouvoirs sont morcelés et confus : chacun défend des ­intérêts légitimes, qui se confrontent à d’autres intérêts tout aussi légitimes. On assiste plus à d’addition des revendications qu’à la construction de quelque chose de commun.

De ce point de vue, la Convention citoyenne a été une innovation très positive. Dans le cadre qui était le sien, elle a innové, créé de la légitimité, sélectionné des propositions. Elle a contribué à une appropriation commune du problème climatique par la société française, et c’est beaucoup. Certes, elle n’a pas opéré d’arbitrages, au sens où elle n’a pas travaillé sous contrainte ni évalué chacune des propositions en les comparant aux alternatives permettant d’atteindre l’objectif climatique. Ce travail est nécessaire, mais il ne pouvait être fait dans les limites qui étaient fixées. Enfin tout cela a abouti à des propositions qui vont être soumises ensuite au vote du Parlement. La délibération citoyenne ne garantit pas contre les jacqueries mais elle permet une décision législative mieux mûrie et par là mieux acceptée.

Vous avez dirigé France Stratégie entre 2013 et 2017. Comment voyez-vous le rôle du tout nouveau Haut-commissaire au plan, François Bayrou ?

C’est à lui qu’il faut le demander, et il est un peu trop tôt pour le dire. Ce qui est clair, c’est que sa définition de la fonction de Haut-commissaire au Plan est différente de la planification dont nous venons de parler. Il ne vise pas la mise en cohérence de l’action publique par la mobilisation d’instruments financiers, réglementaires, budgétaires ou fiscaux. Pour des raisons politiques évidentes, il n’a aucune intention d’aller sur les plates-bandes des ministres.

Il me semble que François Bayrou ne cherche pas à faire du Plan le chef d’orchestre ou l’architecte des politiques publiques mais qu’il se voit davantage dans une fonction de vigie, d’alerte, de mise en débat, avec un portage politique plus puissant que celui que pourrait assurer un Commissaire général de France Stratégie. Il reste dans l’esprit d’une fonction d’anticipation et de proposition, qui ne mobilise aucun élément de pouvoir « dur » mais repose sur le soft power. Je comprends sa prudence. Il reste que le contexte que nous venons de décrire, entre les défis de la transition écologique, de la résilience, des technologies, de la géopolitique, suppose aussi une appréhension plus ferme des politiques publiques, et des instruments renouvelés.

Quelle serait selon vous l’organisation institutionnelle propre à porter au mieux ces exigences ?

L’appareil gouvernemental n’est pas encore adapté à cette nouvelle donne. On avait jusqu’à récemment un ministère de l’Ecologie qui couvrait un champ large mais avec très peu d’instruments. Il avait autorité sur les transports, mais pas sur l’industrie ni sur l’agriculture ni sur le logement : Nicolas Hulot a démissionné parce qu’il n’estimait pas avoir les moyens d’agir. La manière dont on doit transformer l’architecture administrative en fonction de la transition écologique n’a pas encore été définie. Ne faudrait-il pas cumuler temporairement les fonctions de Premier ministre et de ministre de la Transition écologique, comme l’avaient fait de Gaulle ou Raymond Barre en leur temps ? L’écologie a une dimension interministérielle évidente et seul le Premier ministre a la capacité de mobilisation nécessaire.

C’est pour les mêmes raisons que le Plan, en son temps, était interministériel et directement rattaché au Premier ministre. Certes les choses bougent du côté de Bercy, la Convention citoyenne fait aussi bouger la société. Mais il y a besoin d’une impulsion qui doit relever du Premier ministre. Cela pourrait être le cas après 2022.

Y a-t-il des pays européens qui font mieux que nous en termes de méthode et qui pourraient être des sources d’inspiration?

Les Britanniques ont un coup d’avance. Ils ont ouvert la voie avec le rapport Stern en 2006, et continuent de mener une réflexion très active pour faire le lien entre les aspects énergétiques et économiques. Les Scandinaves ont des politiques de fiscalité carbone exemplaires. Dans le reste de l’Europe, je n’ai pas l’impression qu’il y ait tellement d’exemples à suivre. Les Allemands sont aussi débordés que nous avec les difficiles problèmes du charbon et de la sortie du nucléaire.

L’accélération est considérable, et tout se bouscule un peu partout. L’objectif de moins 55 % des émissions en 2030 n’était pas envisagé il y a deux ou trois ans, on en était toujours à l’objectif de moins 40 % par rapport à 1990. Il n’y a pas si longtemps, l’opinion générale était qu’il fallait certes s’occuper du changement climatique, mais que c’était pour après-demain. On se rend compte que c’est pour demain, voire pour aujourd’hui… Cela bouleverse tous les schémas. Il y a cinq ans, la voiture électrique appartenait à un horizon lointain. La suppression du moteur thermique paraissait aventureuse. Aujourd’hui, les Britanniques l’annoncent pour 2030… En cinq ans, les prévisions n’ont certes pas fondamentalement changé. Mais la prise de conscience collective de l’urgence n’était pas la même. Ce qui a changé, c’est que le sujet est devenu politiquement mûr.

Voulez-vous dire qu’on ne fait pas de la planification contre la société ?

Oui. Ce qui n’empêche qu’on aurait pu anticiper un peu plus.

1. Voir « UK Committee on Climate Change », The Sixth Carbon Budget, décembre 2020.

2. Voir « Coût social du réchauffement climatique et indicateurs de soutenabilité : les enseignements d’une application à la France », par Jean-Marc Germain et Thomas Lellouch, Economie et statistique 517-518-519, octobre 2020.

3. Voir World Economic Outlook, octobre 2020, chapitre 3.

4. Voir « China -Partner and systemic competitor », BDI, mars 2019, et « EU-China – A Strategic Outlook », European Commission/HR/VP, mars 2019.

5. La Defense Advanced Research Projects Agency, agence du département de la Défense des Etats-Unis, investit dans les nouvelles technologies pour la sécurité nationale. Elle est à l’origine de nombreuses innovations de rupture.

Alerte rouge à Manaus

Chronique Terra Nova, 25 janvier 2021

Vue depuis l’Europe, l’Asie ou même l’Amérique du Nord, Manaus est très loin. C’est pourtant là que vient d’être identifiée une nouvelle menace globale : le variant 501.Y.V3. C’est lui qui est responsable de la nouvelle vague épidémique qui déferle sur la capitale amazonienne où deux habitants sur trois avaient pourtant déjà été infectés au printemps 2020, un phénomène qui suggère que ce variant est capable de déjouer l’immunité acquise. Du coup, les scientifiques s’interrogent : pourrait-il aussi s’avérer résistant à certains des vaccins existants ? Même si les vaccins à ARN messager peuvent être adaptés rapidement, l’émergence d’un tel risque d’inefficacité au moment où la vaccination de masse commence à prendre son essor est effrayante.

Nous savons que les virus mutent en permanence. Nous savons également que, si beaucoup de ces mutations sont anodines, d’autres, plus dangereuses apparaissent régulièrement. Plus nombreuse est la population touchée par un virus, plus élevée est la probabilité qu’apparaisse un variant dangereux, ou même une nouvelle souche. Chacun de nous est un laboratoire potentiel pour ces mutations. Avec 600.000 nouveaux cas identifiés chaque jour à travers le monde, plusieurs millions de tels laboratoires sont actuellement en activité. Une chose est sûre : il y aura beaucoup d’autres mutations.

Cette menace confronte la communauté internationale à un terrible choix : soit concevoir et mettre en œuvre une stratégie globale, soit verrouiller les frontières et laisser chaque pays se débrouiller. Il n’existe pas de voie médiane efficace. La combinaison, aujourd’hui dominante, du nationalisme vaccinal et des frontières à moitié ouvertes est une stratégie perdante. Déjà, les variants d’Afrique du Sud et de Manaus ont été repérés en Allemagne. Dans un monde ouvert où la moitié la plus riche tenterait de protéger sa population tandis que l’autre moitié n’en aurait pas les moyens, la contamination traverserait les frontières de et vaincrait les politiques de santé les plus sophistiquées.

Sur le papier, le choix entre agir globalement et fermer les frontières est facile à trancher. Selon la Banque mondiale, 4 milliards d’individus vivent dans des pays à revenu faible ou moyen-faible. En supposant un prix de 10 dollars par vaccination, l’achat d’un nombre suffisant de doses pour immuniser les trois quarts de cette population coûterait 30 milliards de dollars. C’est à peine deux centièmes des pertes budgétaires déjà causées par la crise dans les économies avancées. Même d’un point de vue étroitement économique et même si le prix des doses devait être dix fois plus élevé, un investissement des pays riches dans la lutte contre la pandémie dans les pays pauvres est extrêmement rentable. Inversement, l’alternative consistant à fermer complètement les frontières pour contenir la circulation du virus enverrait un signal désastreux et détruirait la prospérité à grande échelle.

Conscients du défi, les pays riches soutiennent un programme de ce type, mais à une échelle beaucoup plus petite : l’initiative Covax. Lancée en avril 2020 par l’Organisation mondiale de la Santé, la Commission européenne et la France, elle a pour buts, d’une part, d’aider les États à négocier conjointement les achats de vaccins et, de l’autre, de fournir aux pays pauvres assez doses gratuites pour vacciner 20 % de leur population. C’est certainement insuffisant pour endiguer les contaminations, mais assez pour protéger les personnes âgées et les professionnels de santé. Et c’est un tremplin vers des actions futures.

A la fin de 2020, Covax avait levé 2,4 milliards de dollars et commandé suffisamment de doses pour vacciner un milliard de personnes en 2021, mais elle peinait à trouver les 5 milliards supplémentaires nécessaires pour financer son programme, pourtant encore peu ambitieux. L’Administration Trump, en particulier, avait refusé d’apporter le soutien américain à l’initiative. En outre, les fabricants de vaccins priorisent les marchés les plus rentables, c’est-à-dire ceux des pays riches dont les gouvernements sont prêts à payer plus cher pour accélérer leur approvisionnement. Il n’est pas étonnant que le directeur de l’OMS, Tedros Ghebreyesus ait récemment averti que le monde était « au bord d’un échec moral catastrophique ».

Au-delà de cet échec moral, ce qui est déroutant, c’est l’échec de l’action collective qu’entraîne un tel comportement. Ce n’est pas seulement le sens du devoir qui devrait pousser les pays riches à en faire davantage, mais aussi leur intérêt. Et pourtant, à l’évidence, ils renâclent. Pourquoi ?

La première raison est leur myopie. Ce n’est pas seulement sur la scène mondiale, mais aussi chez eux que les gouvernements n’en font pas assez. En Europe, les investissements dans la recherche et le développement de vaccins sont loin d’avoir atteint les 18 milliards de dollars consacrés par les États-Unis à l’opération Warp Speed. Curieusement, la facilité pour la reprise et la résilience de l’Union européenne, qui est doté de 390 milliards d’euros, n’inclut pas de financement conjoint pour la recherche sur les vaccins.

La deuxième raison est la tentation traditionnelle du passager clandestin. Les gouvernements des pays riches ont chacun de fortes incitations à protéger leurs citoyens. Mais quand il s’agit de soutenir les pays pauvres, c’est la fameuse tragédie des communs qui s’impose : chaque joueur a de bonnes raisons d’attendre que les autres paient pour le bien commun. Entre une Chine fuyant ses responsabilités et un Donald Trump annonçant un retrait de l’OMS au moment même où une action commune était requise, le leadership a été dramatiquement absent depuis le printemps.

La troisième raison tient à une gouvernance chaotique. Le domaine de la santé mondiale est incroyablement complexe et enchevêtré, avec de nombreux chevauchements institutionnels. Parce que l’OMS est largement considérée comme une institution inefficace et politisée, les initiatives se sont multipliées à ses marges. Donateurs privés tels que la Fondation Gates, gouvernements et organismes publics joignent leurs forces au cas par cas pour développer des initiatives en tous sens. La carte du financement qui en résulte défie l’imagination. Ce n’était pas très grave tant que la résolution des nouveaux défis nécessitait une mobilisation et des ressources limitées, mais la pandémie exige une action d’une envergure et d’une nature incomparables.

Le monde peut-il changer de cap ? La question est maintenant pressante. Heureusement, l’administration Biden a déjà annoncé son intention de rejoindre Covax. Il y a encore peu, on attendait que réparation du commerce international et engagement dans l’action climatique soient ses premières priorités extérieures. Les événements pourraient bien en décider autrement et transformer rapidement la coordination des efforts contre la pandémie en épreuve décisive pour le leadership mondial du président Biden. Mais si l'engagement des États-Unis est indispensable, une action commune beaucoup plus large s'impose pour prévenir un désastre moral, sanitaire et économique de grande ampleur.

Résilience : la nouvelle boussole

Chronique Le Monde, 16 janvier 2021

« C’est seulement quand la mer se retire qu’on découvre qui nageait sans maillot » : formulée à propos de la tourmente financière de 2008, l’image de Warren Buffet s’applique parfaitement au choc pandémique de 2020. En même temps que la réactivité de nos hôpitaux la crise, chacun l’a vu, a mis à nu les carences de notre bureaucratie sanitaire et le déclassement de notre industrie pharmaceutique. Elle expose aujourd’hui l’excellence israélienne et le chaos américain.

Avec les faiblesses des nations, les crises révèlent aussi les failles des systèmes. Dans la tempête de 2008, les banques ont découvert qu’aussi émancipées des États qu’elles aient pu se croire, c’étaient en définitive de ceux-ci que dépendait leur survie. Réglementation, incitation et prudence se sont conjuguées pour enrayer une mondialisation financière qu’on croyait irrépressible. Résultat, les avoirs extérieurs des économies avancées, qui avaient été multipliés par quatre en dix ans, ont pratiquement cessé d’augmenter.

À première vue, il ne semble pas que la crise sanitaire ait donné pareil coup d’arrêt à la mondialisation économique. Selon les données du Bureau du plan néerlandais, les échanges mondiaux de biens sont en recul de 2% seulement sur un an, ni plus ni moins que la production industrielle, et le fret de containers est même en hausse de 6%. La croissance du commerce mondial a certes ralenti depuis 2008, mais on n’observe pas de démondialisation.

La commotion est cependant trop forte pour ne pas laisser de traces. Des décennies durant, l’impératif pour toutes les entreprises a été la minimisation des coûts. Parce que l’efficacité primait sur toute autre considération se sont constitués à l’échelle planétaire des réseaux de production d’une extraordinaire sophistication, gérés sur le modèle du just in time. Les États eux-mêmes s’étaient convaincus de ce l’immensité du marché mondial garantissait à tout moment et en tout lieu la sécurité des approvisionnements.

Cette croyance n’a pas survécu à la pénurie globale de masques et d’équipements médicaux. Les réseaux de production mondiaux ont bien résisté mais sécurité, autonomie et résilience sont partout les nouveaux mots d’ordre. De la même manière que depuis 2008 aucun banquier ne peut plus ignorer le risque de dévalorisation des actifs ou de stress de liquidité, aucun industriel ni aucun gouvernement ne peut plus ignorer le risque de rupture des approvisionnements.

Les protectionnistes de tout poil n’ont pas tardé à prôner une relocalisation générale. C’est oublier que dans cette crise, la mondialisation à aussi montré ses bienfaits : où en serions-nous si notre accès aux vaccins dépendait du seul Sanofi ? S’assurer de la continuité des approvisionnements, c’est d’abord diversifier les fournisseurs, négocier des clauses de sécurité dans les contrats, maintenir des stocks de précaution. Et si, bien sûr, l’état de notre industrie pharmaceutique appelle un réinvestissement, il ne faut pas se tromper d’objectif : le problème n’est pas que nous importions du paracétamol, mais que des masques aux respirateurs et des vaccins aux traitements, la France n’ait guère contribué à la réponse industrielle à cette crise. Comme l’ont montré Philippe Aghion et Élie Cohen (Le Covid et comment repenser notre politique industrielle, janvier 2021), l’indice de cette impotence, perceptible dès avant la crise, est que nous n’exportons plus de médicaments ou d’équipements sophistiqués.

Rupture il doit y avoir donc, mais pas celle que proposent les éternels nostalgiques de la ligne Maginot. Ce que les entreprises (et donc leurs actionnaires) comme les États (et donc leur citoyens) doivent dépasser, c’est une mystique de la minimisation des coûts et de l’efficacité productive oublieuse des risques. Ce qui importe face à la multiplication probable des alea, c’est de faire du concept de résilience un guide pour l’action.

Dans une conclusion provisoire à la série de webinars qu’il a organisée à Princeton (bcf.princeton.edu) depuis le mois de mars, Markus Brunnermeier s’attache à ouvrir des pistes. Pour une économie, dit-il, la capacité à se redresser après une commotion est affaire de diversité, de flexibilité et de croissance. C’est assez intuitif. La diversité, notamment sectorielle, s’impose, parce que c’est la pluralité des connaissances et des savoir-faire qui permet de répondre à des chocs inattendus - et a contrario la monoculture engendrée par la spécialisation à outrance est source de vulnérabilité. La flexibilité est nécessaire, parce qu’une crise oblige à réallouer dans l’urgence travail et capital – et c’est toujours la grande faiblesse de l’Europe en comparaison des États-Unis. Enfin croissance et résilience sont complémentaires, parce qu’une économie sans ressort risque à tout moment – on l’a vu dans les années 2010 – de basculer dans un cercle vicieux de récession. La réactivité de la politique économique est essentielle.

Brunnermeier suggère une quatrième idée, un peu confuse mais essentielle : la résilience est aussi affaire de contrat social. Chaque ménage peut accumuler de l’épargne, chaque entreprise s’assurer l’accès à la liquidité. Mais la résilience collective repose sur une forme d’assurance mutuelle qui ne peut être qu’implicite, parce qu’aucun contrat ne peut tout envisager. Le dispositif de chômage partiel et le soutien aux entreprises déployés en France n’étaient inscrits nulle part et ne pouvaient pas l’être. Ils ont été des facteurs essentiels du rebond économique du troisième trimestre. Quant au plan de relance européen, il n’était même pas jugé possible. C’est, nonobstant nos graves défaillances économiques, une source de confiance dans le vieux continent.

Après cette crise, il ne faudra certainement pas recommencer comme avant. Mais il y a beaucoup, beaucoup mieux à faire que de s’abandonner aux vieilles lunes.


L’UE qui ne sait pas dire non

Chronique Terra Nova, 4 janvier 2021


En juillet, l’annonce du nouveau plan de relance européen de 750 milliards d’euros a été largement (et à juste titre) considérée comme révolutionnaire. Jamais auparavant l’UE n’avait emprunté en son nom propre pour financer des transferts et des prêts à des conditions très favorables en vue d’aider les États membres à se remettre d’un choc économique majeur. Parce qu’elle brise de vieux tabous, l’initiative peut même ouvrir la voie à une union budgétaire.

Mais l’UE ne pourra atteindre ses objectifs qu’à la condition que cette prodigalité bienvenue s’accompagne de normes strictes. L’argent tombé du ciel peut être la meilleure et la pire des choses. S’il est bien dépensé, il peut mettre fin aux impasses politiques et déclencher le redressement économique. Mais s’il est distribué sans discernement, il encourage la capture de l’État et la politique de l’assiette au beurre. C’est pourquoi les fonds alloués à la relance doivent servir les valeurs de l’UE et servir des objectifs bien définis.

Pour que son ambition louable ne soit pas pervertie, l’UE doit ainsi pouvoir dire non aux États membres. Non, lorsque des autocrates élus piétinent ouvertement les principes européens tout en utilisant le soutien communautaire pour renforcer leur emprise sur leur pays. Et non si les programmes de dépenses proposés par les gouvernements ne passent pas le test d’efficacité. Malheureusement, cela semble peu probable.

Commençons par la controverse à propos de la décision européenne de conditionner les aides au respect de l’Etat de droit. Selon l’article 2 de son traité, l’UE est fondée sur « la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’État de droit et le respect des droits de l’homme, y compris les droits des personnes appartenant à des minorités ». Malheureusement, l’Union n’a pas les moyens légaux de punir les États membres qui méprisent ces valeurs. En vertu de l’article 7, les droits de vote d’un État qui enfreint ces principes peuvent être suspendus, mais cela exige l’unanimité de tous les autres États membres. Pour bloquer ce mécanisme il a ainsi suffi d’une alliance entre la Hongrie et la Pologne, qui ont toutes deux violé des normes de l’UE.

Le plan de relance semblait initialement pouvoir servir de véhicule pour faire respecter l’État de droit (ce qui, selon l’UE, signifie que « toutes les puissances publiques agissent dans les limites fixées par la loi, conformément aux valeurs de la démocratie et des droits fondamentaux, et sous le contrôle de tribunaux indépendants et impartiaux »). En juillet, les dirigeants de l’UE ont souligné « l’importance du respect de l’État de droit » et se sont mis d’accord sur un « régime de conditionnalité » pour les fonds du plan de relance. Mais les détails n’en ont pas été précisés.

Une bataille furieuse s’ensuivit. Le Parlement européen s’est battu pour renforcer la maîtrise de l’UE, la Pologne et la Hongrie se sont battues pour l’affaiblir, et les États membres du Nord, les « frugaux » étaient désireux de faire preuve de vigilance contre le gaspillage des dépenses. Le compromis final, obtenu en décembre, est que la conditionnalité s’appliquera, mais seulement s’il existe un lien de causalité direct entre les violations de l’État de droit et des conséquences négatives pour les intérêts financiers de l’UE. Et même dans ce cas, il restera beaucoup d’obstacles sur la voie de la punition.

Le résultat est qu’un dirigeant autocratique d’un État membre de l’UE sera toujours en mesure de révoquer des juges, de faire taire la presse, d’emprisonner des opposants et d’opprimer des minorités tant que cela ne compromettra pas directement les intérêts financiers de l’Union. Celle-ci ne punira pas les dictateurs honnêtes, mais seulement, peut-être, les dictateurs corrompus. Ce résultat était sans doute prévisible, étant donné que le plan de relance avait besoin d’un soutien unanime, mais il est réellement décevant.

La deuxième question concerne l’efficacité. Pour que les fonds de l’UE déclenchent plus qu’un coup de pouce économique de court terme, ils doivent être assortis sur le plan interne des mesures qui permettront de maximiser leur impact. Des initiatives environnementales, par exemple, n’ont aucun sens si les gouvernements continuent d’accorder des subventions aux combustibles fossiles. Et des investissements dans le numérique risquent d’avoir peu d’effets sans efforts pour améliorer les compétences numériques de la population.

L’enjeu est considérable. S’il est étayé par des réformes bien choisies, le soutien financier de l’UE pourra contribuer à prévenir un accroissement de l’écart de revenu entre l’Europe du Nord et l’Europe du Sud, et à accélérer le rattrapage de l’Europe de l’Est. Mais s’il est dépensé simplement pour satisfaire quelques clientèles domestiques, son effet le plus durable sera d’alimenter la colère de l’Europe du Nord.

Consciente du défi, la Commission entend promouvoir des « paquets » d’investissement et de réforme. Le problème, cependant, est que le conditionnement des subventions et des prêts évoque les humiliants programmes de la « Troïka » mis en œuvre il y a dix ans en Grèce et dans d’autres pays du sud de l’Europe. Or aucun chef de gouvernement ne peut aujourd’hui tolérer d’être soupçonné de se plier aux diktats de bureaucrates bruxellois sans visage.

En Italie en particulier, la question est devenue politiquement explosive : le seul soupçon que le Premier ministre Giuseppe Conte pourrait agir sur instruction de l’UE serait immédiatement exploité par son adversaire d’extrême droite, Matteo Salvini. C’est pourquoi les premières discussions sur le plan de relance ont été si difficiles à conclure : Conte a naturellement rejeté tout ce qui aurait pu le faire apparaître comme soumis à l’UE.

Il existe cependant une voie (étroite) pour sortir de ce dilemme : Bruxelles ne devrait pas imposer les politiques de son choix, mais ses transferts devraient s’accompagner d’un contrat qui expliciterait les objectifs poursuivis, et qui permettrait à l’UE de vérifier que les conditions pour les atteindre sont bien en place. Tout en faisant preuve de retenue, l’UE conserverait ainsi le pouvoir de rejeter un plan d’investissement et de réforme qu’elle jugerait peu susceptible d’atteindre les objectifs recherchés.

Ce qui est en train de se mettre en place va dans la bonne direction, mais risque de se réduire à un exercice assez bureaucratique consistant à cocher des cases, sans que le processus ait d’influence véritable sur les politiques nationales. Si la procédure l’emporte sur le fond, il sera difficile pour l’UE de s’opposer à un plan. Or les États membres seront peu incités à modifier leur plan d’action préféré, parce que le montant auquel ils ont droit ne dépend pas vraiment de leur comportement. S’ils cochent les bonnes cases, les meilleurs élèves n’obtiendront pas un sou de plus, et les cancres pas un sou de moins.

L’UE est forte lorsqu’elle peut dire non, comme pour la politique de la concurrence. Privée de ce pouvoir, elle aura du mal à faire une différence. La leçon pour la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, est simple : faute d’instruments efficaces pour promouvoir son programme, elle doit être prête à dire la vérité en face aux États membres, et si nécessaire à déclencher des confrontations politiques. Une voie risquée, peut-être, mais préférable à l’inanité.


Les États face au test de la pandémie

Chronique Terra Nova, 30 novembre 2020

Dès que le coronavirus est apparu comme une menace mondiale, il fut clair que la pandémie mettrait à l’épreuve la solidité, la résilience et la capacité de réponse de chaque société. Il est temps, presqu’un an après, d’évaluer qui a réussi le test et qui a échoué.

Du point de vue de la santé publique, la réponse est claire : l’Asie de l’Est – Australie et Nouvelle Zélande incluses – a réussi haut la main ; pour le reste, les performances de l’Europe sont contrastées, les États-Unis ont gravement trébuché et les pays en développement sont en difficulté.

La chance a joué un rôle de premier plan dans l’inégalité de performance entre pays. L’Italie et l’Espagne ont été durement touchées par la première vague, car le virus alors encore inconnu y a pris racine sans être remarqué, jusqu’à ce que la pandémie n’éclate au grand jour. En revanche, l’Allemagne et la Pologne l’ont vu venir et ont pu prendre des mesures à temps.

Mais si les gouvernements peuvent imputer à la malchance l’inégalité des taux de mortalité durant la première vague, l’argument ne tient pas pour la seconde. Les dirigeants ne peuvent se soustraire à leur responsabilité dans la propagation continue de la pandémie aux États-Unis ou dans sa résurgence en Europe.

Deux arbitrages dominent les discussions sur la réponse à la crise sanitaire. Le premier, qui oppose répression de la contagion et respect des droits individuels, est difficile à éviter. Le traçage des cas contacts et l’isolement obligatoire sont efficaces mais portent atteinte aux libertés. La Chine se distingue clairement par le peu de cas qu’elle fait de ces dernières, mais les sociétés occidentales individualistes auraient aussi eu du mal à accepter les mesures de traçage intrusives mises en œuvre en Corée ou à Singapour. Qu’on le veuille ou non, il y a un prix à payer pour la liberté et le respect de la vie privée que nous chérissons.

Le second arbitrage n’oblige pas à choisir entre sauver des vies et sauver l’économie. Il porte sur l’alternative entre restreindre aujourd’hui et devoir restreindre demain. Après s’être imposé des mesures sévères de confinement au printemps, les sociétés européennes ont pratiquement mis fin à la distanciation sociale durant l’été. Octobre venu, elles n’ont eu d’autre choix que de serrer la vis. L’Australie a fait un choix différent en intensifiant (modérément) la rigueur des mesures d’endiguement de la contagion tout au long de l’hiver austral. Elle a pu relâcher les contrôles au moment même où l’Europe les renforçait.

Dans une tribune récente, les économistes Philippe Aghion et Patrick Artus ont critiqué l’approche « stop and go » des pays européens et soutenu qu’ils auraient mieux fait de maintenir des mesures de confinement tout au long de l’été[1]. De fait, bien que le second confinement soit beaucoup moins sévère que le premier, il frappe des entreprises et des ménages déjà fragilisés et assombrit l’horizon économique. Avec le recul, il aurait peut-être fallu que les salles de sport et les bars restent fermés durant l’été.

Que ce soit par principe ou par incohérence, les sociétés occidentales ont en définitive fait leur choix et l’Asie de l’Est en a fait un autre. Pour la deuxième fois en moins de 15 ans (la première était la crise financière), nous sommes saisis par le chaos alors que l’Asie prend le large.

Voyons maintenant la réponse économique. Le contraste intéressant oppose ici États-Unis et Europe. L’approche américaine a été de laisser les entreprises licencier leurs salariés (éventuellement avec une promesse de réembauche) mais de mettre en place un soutien budgétaire massif par le biais de réductions d’impôts et de prestations chômage supplémentaires. Les pays européens ont, quant à eux, misé sur des programmes d’activité partielle généralisés financés par les États dans le but de préserver le revenu et le statut des salariés. En revanche leur soutien budgétaire a été moins appuyé (Royaume-Uni mis à part). Le Fonds monétaire international estime ainsi que le déficit budgétaire américain devrait atteindre 19% du PIB en 2020, un niveau sans précédent depuis la Seconde guerre mondiale et presque deux fois plus élevé que celui de la zone euro[2].

Dans l’ensemble, les États-Unis de Donald Trump ont ainsi fait le choix délibéré de donner priorité à l’économie. Ils ont opté pour moins de protection sanitaire, moins de sauvegarde de l’emploi mais plus de soutien budgétaire. Au contraire, les pays européens ont donné priorité à la santé publique et à la protection sociale. Ils ont couplé des mesures de confinement strict avec un soutien sans limites à la continuité de la relation de travail, sans beaucoup de soutien budgétaire additionnel.

Au printemps, la baisse de la production a été forcément beaucoup plus forte en Europe (à l’exception de l’Allemagne où le confinement a été moins strict). Mais l’augmentation du chômage a été beaucoup plus contenue. Jason Furman de l’Université de Harvard estime qu’aux États-Unis, ce qu’il appelle le « taux de chômage réaliste » est passé de 3,6% avant la crise à 20% en avril[3]. Au contraire, en Europe jusqu’à un quart de la main-d’œuvre a été mis en activité partielle. Seuls les travailleurs intermittents, les temporaires, et les nouveaux arrivants sur le marché du travail ont souffert du chômage. Pour la grande majorité, le filet social a beaucoup mieux fonctionné.

De façon remarquable, la production européenne a fortement rebondi lorsque le confinement a été levé, malgré un soutien budgétaire moins généreux. Au troisième trimestre, le PIB a atteint environ 95% du niveau pré-crise en Allemagne et en France, exactement comme aux États-Unis (il a été plus faible en Espagne, mais en grande partie à cause de l’effondrement du tourisme ; les données pour l’Italie ne sont pas encore disponibles). Les éventuelles cicatrices héritées de la période de confinement n’ont pas empêché l’économie de faire preuve de résilience.

Jusqu’ici, l’Europe ne semble pas payer le prix de sa décision de placer la santé au-dessus de l’économie. Et les États-Unis ne semblent pas bénéficier d’une relance budgétaire plus vigoureuse, car les consommateurs ont réagi à une incertitude sans précédent en accumulant des liquidités dans une proportion, elle aussi, sans précédent. Entre janvier et avril, le taux d’épargne des ménages est passé de 7% à 33% et il demeure encore aujourd’hui bien au-dessus de la normale[4]. L’argent injecté dans l’économie a aidé les pauvres, mais dans l’ensemble, il a alimenté mles dépôts bancaires plutôt que la consommation et la production.

Le verdict n’est pas encore tombé. Les résultats du deuxième confinement européen ne sont pas encore lisibles. Mais, à ce stade, ce qui émerge du brouillard de la guerre contre le virus, c’est que si l’Europe peut se demander si elle a eu raison de ne pas suivre l’ effort d’endiguement complet de l’Australie, elle n’a aucune raison de regretter de ne pas avoir choisi ce qui peut difficilement être qualifié de « stratégie » américaine.


[1] Philippe Aghion, Patrick Artus, « Covid-19 : la France doit sortir du ‘’stop and go’’ sanitaire pour préserver sa croissance potentielle », Le Monde, 5 novembre 2020.

https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/11/05/covid-19-la-france-doit-sortir-du-stop-and-go-sanitaire-pour-preserver-sa-croissance-potentielle_6058536_3232.html

[2] « Fiscal Monitor: Policies for the recovery », IMF, octobre 2020,

https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2020/09/30/october-2020-fiscal-monitor

[3] Jason Furman et Wilson Powell III, « To reduce unemployment further, policymakers must target permanent job losses », Peterson Institute for International Economics, 6 novembre 2020.

https://www.piie.com/research/piie-charts/reduce-unemployment-further-policymakers-must-target-permanent-job-losses

[4] https://fred.stlouisfed.org/series/PSAVERT


Annuler la dette : un pêché contre la démocratie

Le Un, 25 novembre 2020

Il ne doit y avoir aucun doute sur la politique à suivre : tout doit être fait pour protéger les Français du contrecoup économique de la pandémie et pour éviter un affaissement de notre système productif. Il faudra donc maintenir, sous des formes adaptées, un soutien budgétaire massif, aussi longtemps que la contagion menacera et même au-delà, parce que la crise sanitaire laissera les ménages apeurés et les entreprises affaiblies. Cela va coûter très cher : au moins 500 milliards. Mais viser trop court ou s’arrêter trop tôt coûterait encore plus cher.

Nous pouvons nous le permettre, parce que l’État emprunte à des taux négatifs. L’investisseur qui lui a prêté 1000 euros à 10 ans début novembre devra lui payer chaque année 3,5 euros pour ne récupérer en 2030 que sa mise initiale. La dette est donc aujourd’hui plus qu’indolore. Cette situation exceptionnelle ne tient pas seulement à l’action de la Banque centrale européenne. Elle résulte aussi de l’abondance de l’épargne mondiale, du manque de projets d’investissement prometteurs et de la pénurie d’emprunteurs attractifs. C’est, dans notre malheur, une chance énorme. Dans les conditions financières d’il y a vingt ans, nous n’aurions pas pu répondre à la crise avec la même vigueur.

Dans dix ans en revanche, personne ne sait si les taux d’intérêt seront au même niveau. Il faut espérer que l’inflation avoisinera de nouveau les 2%, que les inégalités auront diminué et avec elles le niveau de l’épargne globale, que l’investissement aura redémarré (la décarbonation accélérée de nos économies va d’ailleurs y contribuer). Si tel est le cas, la facture de la crise se traduira par des charges d’intérêt accrues et potentiellement lourdes lorsque les emprunts contractés en 2020 devront être renouvelés.

Outre-Rhin, on s’y prépare déjà (et même un peu trop vite), au gré d’une logique simple : plus l’État s’engage dans des opérations de sauvetage dans les crises, plus grande doit être son ascèse entre les crises. Puisqu’il doit périodiquement s’endetter (hier pour financer l’unification allemande ou surmonter la crise financière, aujourd’hui pour faire face au choc sanitaire, demain peut-être pour répondre à une urgence écologique), il faut ensuite le désendetter.

En France, nous sommes enclins à une autre lecture : si l’on a su trouver des ressources pour faire face à la crise, entend-on, on en trouvera bien demain pour financer les besoins insatisfaits. Il suffira, dit-on, que la BCE annule d’un trait de plume les créances qu’elle a accumulé sur les États en achetant des obligations publiques. Et le tour sera joué : l’État se sera allégé d’une dette, sans coût pour personne.

Peut-être, si la crise dure, les États se révèleront-ils incapables d’honorer des dettes devenues insoutenables. Peut-être faudra-t-il se résoudre à faire subir une perte à leurs créanciers – c’est-à-dire, principalement, aux épargnants français ou étrangers – en restructurant des dettes, en comprimant les taux d’intérêt ou en organisant une poussée d’inflation. Il est trop tôt pour dire s’il faudra en venir à de telles extrémités. Mais propager la fiction de l’annulation sans pleurs, c’est entretenir un mythe. Quand bien même la BCE annulerait ses créances sur les États, elle n’allégerait en rien leur fardeau. Ils sont ses actionnaires ultimes, et perdraient donc à l’actif ce qu’ils gagneraient au passif.

L’erreur économique est grave. Mais le pêché contre la démocratie l’est encore plus. Comme l’a fameusement dit Mendès-France, gouverner c’est choisir. Faire croire qu’il n’en est rien, c’est faire le lit des démagogues.

Inégalités : l’enjeu macroéconomique

Chronique Le Monde, 21 novembre 2020

Quand on parle inégalités, c’est évidemment d’abord au regard de l’équité. Et quand les enjeux d’efficacité s’invitent dans la discussion, c’est généralement parce que les politiques qui visent une répartition des richesses plus juste se payent souvent d’une perte de potentiel productif. Entre efficacité et équité, il faut alors choisir, et l’arbitrage correspondant fait l’objet d’un débat sans fin entre droite et gauche : la première exagère les coûts économiques de la réduction des inégalités, et la seconde les minimise.

Depuis une vingtaine d’années, d’importants correctifs ont été apportés à cette lecture. En éliminant, par exemple, les discriminations de genre ou d’origine, on résorbe des inégalités tout en améliorant la performance économique. Ainsi, alors que 94 % des médecins et avocats américains de 1960 étaient des hommes blancs, ils n’étaient plus que 60% en 2010, et cette révolution dans l’accès aux professions qualifiées pourrait expliquer un tiers de la croissance du PIB par tête sur la période (Chang-Tai Hsieh et al., The Allocation of Talents and US Economic Growth, Econometrica 87(5), 2019). En bas de la distribution du revenu, il est également admis que l’arbitrage équité-efficacité n’a pas cours : conditions de vie dégradées et pauvreté monétaire éloignent de l’emploi, de la santé et de l’éducation. Y remédier bénéficie à l’économie, notamment via une plus grande mobilité sociale. Assurer l’égalité des chances sur l’ensemble du territoire est une excellente politique de croissance.

S’agissant du haut de l’échelle des richesses, pourtant, la controverse demeure vive. En témoignent deux livres récents. Dans Le Triomphe de l’injustice (Seuil, 2020), Emmanuel Saez et Gabriel Zucman soutiennent qu’un impôt sur la fortune à base large et à taux modéré freinerait la concentration des patrimoines sans nuire à la croissance. Dans Le Pouvoir de la destruction créatrice (Odile Jacob, 2020), Philippe Aghion et ses co-auteurs soulignent quant à eux qu’un développement fondé sur l’innovation et la concurrence promeut la mobilité sociale, et qu’il ne faut pas l’entraver par une fiscalité pénalisante.

À ces discussions bien repérées s’adjoignent cependant aujourd’hui deux nouvelles questions. La première lie inégalités et taux d’intérêt. À l’échelle globale, l’un des problèmes actuels de la macroéconomie est le niveau structurellement trop faible du taux d’intérêt réel à long terme. En résultent des menaces récurrentes de déflation que la politique monétaire a du mal à combattre, car elle butte régulièrement sur l’impossibilité de baisser son taux directeur nettement en-dessous de zéro. C’est le signal d’un excès mondial d’épargne.

Si ce déséquilibre a des causes multiples, il est clair qu’un des facteurs a été le net déplacement du partage du revenu en faveur des ménages aisés et des entreprises. Selon les données les plus récentes de la World Inequality Database décrite la semaine dernière par Thomas Piketty, la part du Top 10% des ménages au sein du revenu national a progressé de 6 points en 25 ans et de 11 points en 50 ans dans les pays du G20 (qui constituent l’essentiel de l’économie mondiale). Le partage entre salaires et profits s’est parallèlement déplacé en faveur des seconds, particulièrement eux États-Unis, en Allemagne et en Chine. Or ménages aisés et entreprises fournissent l’essentiel de l’épargne. Plus leur part dans le revenu augmente, plus celle-ci est excédentaire, et plus l’équilibre macroéconomique est difficile à atteindre.

Il y a donc très probablement un lien direct entre inégalités globales, baisse du taux d’intérêt d’équilibre et tendances à la déflation. Certes, la constellation présente n’est probablement pas éternelle : dans un livre spéculatif mais stimulant, The Great Demographic Reversal (Palgrave, 2020), Charles Goodhart et Manoj Pradhan anticipent qu’après trois décennies marquées par l’irruption de la Chine et le doublement de l’offre de travail mondiale qui en est résulté, les prochaines vont voir la mondialisation ralentir, les pénuries de travail apparaître, les salaires grignoter les profits et l’inflation ressurgir. C’est possible. La réalité d’aujourd’hui reste cependant qu’un peu partout dans le monde, les inégalités au sein des pays sont au plus haut et les taux d’intérêt au plus bas.

La deuxième question est de nature différente : c’est la transition écologique. Dans les trente ans à venir, l’effort de décarbonation de nos économies va être aussi coûteux que nécessaire. Il va falloir changer les systèmes énergétiques, rénover les bâtiments, remplacer des équipements, investir dans des technologies, construire une nouvelle géographie du logement, et tout cela s’imputera sur un pouvoir d’achat déjà entamé par le ralentissement des gains de productivité, la relocalisation des activités stratégiques et le poids accru de l’endettement. Les ménages urbains aisés auront la capacité de s’engager dans un tel parcours. À répartition du revenu inchangée, les ménages suburbains des classes populaires et de la classe moyenne ne l’auront pas – d’autant que cette révolution des modes de vie s’accompagnera d’une dévalorisation de leur patrimoine immobilier. Il faut être lucide : il y a peu de chance que la transition écologique puisse se faire sans effort de compression des inégalités.

Comme la question des taux d’intérêt, celle de la transition écologique appelle un réexamen de la répartition des revenus et des richesses. Ce n’est pas de la sempiternelle reprise d’une controverse sans fin qu’il s’agit, mais de questions pressantes, nouvelles et dont la solution ne se trouve pas sur étagère.

Sur le libéralisme économique et social d'Emmanuel Macron

(à propos du sondage IFOP-Fondation Concorde-L'Opinion sur le libéralisme, L'Opinion, 20 novembre 2020)

C’est avec la loi de 2015 qui porte son nom qu’Emmanuel Macron s’est fait connaître des Français. Autocars, ouverture (limitée) des professions réglementées, assouplissement du travail du dimanche, accès facilité au permis de conduire… même si les ambitions initiales du ministre de l’Économie avaient été sensiblement rabotées, le texte associait décloisonnements économiques et opportunités sociales. C’est sans doute pour cela qu’au printemps 2016, le futur candidat à l’élection présidentielle incarnait les idées libérales.

Il eut été intéressant de savoir s’il en allait encore de même au début 2017, face à un François Fillon fortement engagé dans un programme de réduction de la dépense publique, de baisses d’impôts et de privatisations. Le sondage ne le dit pas. Mais à la veille de son élection le candidat Macron, dont le projet associait initiative économique, émancipation individuelle et révision des règles du jeu collectif, cochait toutes les cases du libéralisme, de droite comme de gauche. S’y adjoignait une bonne dose de libéralisme politique et culturel. Les accents européens de sa campagne et l’affrontement de deuxième tour avec une Marine Le Pen qui avait totalement répudié l’héritage poujado-reaganien de son père n’ont fait qu’accentuer ce positionnement : malgré quelques nuances dans le domaine régalien, le Macron de mai 2017 réunissait les libéraux des deux rives de la politique française.

L’alliance s’est défaite et l’image s’est brouillée. Certes, le sondage conforte le président dans ses choix, puisqu’à la manière de Boucle d’Or, l’opinion le crédite d’être libéral « juste comme il faut ». Mais ni les tenants du libéralisme économique, pour lesquels l’État intervient trop, ni ceux pour lesquels il n’intervient pas assez en matière sociale, ne voient plus en lui le meilleur porte-voix de leurs idées.

Que s’est-il passé ? Pour partie, l’époque a effacé le projet. Le durcissement du climat international, la crise sanitaire et la bataille sur la laïcité ont remis l’État au centre du jeu. Ce n’est pas au moment où l’accent est mis sur la souveraineté et où la puissance publique assume la fonction d’assureur en dernier ressort des entreprises et des ménages que peut s’épanouir une entreprise libérale. Pour partie, la cohérence s‘est dissipée : entre le politique et l’économique, comme entre l’économique et le social, un hiatus s’est creusé. Les baisses d’impôts ont pris corps sans délai, mais le projet émancipateur tarde à se matérialiser et la redéfinition des règles du jeu collectif reste dans les limbes. Pour partie, les événements ont pris le commandement. Après une période réformatrice jalonnée par des initiatives réelles sur l’école, la négociation sociale et la formation professionnelle, la séquence hiver 2018-hiver 2019 a été dominée par la révolte des gilets jaunes et la contestation de la réforme des retraites. Elle laissera le souvenir d’un maelstrom social privé de conclusion par la crise sanitaire. Mais pour partie aussi, des points aveugles sont apparus. C’est bien sûr le cas de la transformation écologique, qui ne faisait pas partie de la matrice initiale et dont le projet présidentiel sous-estimait la portée. C’est plus largement aussi celui des régulations collectives, sujet essentiel sur lequel le projet restait hésitant.

Aussi brutaux qu’aient été les événements, l’interrogation demeure : le projet était-il cohérent, répondait-il aux attentes et aux besoins du pays ? Et y répond-il encore, dans un contexte durablement transformé ? Comme toujours, le choc de la réalité a révélé des faiblesses doctrinales et programmatiques. En 2022, une offre politique d’inspiration libérale ne trouvera sa place que si elle les prend de front. Il ne s’agit pas seulement de mâtiner libre concurrence et politique industrielle, promotion des entreprises et politique sociale, développement économique et transition écologique, ou normes collectives et libertés individuelles. Il s’agit, dans toutes ses dimensions, de faire mentir le fameux aphorisme de Mme Thatcher : There is no such thing as a society. Vaste programme, aurait dit de Gaulle.

Interview L'Opinion, 30 octobre 2020

Comment redonner confiance -le carburant de l’économie- quand la situation sanitaire inspire autant de craintes ?

Il n’y a pas de recette miracle. Avec ce choc, on peut craindre une érosion générale de la confiance. À l’égard de l’exécutif, elle a été entamée par les ratés sur les masques, les tests, l’application StopCovid. Pour répondre à cette défiance, il faut être aussi transparent que possible sur la situation, les choix possibles, leurs conséquence. Il faut dire ce que l’on sait, pas plus. Hier soir d’ailleurs (le 28 octobre), le président de la République n’était pas dans l’emphase, ni dans les grands projets, il a parlé de manière concrète, précise, il a reconnu l’incertitude dans la durée. Mais on doit faire plus, par exemple améliorer l’information. Les bulletins de Santé publique France délivrent des données brutes de manière brouillonne, alors qu’il faudrait les pondérer et les nettoyer pour en tirer des indicateurs pertinents.

Le plan de relance est-il toujours pertinent ?

La priorité doit aujourd’hui aller au soutien des entreprises et des ménages les plus fragiles. Il faut refaire, en l’adaptant, ce que l’on a fait ce printemps. Notre économie a montré une bonne résilience, avec la reprise de l’été. Maintenant, il est nécessaire de cibler les politiques sur les victimes de ce nouveau choc : d’abord la minorité des ménages qui n’a plus ni revenu ni épargne, et se trouve en détresse. Les indépendants, les CDD, les intérimaires sont dans une situation très tendue. Et il faut ensuite soutenir les entreprises les plus fragilisées par cette seconde lame, en prenant en charge de manière ciblée leurs coûts fixes, comme les loyers ou les achats. Les Allemands l’avaient fait dès ce printemps. Ces problèmes sont encore d’étendue limitée : en général les entreprises ont toujours du cash, grâce aux prêts garantis par l’Etat. Plus tard cependant, elles pourront se trouver en situation d’insolvabilité et il faudra restructurer leurs dettes et réinjecter des fonds propres. Il faut préparer les outils.

Le volet compétitivité du plan de relance, avec notamment la baisse des impôts de production est-il pertinent ?

Le gouvernement a présenté son plan et celui de l’Europe comme d’inspiration keynésienne et d’application immédiate. En réalité, ils ont été conçus comme des actions de moyen terme. Au mieux, 10% du plan européen arrivera en 2021. Mais l’un et l’autre se justifient face au risque d’affaissement de l’économie française. L’Asie de l’Est est complètement épargnée par la crise. Elle progresse en termes d’innovations et de productivité. En Europe, l’Allemagne s’en tire mieux que la France ou les pays du Sud. La vulnérabilité de l’industrie française s’est accrue : le volet compétitivité reste pertinent pour demain.

Et le « quoiqu’il en coûte » ?

D’abord, ce nouveau confinement entend limiter les dégâts économiques en laissant les écoles ouvertes, même si ce n’est pas la seule motivation au maintien de leur fonctionnement. Désormais, on sait mieux préserver la santé au travail, les protocoles sanitaires sont au point, on organise mieux le télétravail. En avril, l’activité a chuté de 30%. Cette fois, la récession sera nettement moins forte. Le « Quoiqu’il en coûte » reviendra moins cher, car moins de salariés seront en chômage partiel. Mais il ne faut pas se cacher qu’il y aura un sujet de finances publiques. On pensait ajouter 20 points de PIB à la dette publique. Ce sera davantage. La bonne nouvelle est que les outils européens sont en place, tant du côté de la Banque centrale européenne que du plan budgétaire, qui doit toutefois être voté. Il faut donc continuer le soutien à l’économie aussi longtemps que nécessaire.

Sommes-nous condamnés au triptyque confinement, déconfinement, reconfinement ?

Ce que nous vivons actuellement ne devrait pas durer au-delà de l’été 2021. Nous faisons des progrès dans le traitement, la mortalité a baissé, sauf aux âges très élevés. Les tests antigéniques vont se mettre en place, des vaccins vont finir par arriver. Cependant la récurrence d’événements extrêmes est plus forte qu’on ne le croyait. Avec la crise financière de 2008, c’est la seconde fois, en peu de temps, que se produisent des phénomènes habituellement séculaires. A cela pourraient s’ajouter des sujets climatiques ou d’autres sujets sanitaires.

Comment mieux prendre en compte ces événements récurrents ?

Il faut une appréhension du risque différente, et donc une politique plus réactive que ce qu’on a fait depuis des décennies. Aujourd’hui, il faut maintenir le quoiqu’il en coûte, continuer de suspendre le Pacte de stabilité est validée tant que l’activité n’est pas revenue à son niveau de 2019. C’est ce que j’appelle une stratégie contingente. Les élections allemandes, en septembre 2021, présentent un risque : les partis veulent que le budget de 2022 soit établi sur la base de l’habituelle règle allemande, un déficit structurel de 0,35% du PIB. Je ne pense pas que cette idée soit maintenue, vu le nouveau contexte, mais il faut rester vigilant. A l’inverse, il faudra demain savoir réduire fortement le montant de la dette pour s’armer en prévision de la prochaine crise. Ce dont nous n’avons pas l’habitude en France. Ce choc, il faudra bien le payer. Comment le faire, hausse des impôts ou baisse des dépenses, ce n’est pas le sujet d’aujourd’hui mais ce sera l’un des enjeux de la présidentielle de 2022.

Quels sont les changements majeurs induits dans notre société ?

Les phénomènes de fragilité sociale, psychologique m’inquiètent le plus. La désocialisation, la solitude absolue sont renforcés et vont faire des victimes. Il faut être très attentif à cela. Quant aux mutations économiques, il y a deux écoles : ceux qui tablent sur des changements durables et en profondeur, et ceux qui pensent que la crise est une parenthèse et que l’envie de se comporter comme avant reviendra vite. Il y a forcément un peu des deux.

Les prévisions économiques ont-elles toujours un sens ?

Pas les prévisions habituelles. Mais notre service public de la statistique, l’Insee et la Dares, a réinventé l’analyse en temps réel. Dès mars, l’Insee a chiffré la chute d’activité quand beaucoup de ses homologues européens ne le faisaient pas. Ils ont pris le risque de regarder les choses autrement, par exemple à travers la consommation d’électricité, les données bancaires, celles de Google. Il y a aussi une évolution de l’analyse : on raisonne différemment sur l’offre et la demande, sur l’interaction entre l’économique et le sanitaire. En économie, cette crise est l’occasion de grands progrès conceptuels et méthodologiques.

La mondialisation est à rebâtir, pas seulement à réparer

Chronique Terra Nova, 29 octobre 2020

Un second mandat de Donald Trump achèverait certainement de démolir le système économique international de l’après-Seconde guerre mondiale. Son unilatéralisme agressif, ses initiatives commerciales chaotiques, son mépris pour la coopération multilatérale et son dédain pour les biens communs globaux finiraient de mettre à bas le réseau de règles et d’institutions qui sous-tend la mondialisation. Mais une victoire de Biden permettrait-elle de réparer ce système ? Et si oui, pour quelle réparation ? C’est une question à laquelle il est beaucoup plus difficile de répondre.

Le désir de balayer l’héritage de Trump ne fera défaut ni aux États-Unis ni dans le reste du monde. Mais une simple tentative de restaurer le statu quo ne permettra pas de relever les principaux défis de la gouvernance mondial,e dont certains sont d’ailleurs à l’origine de l’élection de Trump. Comme le note Adam Posen, du Peterson Institute, ce n’est pas de réparation, mais de reconstruction qu’il faut parler[1]. Celle-ci doit commencer par l’identification des problèmes auxquels le système international doit faire face.

La première priorité est d’orienter ce système vers les biens communs. La préservation des communs globaux comme le climat ou la biodiversité n’était bien naturellement pas identifiée comme un enjeu d’importance lors de la conception de l’architecture économique de l’après-1945, et (de manière plus discutable cette fois) elle est restée une priorité secondaire lors de sa rénovation partielle, dans l’après-Guerre froide. Au lieu de porter l’attention sur les liens invisibles qui nous rattachent à un destin commun, l’accent a été mis sur les liens visibles nés des échanges de biens et de capitaux. Les règles et institutions qui régissent les premiers demeurent sensiblement plus faibles que celles qui régulent les seconds.

L’intention affichée par Biden de rejoindre inconditionnellement l’accord de Paris sur le changement climatique est bienvenue, mais elle ne constituera pas, à elle seule, un programme ambitieux et applicable. Le grand nombre des acteurs et la forte tentation de reporter de l’initiative sur les épaules des autres rendent la préservation des communs globaux notoirement difficile. Même pour la santé, les solutions trouvées jusqu’ici ne sont pas à la hauteur du défi.

L’action climatique est cruciale. En l’absence d’un improbable consensus global, elle va devoir s’appuyer sur une coalition dont les membres convergent vers des objectifs concrets et sur des mécanismes d’ajustement aux frontières applicables aux échanges avec les pays tiers. La mise en œuvre sera semée d’embûches. Pour qu’elle fonctionne, il faudra s’accorder sur les mesures commerciales jugées acceptables et celles qui relèvent au contraire d’un protectionnisme déguisé : la barre est haute. L’Europe est ici sur la ligne de front, puisqu’elle a déjà exprimé son intention d’introduire un ajustement aux frontières[2]. C’est une responsabilité majeure.

La deuxième priorité est de rendre le système économique global aussi résilient que possible face aux rivalités. Quel que soit le vainqueur des élections du 3 novembre, l’affrontement des puissances entre la Chine et les Etats-Unis continuera de dominer les relations internationales. L’analogie avec la Guerre froide qui vient à l’esprit est cependant trompeuse, car les protagonistes d’aujourd’hui sont l’un pour l’autre des partenaires économiques essentiels. Alors que la part de l’Union soviétique dans les importations américaines n’a jamais excédé une fraction de point de pourcentage, la Chine en représente actuellement 18%. Les partisans inconditionnels du découplage présentent, à tort, le développement chinois comme une menace pour la sécurité nationale américaine et veulent mettre fin à cette interdépendance dans le but de stopper la croissance chinoise. Mais comme le dit Nicholas Lardy, du Peterson Institute, un découplage général d’avec la Chine induirait des coûts élevés pour des bénéfices minimes[3].

La question, dès lors, est de savoir comment à la fois reconnaître la réalité des tensions géopolitiques et contenir leur interférence dans les relations économiques globales. La référence ici n’est pas la Guerre froide mais la rivalité entre Royaume-Uni et Allemagne d’avant 1914, dans le contexte de la première mondialisation. L’argument avancé à l’époque, selon lequel les liens économiques rendaient la guerre impensable, s’est révélé erroné[4]. Mais aussi longtemps que les États s’abstiendront de mener une véritable guerre, un régime multilatéral fort pourra les aider à réprimer leurs tentations de la mener par d’autres moyens.

L’Europe est ici au tout premier rang des témoins. Elle risque de subir les dommages collatéraux de la lutte entre les deux géants. L’un comme l’autre se sont déjà livrés à des manœuvres d’intimidation à son endroit. Mais l’UE n’est pas impuissante. Elle doit et peut défendre un ordre international fondé sur des règles et mener la lutte contre la militarisation des relations économiques internationales[5]. Comme indiqué dans un récent rapport du think tank ECFR, il faut déjà qu’elle commence à se mettre en état de résister à la coercition économique[6].

La troisième priorité est un système économique mondial plus protecteur des travailleurs et des citoyens. Les doutes quant à la mondialisation n’ont fait qu’augmenter avec le conflit commercial entre les États-Unis et la Chine, la montée des inégalités et la prise de conscience que, dans une situation de crise sanitaire, des économies avancées pouvaient avoir du mal à se procurer de simples masques et des médicaments d’usage courant[7]. Les citoyens et les travailleurs veulent un système économique plus protecteur. Les gouvernants en ont pris bonne note et veulent montrer qu’ils se soucient d’eux. La question est de savoir comment.

La première réponse devrait relever des politiques internes : de l’éducation et la formation à la revitalisation des territoires et à la redistribution, les gouvernements peuvent faire beaucoup, mais ont négligé de le faire pendant l’âge d’or de la mondialisation libérale. Il est temps maintenant de changer de politiques.

L’expérience a montré, cependant, que peu de gouvernements nationaux élaborent une réponse complète s’ils ne sont pas appuyés par l’environnement global. Réduire l’évasion fiscale des multinationales et la concurrence réglementaire agressive ne sont pas des tâches que les nations peuvent accomplir seules. Il faut reconnaître que la soutenabilité de l’ouverture économique dépend de l’équité dans la répartition de ses avantages. Et, comme l’a soutenu depuis longtemps Dani Rodrik, le système mondial devrait à la fois promouvoir l’ouverture et faire place à l’adaptation nationale[8].

Chacun des trois objectifs (prendre soin des biens communs mondiaux, contenir la militarisation des relations économiques et rendre le système plus protecteur) est un défi. S’attaquer simultanément aux trois a tout d’une mission impossible. Jamais dans l’histoire des empires rivaux n’ont été contraints de coopérer pour faire face à des menaces communes d’une ampleur comparable. Il n’est pas difficile d’anticiper comment des objectifs louables (éviter les fuites de carbone, renforcer ce que l’Europe appelle désormais « l’autonomie stratégique ») peuvent être utilisés comme prétextes au protectionnisme le plus obtus. Et comment éviter une rupture économique mondiale si la Chine est à la fois perçue comme une menace pour la sécurité nationale, un pollueur sans scrupule et un démolisseur des droits sociaux ? Les années à venir vont mettre à rude épreuve les capacités de leadership de nos dirigeants.

[1] Voir Adam Posen, “Rebuilding the Global Economy”, octobre 2020. https://www.piie.com/microsites/rebuilding-global-economy[2] Voir la Communication de la Commission du 11 décembre 2019 sur le European Green Deal.[3] Nicholas R. Lardy, « Priorities for 2021 Economics Talks With China », Peterson Institute for International Economics, Octobre 2020.https://www.piie.com/sites/default/files/documents/lardy-2020-10-rtge-memo.pdf[4] Voir Norman Angell, The Great Illusion. A Study of the Relation of Military Power to National Advantage, G.P. Putnam's Sons, 2012.[5] Voir Henry Farrell et Abraham Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion”, International Security vol. 44 n°1, été 2019.[6] Jonathan Hackenbroich with Janka Oertel, Philipp Sandner, and Pawel Zerka, « Defending Europe’s Economic Sovereignty: new ways to resist economic coercion », Policy Brief, October 2020https://ecfr.eu/publication/defending_europe_economic_sovereignty_new_ways_to_resist_economic_coercion/[7] Voir le Globalization Survey de YouGov, août 2020 (https://ged-project.de/globalization/7-findings-from-our-new-2020-globalization-survey/) et, plus récent, le sondage Fractures françaises IPSOS/Jean Jaurès/CEVIPOF, septembre 2020 (https://jean-jaures.org/nos-productions/fractures-francaises-2020-cinq-enseignements-pour-les-entreprises)[8] Dani Rodrik, Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy, Princeton University Press, 2017.

Plaidoyer pour l'écolo-productivisme

Chronique Le Monde, 17 octobre 2020

Qualifier d’Amish les opposants à la 5G, comme l’a fait Emmanuel Macron, n’était ni judicieux ni habile. Questionner les innovations techniques est en effet légitime, aussi prometteuses qu’elles paraissent. Mais la saillie présidentielle a eu le mérite de poser la question des voies de la transition écologique : sortirons-nous d’un modèle de développement insoutenable avec, ou contre l’innovation et la Tech ? avec, ou contre la croissance ? Débat urgent, fondamental, et terriblement mal posé.

La pensée écologiste s’est construite contre la croissance et contre le capitalisme. C’est d’abord autour d’une opposition à la frénésie quantitative des Trente Glorieuses que se sont unis des militants venus d’horizons intellectuels et politiques hétéroclites. Très vite, cependant, cette opposition s’est doublée d’une hostilité au capitalisme, avec l’émergence d’une écologie politique.

En France, l’acte de naissance de cette dernière est sans doute un texte acéré et prescient publié en 1974 par André Gorz. Dans cet article (Leur écologie et la nôtre, republié par Le Monde Diplomatique en avril 2010), Gorz avertissait que le capitalisme intégrerait la contrainte écologique comme il a intégré toutes les autres, et qu’il transformerait les consommations polluantes en biens de luxe. C’est contre cette logique inégalitaire qu’il appelait à s’élever parce que, concluait-il, « nous pouvons être plus heureux avec moins d’opulence, car dans une société sans privilège, il n’y a pas de pauvres ».

Près de cinquante ans plus tard, défiance à l’égard du capitalisme et aversion à l’égard de la croissance persistent. Chaque épisode de greenwashing – il n’en manque pas – et chaque arbitrage gouvernemental en faveur de telle ou telle catégorie de producteurs – ils sont légion – renforce la conviction de ceux dont la priorité est l’avenir de la planète : décidément, ce n’est pas comme cela qu’on va en sortir.

Et pourtant, on ne répondra à l’urgence climatique qu’en y enrôlant le capitalisme ; et on ne la rendra socialement tolérable qu’en misant sur la productivité – c’est-à-dire sur la croissance.

Commençons par le capitalisme. Il est aujourd’hui divisé entre deux fractions, brune et verte, dont les intérêts divergent de plus en plus. D’un côté, on trouve les entreprises qui, comme Exxon, veulent perpétuer l’existant ; de l’autre celles, comme Tesla, qui misent sur sa transformation. Comme jadis avec la lutte entre intérêts agraires et industriels, l’issue de l’affrontement entre ces deux capitalismes va définir notre avenir.

C’est en impliquant les grandes entreprises, aux côtés des villes et des ONG, qu’on a réussi en 2015 à conclure l’Accord de Paris sur le climat. C’est en mettant les investisseurs en garde contre le risque de se retrouver avec des actifs carbonés sans valeur qu’on a commencé à faire bouger la finance. C’est en faisant appel à la puissance d’innovation de l’économie privée qu’on a des chances de mobiliser des moyens à la hauteur du problème et de développer des technologies qui n’existent pas encore. Gorz avait vu juste : laissé à lui-même, le capitalisme massacre l’environnement. Adéquatement canalisé, il intègre la contrainte environnementale et en fait un ressort de développement. Quoi qu’on pense de ce mode de production, l’urgence commande aujourd’hui de faire avec lui.

La croissance, quant à elle, a cessé de séduire. Elle divise même aujourd’hui après avoir, des décennies durant, rassemblé les adversaires sociaux autour d’une même aspiration à la prospérité. De plus en plus nombreux sont ceux n’y voient plus qu’une survivance.

Aussi paradoxal que cela puisse paraître, ce serait faire prendre un grand risque à la lutte pour le climat que de vouloir mettre la machine croissance à l’arrêt. L’objectif en discussion en Europe est de réduire nos émissions de gaz à effet de serre de quelque 40% en dix ans. Cet effort énorme va nécessiter de mettre au rebut une partie du stock d’équipements en place (les véhicules thermiques et les machines qui les fabriquent, par exemple) pour le remplacer par des équipements climatiquement performants. Et parallèlement il va demander de dépenser massivement pour rénover les bâtiments afin qu’ils rendent essentiellement le même service, mais en émettant considérablement moins. Par quelque bout qu’on prenne le problème, une conclusion s’impose : cette transition va nous demander d’investir plus pour produire la même chose. En d’autres termes elle va, temporairement au moins nous appauvrir, du moins en comparaison du scenario où nous aurions continué à émettre et à consommer jusqu’à ce que les catastrophes nous en empêchent.

Même si, en raison de la hausse attendue de l’investissement, ce choc ne se lit pas dans les chiffres de PIB des scénarios macroéconomiques (comme par exemple celui que vient de produire le FMI, voir World Economic Outlook, octobre 2020), il va peser sur la consommation des ménages. Il pèsera sans doute aussi sur leur revenu, sauf dans le cas improbable où ils financent le supplément d’investissement par leur propre épargne. Pour éviter que les classes populaires en subissent les conséquences, il faudra certainement déplacer en leur faveur la répartition du revenu, et amener les riches à plus de sobriété. Mais cela ne suffira pas. Sauf à risquer une fronde sociale il faudra, parallèlement, soutenir le pouvoir d’achat en stimulant la productivité. De ce point de vue la croissance ne sera pas l’adversaire, mais l’alliée de la transition écologique. Il est temps de s’en rendre compte.

Pour les écologistes, il n’y a pas de mot plus obscène que le productivisme. Et pourtant ce qu’il leur revient de faire s’ils veulent nous sauver du désastre, c’est d’inventer l’écolo-productivisme.

Relance européenne : le grand pari

Chronique Terra Nova, 29 septembre 2020

En juillet, les dirigeants européens se sont mis d’accord pour emprunter 750 milliards d’euros et ainsi financer 390 milliards de transferts et 360 milliards de prêts aux États membres, en vue de les aider à se relever de la commotion économique induite par la pandémie. Ce programme de relance, appelé Next Generation EU, a été salué à juste titre comme une avancée majeure : l’Union n’avait jamais emprunté pour financer des dépenses, encore moins pour opérer des transferts vers les États.

Ce programme, et en particulier la Facilité pour la reprise et la résilience, qui distribuera l’essentiel des fonds, représente un véritable pari. Si le plan est un succès, il ouvrira la voie à de nouvelles initiatives, peut-être même à une union budgétaire qui complètera l’union monétaire mise en place il y a vingt ans. Mais si les objectifs ne sont pas atteints, et si le clientélisme politique prend le pas sur les nécessités économiques, les aspirations fédérales seront douchées pour une génération au moins.

La première interrogation concerne l’ampleur du programme. Pour impressionnant que soit un montant de 390 milliards, cela ne représente que moins de 3% du PIB européen, à débourser sur une période de plusieurs années. Jason Furman, l’ancien président des conseillers économiques de Barack Obama, a calculé que la réponse du gouvernement américain à la crise financière de 2008 avait mobilisé 1600 milliards de dollars, soit environ 10% du PIB[1] : trois à quatre fois plus, en réponse à un choc économique bien plus faible.

Dans l’ensemble, par conséquent, la responsabilité de corriger les effets dévastateurs du choc de l’épidémie continue de relever des États nationaux. D’ailleurs, l’effort budgétaire d’ores et déjà consenti par les principaux membres de l’UE représente 7 à 12% de leur PIB – et d’autres dépenses conséquentes ont déjà été annoncées[2].

Néanmoins, les transferts européens pourraient avoir un effet déterminant dans certains pays qui n’avaient pas fini de se remettre de la crise des dettes souveraines lorsque la Covid est arrivée. Les transferts nets des contributions futures au remboursement de la dette pourraient représenter 4% du PIB pour l’Espagne, 5% pour le Portugal et 8% pour la Grèce, d’après les calculs de la Banque centrale européenne[3]. C’est nettement plus que les 2.6% du PIB octroyés par les Etats-Unis à l’Europe dans le cadre du Plan Marshall après la Seconde guerre mondiale[4]. Investies de manière judicieuse, ces sommes pourraient changer le destin économique des pays qui en bénéficieront.

Le défi suivant est celui du rythme. Au printemps dernier, les économies européennes ont plongé. Elles sont en train de repartir mais elles tournent toujours à quelque 95% de leurs capacités[5]. Avec la nouvelle vague de l’épidémie et l’augmentation du chômage, l’enjeu immédiat est de savoir si le mouvement de rétablissement des économies va se poursuivre ou marquer le pas.

Si la reprise économique européenne devait fléchir, un cercle vicieux d’épargne de précaution et d’anticipations négatives s’enclencherait, avec le risque d’une rechute dans la récession. La stratégie adaptée est donc de rendre le soutien budgétaire contingent au rythme du rétablissement économique. Pour cela, les fonds devraient être disponibles dès maintenant et être décaissés rapidement si que le besoin s’en fait sentir.

Mais ne nous trompons pas : le plan de soutien européen viendra dans un deuxième temps. Avant que les fonds puissent être décaissés, l’Union va devoir trouver un accord sur les priorités, les procédures et les conditionnalités, ce qui, inévitablement, prendra du temps. Moins de 10% des 390 milliards seront décaissés en 2021, et 15% en 2022, d’après la BCE[6]. Dans l’état actuel des choses, par conséquent, la responsabilité de soutenir l’activité continue d’appartenir aux États. Même en 2022, il sera trop tôt pour passer le relais à l’UE et replier l’effort national de stimulation budgétaire. Il faut résister à la tentation de consolidation budgétaire précoce.

Plutôt que de miser sur une relance keynésienne par la demande, l’objectif du programme européen « Nouvelle Génération » est en réalité structurel : son but est d’engager un nouveau cycle de développement. Le projet vise à renforcer la résilience économique, à soutenir la transition vers une économie décarbonée, à accélérer la transition numérique et à amortir les effets sociaux et territoriaux de la crise sanitaire. Ce qui nous amène à la troisième question : celle de savoir non pas quand l’argent européen arrivera en Europe du Sud, mais s’il permettra de porter remède aux handicaps traditionnels de ces pays, comme la faiblesse de la productivité, le chômage structurel, les inégalités et la dépendance aux technologies intensives en carbone.

L’Union européenne est claire sur ce point et la Commission a précisé récemment le type d’investissement et de programme de réforme que les Etats membres devront présenter pour accéder au fonds de soutien[7]. Bien qu’il revienne aux gouvernements nationaux d’initier les programmes, ceux-ci devront revoir leur copie si l’Union juge que les projets sont trop vagues ou trop légers pour être efficaces. Ceci pourrait se révéler politiquement explosif dans des pays comme l’Italie dont le chef du gouvernement, Giuseppe Conte, a lutté jour et nuit lors du sommet de juillet contre les efforts des pays du Nord pour imposer, en contrepartie des aides financières, une série de réformes prédéfinies.

Le compromis trouvé est raisonnable mais fragile[8]. Les plans des Etats membres seront notés en fonction de leur apport à des objectifs déterminés comme la croissance, la création d’emplois et la résilience, tandis que les déboursements seront conditionnés à la capacité des États récipiendaires à atteindre des cibles et objectifs intermédiaires. Cet arrangement évite aussi bien la conditionnalité politique (« réformez d’abord votre système de retraite, nous discuterons ensuite ») que le blanc-seing (« voici l’argent, merci de nous indiquer comment vous allez le dépenser »). Il s’agit plutôt de mettre en place un contrat au gré duquel l’apport européen vise à concourir à une série d’objectifs, et où l’Union vérifie donc que les conditions requises pour atteindre ces objectifs sont bien en place.

D’intenses controverses sont cependant à prévoir si la Commission fait son travail, rejette les programmes inefficaces et retarde les déboursements si les objectifs intermédiaires ne sont pas atteints. Le risque est que les procédures débouchent sur des disputes bureaucratiques indéchiffrables pour le grand public, mais facilement exploitables par les populistes.

Pour éviter de tomber dans ce piège, l’Union européenne va devoir trouver le bon équilibre entre l’indulgence et l’ingérence. Pour chaque programme, elle va devoir définir des objectifs et des critères simples, bien définis et presque indiscutables. Elle devra être prête à rester ferme sur ces bases. Elle devra également suivre de près l’acheminement des fonds et tirer rapidement le signal d’alarme en cas de détournement. Comme l’a écrit Guntram Wolff, du think tank Bruegel, des phénomènes de corruption seraient mortels pour les grandes ambitions européennes[9].

Thomas Edison a dit un jour que le génie consistait en 1% d’inspiration et 99% de transpiration. Le moment d’inspiration a été le sommet européen de juillet. Maintenant, il va falloir transpirer. Pour la bonne cause.

[1] Jason Furman, « Responding to the Global financial Crisis. What We Did and Why We Did It. The Fiscal Response to the Great Recession: Steps Taken, Paths Rejected, and Lessons for Next Time », Brookings, September 11–12, 2018.

https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2018/08/12-Fiscal-Policy-Prelim-Disc-Draft-2018.09.11.pdf

[2] Perspectives économiques de l'OCDE, Rapport intermédiaire, septembre 2020.

https://www.oecd-ilibrary.org/fr/economics/perspectives-economiques-de-l-ocde/volume-2020/issue-1_773ea84a-fr

[3] Alessandro Giovannini, Sebastian Hauptmeier, Nadine Leiner-Killinger et Vilém Valenta, « The fiscal implications of the EU’s recovery package », ECB Economic Bulletin, issue 6/2020. https://www.ecb.europa.eu/pub/economic-bulletin/focus/2020/html/ecb.ebbox202006_08~7f90a18630.en.html

[4] Voir Benn Steil, Le Plan Marshall, Les Belles Lettres 2020.

[5] Perspectives économiques de l'OCDE, Rapport intermédiaire, septembre 2020.

https://www.oecd-ilibrary.org/fr/economics/perspectives-economiques-de-l-ocde/volume-2020/issue-1_773ea84a-fr

[6] Alessandro Giovannini, Sebastian Hauptmeier, Nadine Leiner-Killinger et Vilém Valenta, « The fiscal implications of the EU’s recovery package », ECB Economic Bulletin, issue 6/2020. https://www.ecb.europa.eu/pub/economic-bulletin/focus/2020/html/ecb.ebbox202006_08~7f90a18630.en.html

[7] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/3_en_document_travail_service_part1_v3_en.pdf

[8] https://www.consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf

[9] https://www.bruegel.org/2020/09/without-good-governance-the-eu-borrowing-mechanism-to-boost-the-recovery-could-fail/

Les paris des 100 milliards

Chronique Le Monde, 5 septembre

Personne n’imaginait il y a six mois que l’État puisse engager 100 milliards dans un programme de relance. De l’annonce qui vient d’être faite, c’est d’abord cet effort massif qu’il faut retenir : de l’ordre de quatre points de PIB, en principe sur deux ans. Le plan est à la mesure de la commotion subie par l’économie. Il est, aussi, crédible, parce qu’il s’agit essentiellement de dépenses publiques et de baisses d’impôts pérennes, financées l’une et l’autre par endettement, pas d’un de ces affichages associant recyclage de lignes budgétaires existantes et enveloppe de prêts à des conditions voisines de celles du marché. Comme au printemps, avec la réponse économique d’urgence au choc sanitaire, le calibrage est bon.

Ce plan néanmoins reflète des choix, et ceux-ci méritent discussion. Le plus saillant est à l’évidence celui de l’investissement. Sur les 100 milliards, de l’ordre de 55 lui sont directement consacrés, auxquels il faut ajouter les 20 milliards de baisse des impôts de production et les 3 milliards pour les fonds propres des entreprises, dont la finalité est la même. À l’évidence, l’exécutif est habité par une double conviction : que cette crise doit être l’occasion d’engager le pays dans la transition écologique ; et qu’il faut immédiatement contrer la menace d’un affaissement économique et industriel persistant. Ces deux priorités se conjuguent d’ailleurs l’une avec l’autre à travers le choix de soutenir la décarbonisation des sites industriels et le développement des technologies vertes.

Sur ces deux points, le gouvernement a raison. En France comme ailleurs, l’irruption pandémique a été un révélateur des vulnérabilités de l’anthropocène. Elle a précipité la prise de conscience de ce que l’urgence climatique appelle un changement de trajectoire. Parallèlement, le choc a mis à jour la fragilité d’une économie nationale en voie de marginalisation sur ses points forts d’hier, comme l’automobile ou la pharmacie, et brutalement privée de perspectives dans des domaines d’excellence comme l’aéronautique ou le tourisme. Le risque d’une contraction de notre potentiel économique l’emporte sur celui d’un endettement public excessif.

À certains égards, le plan de relance apparaît d’ailleurs court. Trois milliards pour renforcer les fonds propres des PME, c’est peu, car les entreprises ont subi un choc très violent : selon l’Insee, leurs profits (l’excédent brut d’exploitation) ont chuté de 43 milliards au deuxième trimestre, et en dépit de coupes claires dans les investissements, leur besoin de financement a augmenté de 27 milliards. Bien sûr, elles ont largement fait usage des prêts garantis par l’État, ce qui leur a permis d’améliorer leur trésorerie. Mais si les problèmes de liquidité ont été ainsi traités, les problèmes de solvabilité demeurent. Une litanie de faillites va émailler les mois à venir, avec une amplification probable au printemps, à l’échéance du prêt garanti. Pour indemniser les PME des coûts fixes encourus pendant le confinement, l’Allemagne a prévu 25 milliards. Certes, il est possible de faire à moins, en faisant participer les créanciers bancaires au sauvetage des entreprises viables, mais l’ampleur du sujet ne doit pas être sous-estimée.

Le choix de privilégier l’investissement a cependant une contrepartie : le plan ne va pouvoir être déployé que graduellement. Sur les 100 milliards, une vingtaine seulement vont avoir un impact rapide sur la demande. Le reste n’arrivera que lorsque les projets auront été mis au point, les dossiers instruits, les autorisations obtenues, les procédures achevées. Le dilemme est bien connu, il s’était déjà posé en 2009 : agir vite, c’est généralement se borner à maintenir l’existant ; appuyer les mutations structurelles, c’est prendre le risque d’arriver trop tard. Il est d’autant plus aigu que se combinent soutien national et européen : on sait que l’Union est lente (souvent pour de bonnes raisons), et que 10% seulement des 40 milliards du plan européen seront décaissés en 2021. Quant à l’accélération de la rénovation thermique des bâtiments, elle va certainement buter sur la rareté des compétences.

Or les prochains mois vont être cruciaux. De mai à juillet, la dynamique de reprise a été forte. En août, elle a commencé à donner des signes d’essoufflement. À l’automne, la dégradation des conditions sanitaires, l’inévitable montée du chômage, les plans sociaux vont susciter l’inquiétude et peser sur la consommation. Certes, les ménages ont accumulé pendant le confinement une épargne excédentaire très abondante, à peine entamée durant l’été. Mais ils ne tireront dessus que s’ils sont suffisamment confiants quant à leurs perspectives d’emploi et de revenu.

On comprend bien que la France ne consacre pas, comme l’Allemagne, une trentaine de milliards à soutenir la consommation des ménages par une hausse générale des prestations ou une baisse de TVA. Elle en a moins besoin et en a moins les moyens. Mais dans un contexte d’extrême incertitude, le gouvernement devrait envisager une réponse contingente : non seulement s’engager sur un objectif, comme il l’a fait en fixant à 2022 le retour au niveau d’activité d’avant crise, mais annoncer très explicitement qu’il y allouera s’il le faut des moyens supplémentaires, en proportion de l’écart à la trajectoire qui conduit à sa cible. Cela permettrait de guider les anticipations, et donc d’éviter un flageolement de l’activité. C’est, après tout, ce que font de plus en plus les banques centrales. Dans un environnement radicalement nouveau, et dans un contexte de taux d’intérêt qui permet d’envisager une telle stratégie, il serait utile que la politique budgétaire s’en inspire.

L’héritage économique international de Trump

Chronique Terra Nova, 29 août 2020

Il est trop tôt pour célébrer la fin de la présidence Trump. Mais il est déjà temps de mesurer la marque qu’il laissera dans le système économique international si Joe Biden l’emporte le 3 novembre prochain. Le plus probable est que l’héritage de ce mandat unique sera insignifiant dans de nombreux domaines où Biden pourra opérer un simple demi-tour. Mais dans d’autres domaines, il pourrait marquer un basculement, et l’ombre de son comportement peser longtemps sur son successeur.

Commençons par le changement climatique. Ici, le triste héritage de Trump sera rapidement anéanti. Biden s'est engagé à rejoindre l'Accord de Paris dès « le premier jour » de son administration, à atteindre la neutralité carbone d'ici 2050 et à prendre la tête d’une coalition mondiale contre la menace climatique. Si tel est le cas, le déni bruyant des preuves scientifiques qui aura caractérisé les années Trump restera dans les mémoires comme un faux pas temporaire.

Dans une série de domaines étonnamment longue, l’héritage du 45e president des Etats-Unis sera limité, soit parce qu’il aura très peu entrepris, soit parce qu’il aura agi de manière trop erratique pour laisser son empreinte. Rien de fondamental n’a changé durant ce mandat dans la régulation financière mondiale, et son administration a fait volte-face dans la lutte contre les paradis fiscaux. Le Fond monétaire international et la Banque mondiale, les deux institutions soeurs qui supervisent l’économie mondiale, ont continué à travailler plus ou moins tranquillement. De même, les tweets enragés du locataire de la Maison blanche n’ont pas empêché la Réserve fédérale de continuer à jouer son rôle de manière responsable, y compris en fournissant des liquidités à des partenaires clés durant la crise du coronavirus. Alors oui, Donald Trump aura gâché plusieurs sommets internationaux et plongé ses homologues étrangers dans le désarroi. Mais il en aura été souvent la première victime.

En revanche, on se souviendra de lui pour ses positions sur le commerce. Bien qu'il ait toujours été difficile de savoir ce que visait réellement une administration en proie à des batailles internes, la poussière a commencé à retomber, faisant apparaître trois objectifs clés : la relocalisation de la production, la refonte de l’Organisation mondiale du commerce et un découplage avec la Chine. Chacun d’eux est susceptible de survivre au moins en partie au mandat de Trump.

La relocalisation passait pour une coûteuse chimère il y a encore quatre ans ; à bien des égards, c’est encore le cas aujourd’hui. Comme l’a montré mon collègue Chad Bown, la guerre commerciale chaotique de Trump avec le reste du monde a bien souvent blessé les intérêts économiques américains. Mais la relocalisation comme objectif politique a été sauvée après que la pandémie a montré à quel point la vulnérabilité d’un pays est liée à sa dépendance aux circuits d’approvisionnement mondiaux. Cet objectif a été approuvé par Biden et, quel qu’en soit le sens, la souveraineté économique est désormais un mot-clé partout.

Robert Lighthizer, le tsar du commerce extérieur américain, affirme que la refonte de l’OMC a été l’objectif prioritaire de cette administration. Si tel est le cas, celle-ci aura marqué plusieurs points. Le mécontentement américain face à l’indulgence de l’institution sur les subventions chinoises et à la mauvaise protection de la propriété intellectuelle ne date pas d’hier et il est aujourd’hui partagé par d’autres membres du G7. Il est également reconnu que certains des griefs de Washington contre les procédures d’arbitrage des différends de l’organisation (son soit-disant organe d’appel) sont valables. Reste à savoir si la bataille se soldera par une réforme de l’OMC ou par la disparition pure et simple du système multilatéral.

Mais le principal movement de bascule concerne les relations sino-américaines. Les tensions étaient déjà très palpables en 2016, mais personne ne parlait encore d’un “découplage” entre deux pays qui étaient devenus étroitement intégrés sur les plans technologique, économique et financier. Or ce découplage a désormais commencé sur toute une série de fronts, de la recherche à la technologie en passant par l’investissement. Les liens économiques sont à present regardés par les Républicains comme par les Démocrates à travers des lunettes géopolitiques.

Il n’est pas clair si Trump a simplement précipité une evolution qui était déjà en gestation. Il n’est pas responsable de l’affirmation autoritaire de Xi Jinping et il n’a pas inventé la “nouvelle route de la soie” (la Belt and Road). Mais c’est lui qui a abandonné la stratégie prudemment équilibrée d’Obama au profit d’une posture d’opposition brutale, ne laissant aucune chance à un autre cours des événements. Quelle qu’en soit la cause, on ne reviendra pas au statu quo.

Une future administration Biden s'efforcera sans doute de rétablir les liens avec des alliés, des démocraties partageant les mêmes idées et des partenaires à travers le monde. Mais ce ne sera pas simple.

Jusqu’à l’élection de Trump, l’Occident et, après l’effondrement de l’URSS, la plus grande partie du monde, avaient pris l’habitude de considérer les Etats-Unis comme l’architecte principal du système économique international. Comme l’a dit Adam Posen, ils exerçaient une sorte de présidence à vie d'un club mondial dont ils avaient largement conçu les règles mais sans s’y être encore eux-mêmes conformés. A ce titre, ils pouvaient percevoir des droits mais ils étaient également liés par des devoirs et devaient s'efforcer de parvenir à un consensus sur les amendements aux règles. Bref, ils servaient de réassureur ultime du système.

La marque de fabrique de Trump a consisté à rejeter cette approche au profit d’une posture considérant les autres pays comme des concurrents, des rivaux voire des ennemis. L’objectif primordial de cette stratégie était de maximizer la rente que les Etats-Unis peuvent tirer d’une position économique toujours dominante. Le slogan “L’Amérique d’abord” traduit cette promotion très explicite d’une definition étriquée de l’Intérêt national.

La question clé pour la présidence Biden va être de savoir s’il peut de manière convaincante restaurer la confiance avec ses partenaires. Cela n’a rien d’évident car, en dépit de toutes ses aberrations, la présidence Trump peut être considérée comme l’indice d’une récation plus profonde des Etats-Unis à un changement dans la répartition du pouvoir économique mondial, et comme le symptôme d’un rejet des responsabilités internationales par le public américain. La vieille croyance selon laquelle, comme le disait Churchill, “à la fin l’Amérique fera le bon choix” pourrait bien s’évanouir.

Même si les Etats-Unis sous Biden veulent à nouveau s’engager de manière credible sur la scène internationale, leurs perspectives risquent d’avoir fondamentalement changé. Nadia Schadlow, ancienne conseillère de Trump, a récemment écrit qu’on se souviendra sans doute de son mandat comme du moment où le monde a basculé du paradigme unipolaire au paradigme de la compétition entre puissances. Le comportement particulier de Trump a permis aux alliés d’observer, de critiquer et de reporter des choix difficiles sans trop se mouiller. Un Biden qui demanderait aux Européens de se joinder à lui dans une confrontation avec la Chine serait sans doute un partenaire plus sympathique, mais aussi beaucoup plus exigeant.

Interview aux Échos, 24 août 2020

La reprise économique en France vous paraît-elle bien engagée ?

Contrairement à ce qu’on avait craint il n’y a pas d’exception française : la chute du PIB a été au moins aussi forte en Espagne, en Italie et en Grande-Bretagne et en mai-juin la dynamique de redressement a été forte. Cependant elle s’essouffle alors qu’en juillet, les niveaux d’activité et d’emploi actif étaient encore inférieurs de 7% à ceux d’avant-crise. D’ici la fin de l’année, nous pourrions converger vers une situation d’où le PIB serait inférieur de l’ordre de 5% à la normale. Ce serait déjà une perte importante, mais ce pourrait être pire si le retour des inquiétudes sanitaires aggrave les difficultés économiques et entretient les comportements de précaution. Il y a pour la rentrée un risque de cercle vicieux, de mécanique récessive : l’effet de la crise sur l’emploi va se manifester ; l’arrivée sur le marché du travail des jeunes diplômés va venir gonfler le chômage ; les plans sociaux, les défaillances d’entreprises vont se multiplier. Sans compter que la situation internationale est incertaine.

Dans ce contexte, les 100 milliards d’euros du plan de relance proposé par le gouvernement vont-ils suffire ?

Le montant de 100 milliards d’euros qui représente environ 4 points de PIB sur deux ans et demi, me paraît bien calibré. Mais à deux conditions : équilibrer soutien à la demande et mesures d’offre ; et se réserver d’en faire plus en cas de détérioration. Il faut une stratégie agile, avec des objectifs ambitieux et des moyens contingents à l’évolution de la situation. L’État doit se fixer de jouer un rôle de réassureur de la demande intérieure.

Le soutien à la demande ne paraît pas prioritaire aujourd’hui à en croire l’exécutif …

Depuis le début de la crise, les ménages dans leur ensemble ont beaucoup épargné puisque leur revenu a été relativement préservé. Leur consommation a fortement repris mais ils n’ont pas vraiment puisé dans cette épargne. Leur donner confiance est la priorité. Cependant les ménages modestes ont moins épargné, et il serait utile de prendre des mesures en leur faveur, au-delà de l’augmentation assez limitée (100 euros) de l’allocation de rentrée scolaire. Ces mesures pourraient représenter 4 à 5 milliards d’euros et prendre en partie la forme d’un « chèque-vert », à dépenser d’ici 2021 dans des produits labellisés en accord avec les objectifs de transition environnementale.

Pensez-vous qu’il soit opportun de baisser la TVA pour soutenir la consommation, à l’image de ce qu’a fait l’Allemagne ?

La situation en Allemagne est différente, puisque le revenu des ménages allemands a été moins préservé que celui des Français, notamment en raison d’un dispositif de chômage partiel moins généreux. Et la situation budgétaire de l’Allemagne lui permet de financer plus facilement cette mesure coûteuse. La baisse de la TVA n’est donc pas forcément nécessaire aujourd’hui en France, mais il ne faut pas exclure une baisse générale et temporaire si l’économie tombe dans la spirale de la récession.

Du côté de l’offre, comment aider les entreprises à passer cette crise ?

Les entreprises françaises disposent aujourd’hui d’un bon matelas de trésorerie grâce aux prêts garantis par l’Etat. En contrepartie elles se sont beaucoup endettées pendant la crise, de l’ordre de 160 milliards d’euros. La question est de savoir ce qui va se passer quand les prêts garantis arriveront à échéance. Pour l’instant, le gouvernement a opté pour une approche au cas par cas. Mais les tribunaux de commerce risquent d’être vite engorgés par les défaillances. Il faut définir une procédure systématique car l’Etat n’a pas la capacité d’analyser le bilan et les perspectives de chacune des entreprises qui vont connaître des difficultés. La solution, c’est d’impliquer le système bancaire qui a cette connaissance du tissu productif, et de le mettre à contribution. Le gouvernement devrait annoncer que si les banques restructurent leurs créances sur une entreprise pour que l'activité puisse continuer, alors l’Etat, qui est économiquement et socialement en faveur d’une continuation, abandonnera une partie plus importante des créances (PGE, retard d’impôts et cotisations) qu’il a lui-même accumulées. Car le risque, c’est que les banques ne fassent rien et qu’on se tourne ensuite vers l’Etat pour sauver les entreprises… et renflouer indirectement les banques.

Avec le respect des consignes sanitaires, la productivité des entreprises risque de baisser. Comment traiter ce problème ?

Le port du masque obligatoire en entreprise, la distanciation sociale vont en effet avoir un impact négatif sur la productivité. Environ 15% des entreprises estiment que leur productivité va baisser de plus de 10%. Pour l’instant, nous n’avons pas d’outils pour traiter cette difficulté. On devrait réfléchir à des soutiens sectoriels à l’emploi, là où la productivité est temporairement la plus entamée. Mais je reconnais que c’est difficile à calibrer.

L’autre problème auquel est confronté le tissu productif français, c’est le changement structurel de l’économie qu’entraîne le Covid-19…

Cette crise touche particulièrement l’économie française en raison de la spécialisation de du pays. Ce choc est donc très dangereux pour nous. D’un côté, nos points forts souffrent : Airbus et le tourisme de longue distance. De l’autre, la concurrence s’aiguise au détriment des producteurs marginaux : Renault, et PSA dans une moindre mesure, risquent de servir de variable d’ajustement dans un marché dominé par Tesla, Toyota et les Allemands… Le renouvellement de l’offre est un sujet de plus long terme puisque l’urgence, c’est de sauver les entreprises. Mais faute de politiques industrielles adéquates, et d’instruments efficaces de reconversion des salariés, nous risquerions de sortir nettement affaiblis de cette crise.

Le gouvernement a-t-il raison de vouloir baisser de 10 milliards d’euros les impôts de production ?

Il est difficile de défendre les impôts de production. La seule raison pour les maintenir est budgétaire. Donc profiter de cette occasion pour les baisser, c’est une bonne chose. Cela ne peut qu’aider les entreprises qui vont connaître des difficultés. Cela sera plus efficace que de faire de l’amortissement accéléré des investissements, qui ne correspond pas à ce qu’exige la situation.

Que pensez-vous de la prime à l’embauche des jeunes ?

J’y suis favorable, à la réserve près que le seuil de 26 ans me paraît trop rigide. Il faudrait trouver un système plus gradué, comme une aide à l’embauche avec un bonus pour les jeunes.

Le gouvernement a promis de consacrer 30 milliards d’euros du plan de relance à la transition énergétique. Est-ce à la hauteur des enjeux ?

En tout cas, cela représente une grosse somme et c’est bien. Il faut s’assurer cela se traduira rapidement en actes. La tâche n’est pas facile compte tenu des nombreux acteurs ou dispositifs qui sont impliqués dans les investissements correspondants. Sur les bâtiments publics, nous sommes très en retard. Sur la rénovation des logements individuels des ménages, on a multiplié les mécanismes et créé une grande instabilité. Le gouvernement annonce aujourd’hui de nouveaux dispositifs plus contraignants, pour les chaudières au fioul notamment. Il s’agira de voir comment cela se traduira en investissements effectifs, mais aussi de s’assurer de la qualité de ces investissements. Le tissu français des artisans doit acquérir une expertise thermique fine.

Le gouvernement promettait des mesures temporaires pour son plan de relance, mais on voit apparaître des mesures pérennes aux conséquences budgétaires lourdes (impôts de production, Ségur, etc.). N’est-ce pas inquiétant pour la situation des finances publiques ?

Il faut choisir ses risques. Aujourd’hui le risque d’affaissement de l’économie français est plus important – et très substantiel compte tenu des problèmes que nous avons évoqué sur l’appareil productif - que le risque sur l’endettement du pays. Il n’empêche que le problème structurel des finances publiques se posera en sortie de relance. Ce n’est d’ailleurs pas tant notre déficit ou endettement actuels qui m’inquiètent, que notre incapacité chronique à combler l’écart entre le niveau de prélèvements et celui des dépenses primaires. Cette question sera le sujet du prochain quinquennat. D’ici là, nous pouvons déjà allonger la maturité de notre dette pour nous donner des marges de manœuvre financière. Notre gestion est trop conservatrice en la matière.

Faut-il une contribution fiscale des plus riches pour le financement du plan de relance ?

Là encore, la question est prématurée. Notre préoccupation centrale doit être le redémarrage de l’économie. Attendons déjà de savoir combien tout cela va nous coûter avant de parler financement. Ce débat, nous l’aurons nécessairement d’ici 2 ans, et dans toutes ses dimensions, y compris celle d’une contribution sur la richesse.

La France pourra aussi compter sur l’argent du plan européen…

Oui, si le timing est tenu. La décision du Conseil européen a permis une grande accélération par rapport à ce que prévoyait la Commission européenne. C’est une bonne chose mais il faut voir à quel point cela se traduira dans la réalité compte tenu des nombreuses procédures -nécessaires - qui vont se mettre en place et impliqueront inévitablement des délais.

Les défis du monde d'après

Chronique Terra Nova, 27 juillet 2020

Il est de plus en plus probable que la pandémie de Covid-19 marquera la fin du modèle de croissance né il y a quatre décennies avec la révolution Reagan-Thatcher, la conversion de la Chine au capitalisme et la disparition de l’URSS. L’épidémie de coronavirus a révélé la vulnérabilité de nos sociétés et renforcé la volonté de répondre à l’urgence climatique. Elle a aussi conforté les États, érodé un soutien déjà fragile à la mondialisation, et induit une réévaluation de la valeur sociale des tâches jugées banales. La combinaison État minimal-économie de marché libre apparaît tout à coup terriblement datée.

L’histoire suggère que les transitions entre phases du développement capitaliste peuvent être dures et incertaines. Le modèle de croissance de l’après-guerre n’a réellement pris forme qu’après que le plan Marshall a catalysé son émergence. Et il a fallu une décennie pour passer de la stagflation des années 1970 à un régime centré sur le marché. Les années qui viennent seront certainement dures.

Le défi n’est pas seulement celui de l’incertitude. En général, pour qu’une nouvelle cohérence émerge, il faut aussi que quelque chose ou quelqu’un cède. À la fin des années 1940, les rentiers européens ont dû céder à la modernisation. Et dans les années 1980, le travail organisé a dû céder devant le capitalisme financier. Le même phénomène se produira cette fois-ci, car la cohérence entre les priorités émergentes est tout sauf évidente.

Commençons par le changement climatique. Bien que la transition vers la neutralité carbone soit probablement le seul moyen de préserver notre bien-être, elle ne manquera pas d’affecter le mode de vie de ménages habitués à se déplacer en SUV ou tributaires de systèmes de chauffage obsolètes.

Le récent mouvement des Gilets jaunes a brutalement rappelé les impacts sociaux d’une taxation du carbone. Bien sûr, la taxe mise en cause était mal conçue et régressive. Mais le problème est plus profond : à mesure que la transition verte imposera de jeter au rebut du capital « brun » pour le remplacer par du capital « vert », il faudra investir davantage dans des systèmes industriels, des bâtiments et des véhicules plus efficaces.

Selon des estimations prudentes, l’investissement supplémentaire requis serait de l’ordre d’un point de PIB par an au cours des prochaines décennies. À consommation publique et exportations nettes constantS, cela se traduira par une réduction de la consommation privée d’un point de PIB, soit une baisse de 2% en niveau.

Vient ensuite l’ambition d’une moindre dépendance aux marchés mondiaux pour les fournitures essentielles. Si l’entrée de la Chine dans l’économie mondiale a eu des conséquences déplaisantes pour les travailleurs des pays avancés, elle a massivement profité aux consommateurs. Comme l’ont montré Robert Feenstra de l’Université de Californie-Davis et ses collègues, l’entrée de la Chine à l’Organisation Mondiale du Commerce a entraîné une baisse du prix des produits manufacturés aux Etats-Unis de 1 % par an – soit un gain de 0,3 % de pouvoir d’achat. En utilisant une méthodologie différente, Lionel Fontagné et Charlotte Emlinger, du CEPII, ont calculé qu’en 2010, les importations en provenance de pays à bas salaires enrichissaient de 8% le ménage français médian. Aujourd’hui, l’avantage pour les consommateurs pourrait avoir atteint 10% en Europe et aux États-Unis.

Quel serait le coût d’une plus grande autonomie économique ? Supposons que cela implique de renoncer à un quart d’un gain de 8% induit par la mondialisation. Cela réduirait encore la consommation réelle de 2%.

Mais il y a plus : les projections du Fonds Monétaire International ou de l’OCDE indiquent que d’ici 2021, la dette publique des économies avancées aura augmenté d’au moins 20 points de PIB. Dans un environnement où les taux d’intérêt sont proches de zéro, la plupart des pays peuvent se le permettre. Mais une fois la pandémie terminée, les États devront commencer à réduire leurs ratios d’endettement pour se recréer la capacité de répondre à l’éventuelle récurrence de chocs de grande ampleur. Supposons, de façon conservatrice encore une fois, que la moitié de l’augmentation soit effacée sur dix ans en jouant sur la fiscalité des ménages. Cela impliquerait une nouvelle réduction du revenu d’un point de PIB et, toutes choses égales par ailleurs, une autre baisse de la consommation de 2%. Au total, la croissance de la consommation en serait abaissée de 0,6 points par an.

Le problème est qu’on ne s’attend pas à ce que le revenu réel augmente beaucoup plus. Comme l’a rappelé récemment une étude approfondie de la Banque mondiale, les gains de productivité – le moteur fondamental de la croissance – ont marqué le pas à l’échelle mondiale depuis la crise financière de 2008, avec des augmentations annuelles inférieures à 1 % par an dans les économies avancées. Ajoutons le vieillissement, et si la tendance se poursuit, il n’y aura pas de marge pour augmenter la consommation des ménages au cours de la décennie.

Or la crise sanitaire nous a aussi fait prendre conscience de la valeur des tâches quotidiennes des gens ordinaires. Les sociétés avancées estiment – du moins pour l’instant – que la contribution au bien commun des travailleurs du quotidien doit mieux se refléter dans leur rémunération. Il serait étrange de leur dire que le mieux qu’ils puissent espérer dans la décennie à venir est de maintenir leur revenu constant.

Alors, qui va céder, qu’est-ce qui va céder ? Implicitement ou explicitement, ce débat dominera probablement la discussion sur les politiques publiques dans les années à venir. À coup sûr, Donald Trump et ses épigones prétendront que la souveraineté et la croissance de la consommation passent avant tout la préservation du climat et la dette. Ceux qui pensent différemment devront trouver un moyen de sortir de ce qui ressemble à un ensemble incohérent des priorités.

Il faudra pour mettre l’efficacité au premier rang des objectifs. Cela impliquera de favoriser la productivité plutôt que les rêves de décroissance ; de promouvoir une approche économique de la transition verte plutôt que de dilapider des ressources dans des investissements mal choisis ; et de définir précisément ce qu’implique la sécurité économique implique, plutôt que de viser une relocalisation des productions pour lesquelles les pays avancés n’ont aucun avantage comparatif.

En soi, cependant, l’efficacité ne suffira pas à relever les défis qui ont émergé. Les nouvelles priorités - la préservation des biens publics, la sécurité économique, l’inclusion - devront occuper le devant de la scène, reléguant la valeur actionnariale au second plan. Et au lieu de considérer la croissance comme la solution ultime aux inégalités, les sociétés avancées devront s’attaquer de front aux problèmes de redistribution. Il faut espérer qu’elles s’épargneront les convulsions qui accompagnent souvent des changements d’une telle ampleur dans les régulations économiques et les politiques publiques.

La réponse à la pandémie, Acte 2

Chronique Terra Nova, 29 juin 2020

Il y a douze ans, les gouvernements des principales puissances économiques réagirent rapidement et efficacement à la crise financière. Des banques furent nationalisées. Les politiques monétaires passèrent à la vitesse supérieure. Un soutien budgétaire massif fut mis en place. La coordination mondiale fut intense.

Mais de lourdes erreurs furent commises, dont les conséquences ne sont apparues que graduellement. L’incapacité à sanctionner les responsables de la catastrophe financière a nourri la révolte populiste. Et l’Europe a multiplié les faux pas. Elle s’est trop longtemps refusée à reconnaître l’ampleur des sinistres bancaires et elle a interrompu trop tôt le soutien budgétaire à l’activité. En sont résulté de profondes cicatrices économiques, sociales et politiques, qui n’avaient toujours pas disparu quand la crise pandémique est arrivée. Saurons-nous éviter de reproduire ce type de séquence ? Au moment où s’ouvre l’Acte 2 de la crise, c’est une question essentielle.

D’ores et déjà, la disparité internationale est frappante, avec des écarts de performance stupéfiants : le Royaume-Uni compte 650 morts par million d’habitants, contre seulement 5 en Corée du Sud. Au sein même de l’Union européenne, les écarts de mortalité varient de 1 à plus de 100.

Ces différences relèvent en partie du hasard : tandis qu’en Italie, le virus a longtemps circulé sous les radars, les pays du Nord et de l’Est ont eu le temps de le voir arriver et de s’y préparer. Mais ils s’expliquent aussi en partie par l’inégale capacité de réaction des systèmes de santé publique. De ce point de vue, le classement final mettra sans doute l’Asie de l’Est loin devant tout le monde, l’Allemagne devant le reste de l’Europe, les États-Unis au dernier rang des pays développés, et le Brésil et l’Inde en deuxième division. La colère contre les gouvernements qui n’ont pas su protéger leur population va être un déterminant essentiel des évolutions politiques à venir.

Le confinement strict a montré son efficacité, mais aussi son coût économique : la rigueur des mesures administratives se révèle être un bon prédicteur des pertes de production subies au cours le premier semestre de l’année. Avec, toutefois, des nuances importantes : en raison de son organisation décentralisée, l’Allemagne a fait preuve de souplesse et de réactivité, et a pu minimiser le coût économique de la lutte contre le virus. Sa réaction à l’épidémie a mis en valeur le meilleur du fédéralisme (tandis que le pire s’est manifesté aux États-Unis).

Les réponses budgétaires européennes ont été remarquablement homogènes : les gouvernements ont mis en place des garanties de crédit qui ont facilité l’accès des entreprises aux liquidités et un dispositif de chômage partiel grâce auquel l’État prend en charge l’essentiel de la masse salariale des entreprises à l’arrêt. Ces mesures rapides ont été efficaces : les entreprises ont survécu, les emplois ont été préservés et les revenus des ménages ont été largement maintenus. Aux États-Unis en revanche, les salariés ont été licenciés en masse et le chômage a atteint des sommets. La générosité des augmentations d’allocations chômages, des dégrèvements fiscaux pour les ménages et des subventions promises aux petites entreprises si elles ré-embauchent après le déconfinement n’ont pas suffi à prévenir les dommages. Dans l’ensemble, une comparaison avec la France montre que le coût budgétaire final est 50% plus élevé et les dégâts immédiats sensiblement plus grands[1]. En comparaison, l’État social européen s’en est très bien sorti.

Alors que la pandémie recule en Europe et que les économies commencent à se rétablir – à un rythme très inégal – l’attention se porte davantage sur son rythme et sa solidité. L’OCDE[2] et le FMI[3] affirment que les pays les plus atteints économiquement seront l’Italie, l’Espagne, la France et le Royaume-Uni. Ils sont en voie de rétablissement mais la question est de savoir combien de terrain perdu ils arriveront à rattraper. Après la crise financière, l’Espagne a mis huit ans à retrouver le niveau de PIB par habitant d’avant-crise, et l’Italie et la Grèce n’y étaient pas encore parvenues quand la crise sanitaire a éclaté. Le risque est maintenant celui d’un affaiblissement supplémentaire du Sud de l’Europe.

Pour éviter de nouvelles cicatrices, la première priorité est de continuer à soutenir l’économie aussi longtemps que nécessaire. Le risque d’un endettement excessif est bien réel mais le risque d’une contraction économique est encore plus grave – y compris d’un point de vue budgétaire. Actuellement les déficits ne nous coûtent rien à court terme (même s’ils seront potentiellement coûteux sur le long terme, ce qui implique que les finances publiques soient gérées de manière responsable). Il nous reste de la marge budgétaire. Elle doit être gérée de manière responsable, mais elle doit être utilisée.

Les politiques de soutien à la demande ne suffiront pourtant pas à nous sortir d’affaire. Une seconde priorité est de prévenir une vague de faillites. Beaucoup d’entreprises ont été sévèrement affaiblies par le confinement. Même soulagées des coûts de leur main d’œuvre, elles ont dû supporter des charges fixes. Les garanties de liquidité ont été utiles, mais n’ont pas traité le problème au fond. Des solutions doivent donc être trouvées pour des entreprises qui restent rentables mais sont lourdement endettées. Elles risquent d’être si nombreuses à se trouver dans en situation difficile que les procédures habituelles vont se trouver engorgées. Les gouvernements doivent donc compléter leur trousse à outil en créant des mécanismes de restructuration des dettes à grande échelle. Par le jeu des reports d’impôts et cotisations sociales et des garanties de crédit, la puissance publique est devenue créancière de nombre de petites entreprises. Avec Olivier Blanchard, de l’Institut Peterson, et Thomas Philippon de la New York University[4], nous défendons l’idée que l’État fasse savoir aux créanciers privés – essentiellement les banques – qu’il accompagnera toute décision privée de restructurer la dette d’une entreprise viable. Parce que la survie des entreprises aura un impact positif pour toute une série de partie prenantes, il devrait même faire savoir qu’il ajoutera une « prime de continuation » aux efforts consentis par les acteurs privés. Ceci pourrait sauver beaucoup d’emplois.

Il faut aussi trouver une manière de limiter les conséquences des pertes de productivité. Les règles sanitaires imposées par la lutte contre l’épidémie affectent sérieusement la rentabilité des entreprises dans plusieurs secteurs d’activité. Un restaurant, par exemple, sert aujourd’hui moins de repas à effectif égal ou un club de sport doit mobiliser une équipe plus nombreuse pour le nettoyage et l’hygiène. Ce qui les rend temporairement moins rentables, au point qu’ils peuvent envisager de mettre la clé sous la porte ou de se séparer d’une partie de leurs employés. C’est pourquoi, dans la même contribution, nous proposons que des subventions salariales temporaires compensent les baisses de productivité. A nouveau, cela pourrait sauver des emplois dans une période où une flambée du chômage risque de rendre le retour à l’emploi particulièrement difficile.

Le pire est derrière nous. Les nouvelles sont bonnes, au moins en Europe, et elles vont le rester au moins pendant les prochaines semaines. En jouant un rôle d’assureur à l’égard des entreprises et des salariés, les gouvernements ont, jusqu’à présent, fait ce qu’ils devaient faire. Mais ce n’était que le tout premier pas. Il est impératif qu’ils maintiennent le soutien à l’économie pour aussi longtemps que nécessaire et qu’ils prennent de nouvelles initiatives pour limiter les effets à plus long terme de cette terrible crise.


[1] Jérémie Cohen-Setton, Jean Pisani-Ferry, « When more delivers less: Comparing the US and French COVID-19 crisis responses », Peterson Institute for International Economics, https://www.piie.com/publications/policy-briefs/when-more-delivers-less-comparing-us-and-french-covid-19-crisis-responses[2] https://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-outlook/volume-2020/issue-1_0d1d1e2e-en;jsessionid=kz-KBeqtbjTbdrQ8m8CBX_Di.ip-10-240-5-47[3] World Economic Outlook Update, “A Crisis Like No Other, An Uncertain Recovery”, June 2020, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020[4] Olivier Blanchard, Thomas Philippon, Jean Pisani-Ferry, « A new policy toolkit is needed as countries exit COVID-19 lockdowns », Peterson Institute for International Economics, https://www.piie.com/publications/policy-briefs/new-policy-toolkit-needed-countries-exit-covid-19-lockdowns.

Il faut réussir l'emprunt européen

Chronique Le Monde, 20 juin 2020

Le virage est spectaculaire : en brisant d’un seul coup, et sans trop d’émotion, deux tabous bien ancrés, Mme Merkel a changé les termes du débat économique européen. Jusqu’à l’accord franco-allemand du 18 mai, c’était entendu : il n’y aurait ni financement des dépenses par émission de dette conjointe ni nouveaux transferts de solidarité entre États. La chancelière avait tenu cette ligne depuis la crise de l’euro, en 2011-2012. Elle a soudainement viré de bord.

Politiquement, c’est fondamental. Depuis mars, la question était posée : face à un choc violemment asymétrique – la mortalité induite par la pandémie s’étage de 1 à 100 entre pays de l’Union – les responsables politiques allaient-ils assumer la solidarité envers les États les plus atteints, ou s’en défausser sur des organes techniques comme la Banque centrale européenne, dont ce n’est pas la mission, ou le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui ne peut faire que des prêts ?

Il était plus facile de ne rien assumer. Mais c’était dangereux. Les marchés risquaient de perdre confiance en une BCE dépourvue de soutien explicite ; la cour constitutionnelle allemande allait sûrement rappeler que des initiatives à caractère distributif doivent rester du ressort des parlements ; et Matteo Salvini, le leader populiste, avait fait des prêts MES le symbole d’une vassalisation. Heureusement, le courage l’a emporté.

Les négociations continuent mais les grandes lignes du dispositif de réponse européen sont désormais connues. Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission, a repris à son compte le plan Macron-Merkel et son projet fournira la base d’un compromis malgré les réticences des États « frugaux ». L’accord comportera un volet financier constitué d’une série de mécanismes de prêts à long terme qui permettront à tous de payer peu ou prou le même taux d’intérêt, et un second volet qui prendra la forme d’un budget supplémentaire de l’ordre de 450 milliards sur 2021-2025. S’y ajouteront, pour les entreprises, garanties de crédit, soutiens à la solvabilité et appuis à l’investissement. L’ensemble sera financé par l’émission de dette commune, dont le remboursement sera étalé sur une longue période.

Restent trois questions : la réponse sera-t-elle suffisante ? Sera-t-elle adéquate ? Et augurera-t-elle de changements plus permanents ? Sur le premier point, il faut être réaliste. L’effort budgétaire européen s’élèvera à 3 points de PIB environ ; cela reste une fraction des 20 à 30 points d’endettement supplémentaire anticipés pour les États à horizon de la fin de l’année prochaine ; et cela risque de venir tard, car le gros des déboursements risque de ne pas venir avant 2022. Certes, l’argent européen pourra prendre le relais des programmes nationaux lorsque ceux-ci commenceront d’être repliés. Mais l’urgence demeure, et il faut pousser les feux.

Sur le second point, l’initiative relève inévitablement du compromis. Une quarantaine de milliards d’euros seront consacrés aux biens publics européens (santé, recherche, action extérieure) ; une petite cinquantaine serviront à acheter le consentement des mineurs de charbon et des agriculteurs à la fixation d’objectifs climatiques ambitieux ; et le reste, de l’ordre de 350 milliards, financera des programmes de revitalisation économique. Zsolt Darvas, du centre Bruegel, a calculé combien recevra chacun si le plan de la Commission est adopté. Les grands bénéficiaires seront, en termes absolus, l’Italie, l’Espagne et la France, et en termes relatifs la Bulgarie, la Croatie et la Grèce : des pays très touchés par la crise, en retard de développement, ou l’un et l’autre à la fois. Pour l’Italie, le chèque ne sera pas négligeable : de l’ordre de 5% du PIB. Bien investis, ils pourront faire une différence. Mais à condition d’éviter la rigidité et la politisation qui ont trop souvent caractérisé le budget européen.

Reste la troisième question : quelle sera la postérité de cette initiative exceptionnelle ? À Berlin Olaf Scholz, le vice-chancelier social-démocrate, a parlé de « moment hamiltonien » en référence au marchandage par lequel Alexander Hamilton, le premier secrétaire au Trésor américain, a imposé en 1790 la reprise par l’Union de la dette des États fédérés, en échange du transfert de la capitale de New York à Washington : une initiative financière radicale qui est regardée comme fondatrice de l’État fédéral.

La comparaison rencontre vite ses limites. Il n’est pas question de mutualiser les dettes passées, et il n’est pas prévu que ce budget de crise débouche sur un accroissement permanent des moyens de l’Union. Les « frugaux » ne signeront d’ailleurs que si des garanties leur sont données sur ces deux points.

Un précédent aura toutefois été créé : demain, après-demain, on pourra en cas de besoin ressusciter cette « capacité budgétaire » qui manquait à l’Europe pour combattre les grandes crises. Et il est fort probable que pour assurer le remboursement de la dette qui va être levée, l’Union s’entende sur de nouvelles ressources communes : par exemple une taxe carbone aux frontières, ou – malgré le blocage américain – un impôt sur les profits des multinationales.

En définitive, beaucoup dépendra de la qualité de ce qui va être accompli dans les deux ans à venir. Si le plan de relance débouche sur des dépenses utiles d’intérêt commun, s’il contribue au redressement des économies en difficulté et s’il s’accompagne d’une cohésion accrue des États, il formera certainement la base d’initiatives futures. S’il arrive trop tard, s’il laisse le souvenir de chicanes bureaucratiques et de marchandages politiques, il marquera négativement les esprits et sera sans lendemain.

La postérité du plan Macron-Merkel sera donc une affaire d’exécution. C’est le moment de soulever les montagnes, pas de céder à la tentation du mauvais compromis.

L'héritage incertain de la pandémie

Chronique Terra Nova, 29 mai 2020

Que nous apprend la crise du Covid-19 sur le rôle de l’État ? Quelles leçons durables nos sociétés en tireront-elles ? Il est sans doute trop tôt pour poser ces questions, mais il n’est pas possible d’en faire l’économie. Retarder la discussion à leur propos ne ferait qu’abandonner le terrain aux promoteurs de vieilles obsessions que nous ne voulons pas voir revenir.

Le point de départ de cette réflexion devrait être que, quoi qu’en disent Bolsonaro et Trump, un consensus a émergé dans les affres de la crise. On peut le résumer en quatre propositions.

Premièrement, la valeur sociale des professions, des tâches et des comportements – le prix qui devrait guider les décisions politiques comme les choix individuels – diverge souvent dans de larges proportions de leur valeur de marché. Quelque part aux environs de la mi-mars, tout le monde s’est rendu compte qu’à cette heure-là au moins, le travail d’une infirmière ou celui d’un aide-soignant valaient bien plus que le montant monétaire qui leur était attaché.

Ce décalage n’était pas du tout une découverte, mais on l’avait trop oublié. En projetant la lumière sur le secteur – la santé – où l’économie de marché fonctionne le plus mal, la crise du coronavirus a inévitablement induit à une réévaluation (bienvenue) des rôles relatifs du marché et de l’État.

Deuxièmement, seul l’État peut assurer contre un risque catastrophique. A nouveau, on savait depuis longtemps qu’il est l’assureur en dernier ressort. Mais cette idée qui restait relativement abstraite est soudainement apparue comme une évidence. Dans une situation de stress général, seuls les États (avec l’aide des banques centrales) peuvent protéger la population, éviter les faillites et limiter la fragmentation sociale. Les marchés sont efficaces quand il s’agit de prendre en charge des risques ordinaires. Seul un État peut prendre en charge les risques extrêmes[1].

Troisièmement, la mondialisation promeut l’efficacité, mais c’est à la puissance publique de prendre soin de la résilience. Jusqu’à récemment, la conviction était largement partagée que pour avoir accès aux biens, quels qu’ils soient, dont il avait besoin, chaque pays pouvait se reposer sur des marchés globaux profonds et liquides. Puis vint brutalement la prise de conscience que le fonctionnement de ces marchés pouvait être perturbé par l’explosion soudaine de la demande de masques et de respirateurs et que la Chine, à elle seule, assurait 60% des exportations mondiales de l’équipement médical de protection[2]. Il n’est pas surprenant que le premier point du plan franco-allemand annoncé à la mi-mai soit la souveraineté sanitaire[3].

Quatrièmement, les obstacles usuels à l’action de l’État peuvent être surmontés quand il faut faire face à un choc d’ampleur séculaire. Quand la crise a débuté, l’Union européenne a rapidement décidé d’assouplir les règles limitant les aides publiques aux entreprises privées[4] et d’activer la clause d’exception permettant aux États de déroger aux contraintes du Pacte de stabilité et de croissance[5]. Ces deux décisions ont permis aux membres de l’UE de se lancer dans de vastes programmes de soutien aux salariés et aux entreprises comportant chômage partiel, prêts garantis, subventions et prises de participation.

La question est de savoir ce qui, de ce consensus, survivra à la phase aiguë de la crise. Après le choc financier de 2008, on a beaucoup annoncé la fin du capitalisme dérégulé. « Cette crise est une crise de la mondialisation. C'est notre vision du monde qui, à un moment donné, a été défaillante. C'est notre vision du monde qu'il nous faut donc corriger » affirmait le président Nicolas Sarkozy à Davos en 2010[6]. Mais si la réglementation bancaire a bien été renforcée, ces grands discours n’ont pas été suivis d’une réforme d’ampleur du capitalisme.

Le choc, cette fois-ci, est bien plus puissant, et il est intervenu sur un fond de tensions sociales singulièrement plus fortes qu’en 2008. C’est pourquoi la crise que nous traversons devrait être favorable à une réévaluation du rôle de l’État et des responsabilités qui n’appartiennent qu’à lui. Elle devrait conduire à remettre les marchés à leur place : une institution sociale essentielle, mais pas dominante. Pour paraphraser l’historien de l’économie Karl Polanyi, les marchés doivent être encastrés dans les relations sociales et non les relations sociales enchâssées dans les rapports de marché. L’urgence climatique et plus généralement le poids croissant des interactions hors marché – ce que les économistes appellent les « externalités » - ne font qu’ajouter une pression dans ce sens.

Le traumatisme de l’épidémie devrait aussi rappeler aux gouvernements qu’ils doivent préserver leur capacité à jouer leur rôle en cas d’urgence. Ce n’est pas un hasard si une Allemagne aux poches pleines a réagi à la crise aussi vigoureusement, alors que l’Italie, ou la Grèce, ont des marges de réaction plus limitées. Il est vrai que le soutien des banques centrales peut aider à dépasser les limites de l’endettement des États – surtout quand les taux d’intérêt sont si bas. Mais même la banque centrale ne peut pas faire comme si ces limites n’existaient pas.

Traumatisées, des sociétés sujettes aux passions et en proie aux suspicions risquent cependant de vouloir aller plus loin. Certes, les gouvernants sont moins à blâmer que lors de la crise financière, dont ils portaient la responsabilité. Mais le ressentiment à leur endroit ne fera que s’amplifier à mesure que se manifesteront les dramatiques conséquences économiques et sociales de la pandémie.

Dans ce contexte, des opinions en colère sont tentées de soupçonner qu’il y avait des raisons cachées aux obligations budgétaires hier présentées comme intangibles. Et d’en conclure que puisque tout ce qui était réputé impossible est devenu possible, les États devraient arrêter de se plier à des règles qui ne sont que des contraintes imaginaires.

De fait, beaucoup se demandent pourquoi les hôpitaux ont été longtemps soumis à l’austérité budgétaire, jusqu’à ce qu’elle soit précipitamment levée au le début de l’épidémie ; pourquoi les gouvernements répétaient sans cesse qu’il fallait limiter l’endettement public, pour se mettre à jeter de l’argent sur tous les problèmes quand le besoin s’en est fait sentir ; et pourquoi l’ouverture économique était jugée prioritaire, jusqu’à ce que la souveraineté devienne le nouvel impératif.

Questions légitimes. Les tabous sont tombés, et on ne peut plus répondre par le mot d’ordre de Mme Thatcher. TINA (There Is No Alternative), est une victime de la crise qu’il ne faut pas regretter.

Mais le principe de réalité n’a pas disparu. Ce dont nos sociétés ont besoin, c’est d’un débat sans tabous, basé sur des faits, un débat ouvert sur les principes qui doivent nous guider et sur les choix qui nous attendent. Rien ne garantit que nous en soyons capables. Le combat entre une nouvelle philosophie politique et une nouvelle forme de populisme déterminera notre avenir.

[1] On vise ici les tail risks, c’est-à-dire les événements rares et extrêmes.

[2] https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/china-should-export-more-medical-gear-battle-covid-19

[3] https://www.bundeskanzlerin.de/resource/blob/656734/1753772/414a4b5a1ca91d4f7146eeb2b39ee72b/2020-05-18-deutsch-franzoesischer-erklaerung-eng-data.pdf

[4] https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/TF_consolidated_version_as_amended_3_april_and_8_may_2020_en.pdf

[5] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/23/statement-of-eu-ministers-of-finance-on-the-stability-and-growth-pact-in-light-of-the-covid-19-crisis/

[6] https://www.vie-publique.fr/discours/178033-declaration-de-m-nicolas-sarkozy-president-de-la-republique-sur-la-re

Annuler la dette ? Une mystification

Chronique Le Monde, 16 mai 2020

Jusqu’ici, la réponse économique à la crise sanitaire a été rapide et forte. Les règles budgétaires ont été suspendues, la surveillance des aides publiques aux entreprises a été assouplie et avec l’appui de la Banque centrale européenne, les États ont pu jouer leur rôle de pompiers. La France en a efficacement tiré parti.

Ce n’était que le début. Il va falloir faire plus, immédiatement pour aider les entreprises à redémarrer et pour préserver autant que possible l’emploi, dans quelques mois pour redonner confiance aux ménages, appuyer les transitions professionnelles, stimuler l’investissement, renforcer le service de santé, accélérer la décarbonisation, relancer la politique industrielle. Il va aussi falloir abandonner des créances fiscales et sociales, et reconnaître des pertes sur les garanties de crédit.

Le gouvernement prévoit qu’en fin d’année la dette publique atteindra 115% du PIB. Ce sera certainement plus et à défaut d’une improbable disparition du virus, encore plus un an après. Il ne serait pas étonnant que le quinquennat se solde par une trentaine de points de dette en plus.

Il faut prendre ce risque parce que les plus grandes menaces sont l’affaissement de notre système productif, le retour du chômage de masse et, partant, la contraction des recettes fiscales et sociales. Ce n’est pas le moment de précipiter le retour à l’orthodoxie budgétaire.

Mais beaucoup vont plus loin et du fameux « quoi qu’il en coûte » présidentiel, tirent la conclusion que la contrainte budgétaire est imaginaire. Mobiliser des centaines de milliards d’euros ne serait qu’affaire de volonté politique.

C’est oublier que nous avons eu la chance que cette crise intervienne dans un contexte de taux d’intérêt extrêmement faibles, où le coût de l’endettement est nul. Il serait beaucoup plus difficile d’agir avec la même force s’il était au niveau d’il y a dix ou vingt ans. C’est aussi négliger que la leçon de cette crise est allemande : pour ne pas devoir lésiner sur le keynésianisme face à des chocs financiers, sanitaires ou écologiques, mieux vaut disposer de marges d’action. La Commission européenne prévoit qu’en 2020 l’Allemagne va émettre 430 milliards de dette, mais l’Italie 180 seulement et la Grèce rien du tout. L’Europe risque un nouveau cercle vicieux au gré duquel les États fragiles affaiblissent leurs économies et donc leur base fiscale.

Qu’à cela ne tienne, entend-on de plus en plus : annulons les dettes ! De Jean-Luc Mélenchon à Alain Minc, nombreux sont ceux qui prônent, soit de rayer d’un trait de plume les obligations publiques détenues par la BCE ; soit, ce qui revient au même, de les convertir en une dette perpétuelle non rémunérée ; soit encore, ce qui n’est pas très différent, de les échanger contre des titres à 50 ans assortis de taux zéro. Cela permettrait, dit-on, d’alléger sans coup férir le fardeau de la dette.

Le sujet ne doit pas être tabou. Dans le jargon, l’annulation s’appelle restructuration et bien des pays s’y sont résolus, faute de pouvoir honorer leurs échéances. L’opération n’est pas mortelle mais elle est généralement douloureuse parce qu’elle appauvrit les épargnants, détruit les banques et dégrade la réputation financière du pays. C’est pourquoi c’est une solution de dernier ressort.

Mais ce n’est pas cela que prônent les avocats de l’annulation. Ils présentent l’affaire comme un tour de magie monétaire qui ne coûterait rien à personne.

C’est une mystification. Supposons que la BCE, qui détient aujourd’hui plus de 2000 milliards d’obligations publiques, décide de les échanger contre une obligation perpétuelle non rémunérée. Les États, qui sont aussi ses actionnaires (via leurs banques centrales) s’allégeraient d’une dette mais aussi, et pour un même montant, du flux des futurs dividendes qui leurs reviennent aujourd’hui via les banques centrales. Ils ne seraient à l’arrivée ni plus riches ni plus pauvres. Car la BCE, qui leur appartient, serait toujours endettée à l’égard des détenteurs d’actifs monétaires. La dette du secteur public (États + BCE) resterait la même[1].

Alléger la dette pour de bon supposerait de dévaloriser ces actifs monétaires. Et pour cela il y a un moyen bien connu (quoiqu’un peu oublié) : l’inflation. Si la BCE s’engageait à ne pas augmenter les taux d’intérêt le jour lointain où l’inflation sera de retour, alors elle réduirait vraiment le poids de la dette. Cela s’appelle la monétisation et c’est simplement une autre forme de restructuration, subreptice mais plus injuste car elle atteint les petits épargnants.

Peut-être devrons-nous demain choisir entre restructuration et monétisation. Ou peut-être leur préférerons-nous une expropriation des détenteurs d’assurance-vie via la taxation. Ou bien nous opterons pour la répression financière, en forçant les ménages à détenir de l’épargne sous-rémunérée. Il n’y a là que des technologies alternatives pour États impécunieux. Aucune n’est indolore, mais elles ne font pas payer exactement les mêmes.

Annuler la dette, c’est toujours en transférer le fardeau à d’autres. C’est un choix social. On ne peut jurer, face à une crise comme celle à laquelle nous faisons face, qu’on ne devra pas s’y résoudre. Aujourd’hui nous endettons, parce qu’il le faut. La BCE fait son travail, et bloque les crises spéculatives. Pour le reste, on verra bien quand nous aurons vaincu le virus. Annoncer aujourd’hui notre conversion à l’économie vaudoue ferait monter brutalement le coût de l’endettement public. L’effet serait contraire au but recherché.

Demain, il faudra bien payer. Parce que les taux d’intérêt ont toute chance de rester bas, ce ne sera pas bien cher. Mais il n’est ni sérieux, ni démocratiquement honnête que prétendre que ce sera gratuit.

[1] Voir mon article avec Olivier Blanchard (Monetisation : Do not panic, Vox-EU, 10 avril 2020),

L’action climatique après la crise du Covid : encore plus nécessaire, encore plus difficile

Chronique Terra Nova, 29 avril 2020

Les militants Verts en sont convaincus : la crise du Covid-19 ne fait que renforcer l’urgence de la lutte contre le changement climatique. Mais les industrialistes endurcis sont tout aussi convaincus du contraire : la priorité est de réparer les dommages économiques causés par la crise sanitaire, et au besoin, il faudra renvoyer à plus tard le durcissement des réglementations environnementales. La bataille a déjà commencé. De son résultat dépendra le profil du monde de l’après-Covid.

Par bien des aspects, la crise sanitaire fait écho à la crise climatique. Toutes deux mettent en lumière les limites de notre pouvoir sur la nature. Toutes deux rappellent que l’anthropocène peut mal finir. Toutes deux enseignent que nos routines du quotidien peuvent aboutir à des catastrophes. Toutes deux conduisent à écarter les raisonnements linéaires et à réaliser que de petites déviations peuvent entraîner de grands dommages. Comme l’a relevé l’économiste du climat Gernot Wagner[1], la pandémie est une sorte de réplique en accéléré du changement climatique. Ce n’est donc pas sans raisons que l’opinion mondiale considère, dans son écrasante majorité[2], que le réchauffement climatique est aussi important que le Covid-19, et souhaite que les gouvernements donnent priorité au changement climatique dans la phase de relèvement de l’activité.

La pandémie nous a également fourni un cours intensif sur les effets collectifs des comportements individuels. Chacun de nous a pris conscience que son devoir n’était pas seulement de se protéger lui-même, mais aussi de protéger les autres. Hier encore on pouvait considérer qu’il suffisait, pour s’acquitter de sa dette envers la collectivité, de payer ses impôts et d’effectuer quelques dons. Dans une crise sanitaire, pas plus que dans une crise climatique, on ne peut se borner à payer pour être quitte.

Enfin les dernières semaines ont mis en évidence l’étroitesse d’une dualité binaire entre marché et État. Comme l’ont montré les économistes Samuel Bowles et Wendy Carlin[3], la solution au défi actuel ne peut pas venir seulement d’une bonne combinaison de décrets gouvernementaux et d’incitations de marché. Des communautés dont les membres adoptent un comportement responsable les uns vis-à-vis des autres et s’expriment mutuellement leur reconnaissance est une composante indispensable de la réponse. Même si leur contribution au bien-être collectif n’est pas retracée dans la comptabilité nationale, capital social et normes sociales sont fondamentaux. Après tout, c’est ce que nous exprimons chaque soir en applaudissant à nos fenêtres. Et ceci, à nouveau, s’applique aussi au changement climatique.

Les points communs sont donc nombreux. Mais en rester là, cependant, reviendrait à manquer la moitié du problème, à occulter la part sombre de l’image, et à ne pas voir que les obstacles qui s’opposent à la transformation de notre modèle seront très puissants dans les temps à venir.

Pour commencer, l’action contre le changement climatique a, par nature, un caractère global, là où la lutte contre le virus présente un caractère plus localisé. Brûler une tonne de carbone produit exactement le même effet sur la température de la planète, quel que soit l’endroit où elle est brûlée. C’est d’ailleurs pourquoi la lutte contre le changement climatique réclame des accords mondiaux. Malgré les interactions internationales, on ne peut pas dire la même chose de la lutte contre l’épidémie : la prudence individuelle protège les proches plus que les voisins, les voisins plus que les habitants de la même ville, et les concitoyens plus que les étrangers.

Préservation du climat et préservation de la santé mettent en jeu des impulsions fondamentalement différentes. La première implique que nous nous comportions comme des citoyens du monde responsables, l’autre nous ramène à nos racines locales et au bouclier (souvent imaginaire) qu’offrent nos frontières nationales. Aujourd’hui, 84% des Français défendent l’idée qu’il faut fermer nos frontières aux étrangers[4]. Il n’y a aucune certitude qu’à l’issue de l’épreuve que nous vivons, les peuples se montreront plus enclins à changer leur comportement pour le bien de l’humanité ou des futures générations. Voilà la première source de tension.

La deuxième tension est économique. Elle sera vive. Quand le confinement prendra fin, les politiques publiques mettront l’accent sur la relance de la croissance et des emplois après le pire effondrement économique en temps de paix depuis la Grande Peste du XIVème siècle. La priorité absolue de tous les gouvernements sera, de manière compréhensible, de s’assurer que toutes les entreprises qui pourront reprendre leur activité se relèveront effectivement, de manière à ce que la crise laisse le moins de cicatrices possible.

N’en déplaise à ceux qui voudraient faible table rase de l’économie d’hier, cette priorité est difficilement discutable. Dans l’urgence, les garanties de crédit et le maintien du revenu des travailleurs en chômage partiel ne peuvent être que générales, plutôt que conditionnés à des engagements à changer de comportement. Et comme les avions sont cloués au sol et que leurs passagers ont disparu, aucun gouvernement ne souhaite conditionner son soutien aux compagnies aériennes à de futurs changements de stratégie. Pour le moment, c’est l’heure des pompiers, pas des architectes.

Le bon moment pour infléchir le cours du développement économique viendra un peu plus tard, quand l’investissement repartira et quand l’horizon s’allongera. Sans doute les entreprises seront-elles alors disposées à entendre la voix de ceux qui les auront aidées à survivre. Mais une troisième tension apparaîtra quand nous réaliserons à quel point nous aurons été appauvris par la crise. Beaucoup d’entreprises auront fait faillite et beaucoup de salariés auront perdu leur travail. Il faudra consacrer des ressources supplémentaires au renforcement des systèmes de santé et des industries de la santé, aux dépens de la consommation courante. Et la dette publique – c’est-à-dire de futurs impôts ou une future inflation – se sera accrue de 20 à 30 points de PIB. Des ménages appauvris seront plus réticents encore à supporter les coûts induits par la mise au rebut du capital brun incorporé dans leurs systèmes de chauffage, leurs voitures ou les équipements nécessaires à la production de leur consommation, et son remplacement par du capital vert mais coûteux. Cela signifiera en effet que davantage encore d’emplois seront en cause et que le revenu disponible pour la consommation courante sera encore diminué. La contradiction entre ceux qui s’inquiètent de la fin du mois et ceux qui se soucient de la fin du monde ne pourra que s’intensifier.

Les avocats de la transition verte ont raison : une fois qu’on aura paré aux dommages immédiats, il faudra prendre appui sur une conscience collective aiguisée pour ne pas manquer l’opportunité d’une transformation de nos économies et d’un changement de nos modes de vie. Mais ils ne doivent ni cacher l’ampleur des obstacles qui s’y opposeront, ni prétendre qu’un tour de passe-passe économique permettra de les contourner. Et ils ne doivent pas occulter les arbitrages qu’il faudra rendre. Si l’on veut avoir une chance de réussir, il faut commencer par reconnaître l’ampleur du défi que nous allons devoir affronter.

[1] https://www.project-syndicate.org/commentary/covid19-is-climate-change-on-steroids-by-gernot-wagner-2020-03

[2] https://www.ipsos.com/fr-fr/58-des-francais-estiment-que-la-reprise-economique-ne-doit-pas-se-faire-tout-prix-en-sacrifiant

[3] https://voxeu.org/article/coming-battle-covid-19-narrative

[4] http://www.sciencespo.fr/cevipof/fr/content/attitudes-des-citoyens-face-au-covid-19

Déconfinement : L'art et la science

Chronique Le Monde, 4 avril 2020

On ne sait pas encore quand commencera le déconfinement mais on sait, depuis les déclarations du Premier ministre, qu’il se fera pas à pas. On connaît déjà les questions qu’il va poser : quelles contraintes lever et à quel rythme ? Comment minimiser les risques sanitaires d’une reprise du travail ? Et, a contrario, comment tirer le meilleur parti économique des marges de manœuvre que dégagera le ralentissement de la pandémie ?

Il ne s’agira pas – comme l’avait suggéré Donald Trump le 22 mars, avant de se raviser – de choisir entre l’économie et la santé. Les pressions des milieux d’affaires seront fortes, mais aucun responsable ne peut délibérément conduire les hôpitaux au point de rupture et voir la mortalité tripler en conséquence. Ce serait d’ailleurs un bien mauvais calcul : aux États-Unis, lors de la grippe espagnole de 1918-1920, les États et villes qui ont opté pour un confinement précoce et strict ont fini par créer plus d’emplois que les autres[1].

C’est seulement une fois la progression du virus stoppée (c’est-à-dire après que la distanciation sociale aura ramené en-dessous de 1 le nombre de personnes qu’un porteur du virus infecte lui-même) qu’il sera légitime de raisonner économie. Cette étape est attendue pour la fin du mois, c’est à cette échéance qu’il faut imaginer la stratégie de déconfinement.

Dans un mois, la chute de l’activité sera sans doute plus profonde que les -35% estimés fin mars par l’Insee : hors administrations elle approchera sans doute les 50%. Sur les quelque 20 millions de salariés de droit privé du début 2020, une moitié environ sera sans doute en activité, très majoritairement en télétravail. Pour l’autre ils seront soit en chômage partiel (ils sont 4 millions et l’OFCE en attend 6), soit en arrêt-maladie pour s’occuper de leurs enfants, soit sans emploi[2]. Si la France avait réagi comme les États-Unis, nous aurions déjà 2 millions de chômeurs de plus. L’activité partielle nous l’évite – même si les CDD, intérimaires et autoentrepreneurs subissent le choc de plein fouet.

Il ne sera évidemment pas possible de remettre en marche d’un seul coup cette France en panne. La priorité, ce sera d’abord la sécurité de celles et ceux qui sont restés sur leur lieu de travail : soignants, caissières, transporteurs. C’est à eux qu’il faudra destiner les premiers tests disponibles. Puis, progressivement, on pourra faire redémarrer des entreprises. Pour rassurer des salariés amenés à se côtoyer quotidiennement, il faudra faire pratiquer sur le lieu de travail des tests fiables par des professionnels indépendants. Ce sera long.

Si les actifs immunisés sont suffisamment nombreux, et si l’on dispose de tests sérologiques permettant de les identifier, ils pourront reprendre le travail en toute sécurité. Mais les estimations actuelles suggèrent qu’ils restent très minoritaires (1 à 7% au 26 mars selon l’Imperial College de Londres)[3]. Et s’il se peut que la pandémie, dont les paramètres sont cernés avec encore beaucoup d’imprécision, soit en fait plus contagieuse et moins létale qu’on ne le croit, rien ne permet de l’assurer.

Le plus probable est donc que la reprise de l’activité sera très graduelle. En ce cas le défi pour les responsables publics sera d’allouer au mieux un capital terriblement limité de « rapprochement social » dans le but maximiser l’impact économique de leurs décisions.

Le problème est redoutable. Comme le montre un travail de recherche récent, ce ne sont pas tant la fermeture des commerces et des spectacles qui expliquent aujourd’hui le bas niveau de l’activité économique[4] que la fermeture des écoles, l’indisponibilité des salariés et les effets en retour de la chute de production des secteurs amont. Face à un tel système surcontraint, il est facile de se tromper et de lever des contraintes dont l’effet est marginal. À l’inverse, certaines limitations ont un caractère critique.

Sera-t-il, par exemple, utile de favoriser le retour dans leurs bureaux de salariés des entreprises qui fonctionnent aujourd’hui largement en télétravail ? A priori, ces entreprises ont réussi à maintenir un niveau élevé d’activité et ce ne sera pas prioritaire. Mais certaines fonctions peuvent être critiques et leur absence peut handicaper la productivité de tous.

Qui plus est, il est probable que lorsque les ménages pourront se remettre à consommer autre chose que des produits alimentaires et du numérique, ils se précipiteront sur les produits dont ils auront été privés. Ils auront du pouvoir d’achat car les trois-quarts d’entre eux (retraités, fonctionnaires, télétravailleurs, chômeurs…) auront vu leurs revenus préservés, quand leur consommation aura baissé d’au moins un tiers. Une forte demande risque donc de se déverser sur une offre sectorielle très peu élastique. Une flambée temporaire de certains prix est à prévoir, qu’il faudra s’attacher à limiter. Mais le contexte global restera certainement déflationniste et passé cet épisode, il faudra sans doute soutenir la demande.

Jamais depuis 1944 la politique économique n’a été confrontée à de telles questions. Le tâtonnement est inévitable, peut-être même un stop and go sur les mesures sanitaires. Mais s’il n’y a pas de stratégie sans erreur, il y a au moins une priorité : mieux connaître et comprendre une réalité aujourd’hui opaque. Car sans données, la politique sera aveugle.


[1] Voir https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3561560

[2] Voir https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/pbrief/2020/OFCEpbrief65.pdf

[3] Voir https://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/medicine/sph/ide/gida-fellowships/Imperial-College-COVID19-Europe-estimates-and-NPI-impact-30-03-2020.pdf

[4] « Effets sectoriels de la distanciation sociale » par Jean-Noël Barrot, Basile Grassi, et Julien Sauvagnat, avril 2020.

La stratégie économique va-t-elle réussir ?

Chronique Terra Nova, 30 mars

L’insee estime que la chute d’activité économique induite par la crise sanitaire est aujourd’hui de 35% et que la baisse de la consommation des ménages est d’une ampleur comparable. Chaque mois de confinement implique ainsi une réduction de 3% du PIB annuel. Et la situation est pire dans certains secteurs : la production marchande est en baisse de 40%, la production manufacturière s’est contractée de 50% et plusieurs secteurs de services sont complètement à l’arrêt. Les évaluations sont similaires pour l’Allemagne et le Royaume-Uni, et l’impact de la crise sanitaire sera certainement plus marqué dans les pays où le secteur public est plus petit.

Parce qu’une récession de cette ampleur peut, en quelques semaines, faire disparaître des établissements florissants, les gouvernements réagissent d’une manière remarquablement similaire. Pour éviter les faillites, ils apportent de la liquidité aux entreprises avec des garanties de crédit de grande ampleur et un décalage dans le temps du paiement des prélèvements fiscaux et sociaux (dont une bonne part risque de n’être jamais recouvrée). L’Allemagne, par exemple, a mis en place des garanties de crédit de 400 milliards d’euros afin que les banques maintiennent et accroissent leurs prêts aux entreprises ; en France, c’est 300 milliards, à peu près la même chose en proportion du PIB . Dans l’ensemble, les dispositifs de liquidités publiques prévus pour les entreprises et les salariés de la zone euro équivalent à 13% du PIB.

Les pays européens recourent en outre massivement à des mécanismes de chômage partiel qui transfèrent sur le budget public la plus grande part de la masse salariale des entreprises forcées de réduire ou d’interrompre leur production. Les salariés gardent leur contrat de travail et, d’une manière ou d’une autre, l’essentiel de leur salaire, mais l’entreprise perçoit une aide publique qui couvre la totalité ou la quasi-totalité du coût correspondant. Contrairement au licenciement qui coupe le lien entre le salarié et son entreprise, ce type de dispositif permet de le maintenir jusqu’à ce que l’entreprise puisse reprendre son activité. De tels arrangements existaient déjà, mais ils étaient utilisés jusqu’à présent pour des crises sectorielles. Cette fois-ci, on en fait un usage généralisé.

En l’absence d’un système développé d’assurances sociales sur lequel s’appuyer, le plan américain de sauvetage négocié le 26 mars retient des objectifs identiques, mais avec une structure différente. Le gouvernement fédéral va envoyer des chèques aux ménages des classes populaires et de la classe moyenne, prêter aux PME à condition qu’elles conservent leurs salariés, augmenter la durée de l’indemnité chômage et verser 600 dollars par semaine aux chômeurs et aux salariés placés en congé sans solde. L’esprit de ce plan est très européen. Le saut sans précédent observé dans l’inscription au chômage – de 280 000 inscrits le 14 mars à 3,2 millions une semaine plus tard – rappelle toutefois la grande brutalité des ajustements sur le marché du travail américain.

En dépit de différences d’orientation marquées entre les gouvernements en place, c’est donc une stratégie largement commune qui se met en place. Il est difficile de dire si elle sera efficace. Quelle que soit l’ampleur du bouclier aujourd’hui déployé pour protéger l’activité et les salariés, les dégâts sont inévitables. La crise prend au dépourvu de nombreuses entreprises chargées de dettes et les prive brutalement de perspectives. Des liquidités d’urgence les aideront, mais elles ne les protègeront pas de la menace d’insolvabilité. L’effondrement des bourses a réduit la valeur des actifs offerts en garantie aux créanciers, ce qui fragilise les emprunteurs et met les investisseurs en danger. Les banques accumulent à nouveau des créances douteuses. Parmi les indépendants, les travailleurs intérimaires ou les entrants sur le marché du travail, beaucoup se retrouvent sans aucun revenu. Et pour couronner le tout, mettre en place la tuyauterie nécessaire à ces nouveaux dispositifs est un cauchemar pratique. Il y aura donc beaucoup, beaucoup de dégâts. Pour autant, l’approche suivie est probablement la meilleure possible.

Cette stratégie est-elle tenable ? D’un point de vue budgétaire, le calcul est vite fait. Si l’on considère que le secteur marchand compte pour 80% de l’économie, que son activité a baissé de 40% et que les actions mises en place par le gouvernement visent à couvrir 80% de la perte de revenu des entreprises et des ménages, le coût budgétaire total devrait s’élever à 0,8 x 0,4 x 0,8 = 25% de la richesse produite avant la crise, soit un peu plus de 2% du PIB annuel par mois. Trois mois de confinement suivis par un rétablissement seulement graduel pourraient ajouter de l’ordre de 10 points de PIB au déficit budgétaire.

C’est un chiffre très élevé mais à l’heure actuelle, les gouvernements peuvent se permettre d’augmenter substantiellement leur dette. Les taux d’intérêt étaient à un niveau historiquement bas avant que la crise nous frappe, pour des raisons essentiellement structurelles. On peut donc attendre qu’ils le restent. En outre, les banques centrales soutiennent partout leurs gouvernements et éviteront une crise des dettes auto-réalisatrice. Dans ces conditions, des déficits publics sont supportables, à court terme tout du moins.

Paradoxalement, c’est plutôt la soutenabilité économique de cette stratégie qui fait question. On peut maintenir une entreprise sous respiration artificielle pendant quelques semaines, parce que la laisser disparaître serait préjudiciable non seulement pour ses actionnaires et ses salariés, mais aussi pour la société dans son ensemble. Les compétences particulières d’une firme, son savoir-faire et son capital immatériel seraient perdus pour de bon. Les gouvernements ont eu raison de ne pas hésiter. Mais qu’en sera-t-il après six mois ? ou neuf ? Une entreprise restée trop longtemps à l’arrêt se trouvera probablement surchargée de dettes et aura perdu beaucoup de sa valeur économique. Il faut donc admettre que cette stratégie conservatoire ne vaut que pour une période relativement courte. Elle convient pour le moment mais devra sans doute être adaptée en fonction de l’évolution de la situation.

La question la plus difficile est peut-être de savoir comment gérer la sortie du confinement quand l’épidémie aura perdu sa virulence et que la politique économique reprendra ses droits. Certains parlent déjà d’un plan de relance, mais l’offre risque de rester limitée pendant quelques mois, tandis que les ménages piocheront dans l’épargne accumulée pendant le confinement pour recommencer à acheter des biens et des services. Comme après une guerre, des pénuries sont probables, au moins dans certains secteurs. Et au plan agrégé il est difficile de prévoir si la demande sera forte – parce que les ménages auront accumulé de l’épargne et de la frustration pendant le confinement – ou faible – à cause des peurs, des pertes, des dettes et de l’effondrement du commerce international. Le pilotage de l’économie va demander beaucoup de dextérité. Et en matière de perspectives, comme dit le proverbe chinois, il va falloir traverser la rivière en passant de pierre en pierre.

Coronavirus : Ce n'est pas le moment d'économiser

Interview Le Monde, 12 mars 2020

Christine Lagarde, la présidente de la Banque centrale européenne (BCE), prévient que la crise actuelle, sans mesures appropriées, pouvait être aussi déflagratoire que celle de 2008. Qu’en pensez-vous ?

La crise de 2008 venait du secteur financier, elle a ensuite contaminé l’économie réelle. Celle d’aujourd’hui vient d’un problème sanitaire qui bloque le fonctionnement de l’économie et va éventuellement se transmettre au secteur financier. C’est exactement l’inverse.

Il est vrai, cependant, que, dans l’instant, la déflagration peut être aussi importante qu’en 2008, voire plus. On l’a vu en Chine, où l’activité s’est littéralement effondrée en janvier et en février. Cela dit, normalement, quand la cause de cette crise – c’est-à-dire, le virus – aura disparu, l’économie rebondira, et on espère – sans certitudes – que ce rebond sera aussi vif que la chute aura été brutale.

Concrètement, que faut-il faire dans l’immédiat ?

Il faut empêcher que les entreprises meurent par accident et que leurs salariés se retrouvent au chômage. Jusqu’ici, le gouvernement français a fait ce qu’il fallait, avec des mesures de soutien ciblées, notamment des délais de paiement et des plans de chômage partiel.

Pour l’instant, les secteurs en crise – l’événementiel, le tourisme, l’aérien… – sont peu nombreux. Mais les mesures horizontales, destinées à ralentir la contagion, touchent de plus en plus de domaines. Si, demain, les plans de contingentement à l’italienne se multiplient, si on ferme les écoles ou les métros, le choc sera général et il faudra étendre ces mesures de soutien. Ce sera coûteux : au total, réponse sanitaire plus mesures de soutien, en cas de confinement généralisé, on pourrait vite parler d’une trentaine de milliards d’euros en France, comme dans les pays analogues. Mais ce n’est pas le moment d’économiser.

Il y a aussi un risque de transmission de la crise par le secteur bancaire. S’ils craignent de se retrouver surchargés de créances incertaines, les établissements financiers baisseront l’offre de crédit et, par là même, ils accéléreront les faillites. Il faut l’éviter, en fournissant de la liquidité aux banques, en garantissant des crédits aux PME et en relâchant temporairement certaines obligations réglementaires.

Au total, dans la phase actuelle, la prescription est simple : tout faire pour limiter les dommages. Pas seulement pour aujourd’hui, mais aussi pour demain. Une chute profonde de l’activité pendant quelques semaines peut laisser des blessures non cicatrisées, qui entameront le potentiel de l’économie et freineront le rebond. C’est à cela qu’il faut faire très attention. Rappelez-vous, la crise de 2008 a laissé des traces persistantes en Europe. Surtout qu’on a enlevé les béquilles trop vite, alors que la reprise était fragile. Les politiques d’ajustement budgétaire ont contribué à la crise de la zone euro qui a suivi.

Il faudra donc faire très attention à la sortie de crise ?

Oui. Aujourd’hui, il faut des coussins de sécurité pour éviter que la crise ne laisse de

s traces. Nous sommes dans une phase de soins à l’économie et en particulier de soutien aux entreprises. Quand l’heure du rebond sera venue, à l’été sans doute, il faudra lui fournir des vitamines – et tout de suite. Pas en janvier 2021. Il faudra des mesures de soutien à la demande, du pouvoir d’achat pour les ménages.

La Commission s’est engagée à faire preuve de flexibilité sur l’application des règles budgétaires. Est-ce la bonne démarche ?

Oui. Mais cette flexibilité doit être inconditionnelle. Elle ne doit pas être négociée au cas par cas. Tous les pays doivent être certains que les dépenses qu’ils engageront pour répondre à la crise sanitaire seront exonérées des règles du pacte de stabilité. Il faut que lundi [16 mars], les ministres des finances de l’Eurogroupe soient sans ambiguïté. Ce n’est pas le moment des « si » et des « mais ».

Est-ce que ce niveau de réponse est, pour l’instant, suffisant ?

Cela ne peut suffire. Il faut aussi mutualiser autant que possible la réponse à ce choc. D’abord, parce qu’il frappe tous les pays de manière plus ou moins indistincte. Ensuite, parce qu’il ne faut pas prendre le risque d’ajouter une crise financière à la crise sanitaire. Regardez les marchés : depuis une semaine, les taux italiens ont brutalement monté. Si les marchés prennent encore une fois l’Europe en défaut de solidarité, ils risquent de se mettre en mode panique. Certains Etats pourraient alors avoir des difficultés à emprunter, et donc à financer leurs mesures de soutien. C’est pourquoi l’Europe doit assumer une partie de la réponse à la crise. De ce point de vue, le Covid-19 constitue aussi un test politique.

Concrètement, que peut faire Bruxelles ?

Si on considère que les mesures de soutien au niveau de l’Union européenne [UE] vont représenter un point de produit intérieur brut [PIB], soit 140 milliards d’euros, ce serait un bon signal que la Commission en finance 10 % à 20 %, soit une vingtaine de milliards. Le problème est que le budget de l’UE – qui est décidé sur sept ans et ne peut être en déficit – n’est pas fait pour répondre aux urgences.

La Commission a annoncé qu’elle aiderait les Vingt-Sept à financer leurs mesures de soutien, à hauteur de 25 milliards d’euros. Saluez-vous cette initiative ?

Oui, sur le principe, mais je redoute les opérations de passe-passe. Si j’ai bien compris, il ne s’agit pas, pour l’essentiel, d’argent frais. Mais de fonds structurels d’ores et déjà budgétés, qui ne seront pas alloués aux Etats membres en fonction de leurs besoins pour répondre aux ravages du coronavirus. Ils ne seront pas mutualisés. Si c’est cela, ce n’est pas de la solidarité, et cela ne répondra pas à l’urgence. C’est faire semblant. Ce qu’il faut faire, c’est réallouer certains crédits budgétaires vers un fonds de soutien mutualisé. Et organiser, en 2021, ou en 2022, la restitution des crédits gelés à leurs bénéficiaires initiaux.

Les taux d’intérêt sont très bas. Conséquence, la Banque centrale européenne ne dispose pas de cet instrument. Faut-il le regretter ?

La politique monétaire met en général dix-huit mois à faire sentir ses effets. On est dans l’urgence. Mais, face à la panique financière qui menace, la BCE doit dire qu’elle fera usage de tous les leviers d’action pour que les banques continuent à faire crédit et que les Etats continuent à pouvoir se financer.

Retraites : une question de confiance

Chronique Le Monde, 28 février 2020

Pour la grande majorité des actifs, et en particulier pour les plus jeunes, la question la plus lourde, en matière de retraites, est de savoir sur quel niveau de pension ils vont pouvoir compter demain. Or alors même que le régime universel par points se voulait une réponse à la montée de l’anxiété face à l’avenir que signalent toutes les enquêtes, le projet de réforme du gouvernement n’a jusqu’ici réussi qu’à attiser les angoisses. Et alors que l’enjeu de la sécurisation des pensions devrait être au centre des débats sur le futur système, il est largement occulté par les controverses sur l’âge-pivot et les régimes spéciaux.

Un régime par répartition est un contrat par lequel les actifs investissent collectivement dans les performances économiques futures du pays. Au lieu d’acheter des titres financiers, comme avec la capitalisation, ils acquièrent collectivement des droits sur la croissance à venir. L’objet des règles de la répartition est de définir avec précision ces droits.

La sécurité sociale de l’après-guerre avait généralisé des droits qui se sont révélés insoutenables. Les réformes engagées à partir des années 1990 les ont donc remis en cause, en particulier en indexant les droits accumulés chaque trimestre (ce qu’on appelle les salaires portés au compte) sur les prix au lieu des salaires. Combinée aux mesures d’âge qui se sont succédées, cette mesure subreptice mais puissante a permis de ramener la répartition au voisinage de l’équilibre. Ce mode d’indexation n’est cependant ni équitable – il pénalise celles et ceux dont la fin de carrière a été difficile – ni économiquement défendable. Contrairement à ce que disent tous les avocats du statu quo, le temps est venu de définir, pour l’avenir, de nouvelles règles de revalorisation des droits.

Cette redéfinition figure dans le projet de loi. Les principes en sont posés : les droits – c’est-à-dire à la fois la valeur du point et son taux de conversion en pension, qu’on appelle valeur de service – seront indexés sur le revenu moyen par tête (la polémique qui s’est ouverte sur cet indice est sans objet car rien ne fait obstacle à sa mesure objective) ; l’âge d’équilibre évoluera en fonction de l’espérance de vie ; les pensions elles-mêmes seront, comme aujourd’hui, indexées sur les prix. Mais le texte en discussion au parlement reste en même temps elliptique sur plusieurs points importants : l’indexation ne sera complète qu’en 2045 ; elle s’appliquera par défaut, en l’absence de décision en sens contraire de la caisse de retraites ou du gouvernement ; et elle sera soumise au respect d’une règle d’or imposant le respect de l’équilibre financier sur cinq ans.

Il faut être clair : parce que le montant des cotisations dépend de la progression à venir de l’emploi et des revenus, il est impossible de donner des garanties absolues aux futurs retraités. Économiquement, le système le plus fidèle à la nature de la répartition est celui qui fait dépendre les pensions elles-mêmes de la croissance. Lorsque cela va mieux, tous en bénéficient, y compris les retraités, et lorsque cela va moins bien tous se serrent la ceinture. Ce n’est pas ce qui a été choisi, pour ne pas inquiéter les retraités. Mais à défaut, il faut bien fixer comment seront modifiés les paramètres du système si la productivité ralentit encore (ou si elle s’améliore), ou si le chômage remonte durablement (ou si nous revenons au plein emploi). Et il faut faire en sorte que ces modifications soient aussi rares que possible. Il en va de la clarté des règles et de la sécurité offerte à chaque actif, à chaque retraité.

La première condition pour y parvenir est de disposer d’amortisseurs. Dans un système bien conçu, une récession temporaire ne se traduit par une modification des droits à la retraite ou une désindexation des pensions déjà liquidées. Elle est absorbée par une variation du solde financier du système. C’est à cela que devront servir les quelque 130 milliards de réserves nettes des régimes par répartition. Plutôt que de se demander à quoi les dépenser, mieux vaudrait les affecter en priorité à la sécurisation du régime universel.

Sur cette base, une deuxième condition est de se donner, en lieu et place de l’équilibre sur cinq ans, une règle d’engagement des réserves. Celle-ci devrait définir le partage entre les chocs temporaires qui doivent être financés en puisant dans l’actif accumulé et les chocs persistants qui nécessitent un changement des paramètres. Elle fixerait le niveau minimal des réserves. Cela permettrait d’assurer la stabilité des règles de revalorisation des droits et de préciser très explicitement les clauses de sauvegarde permettant éventuellement de s’en écarter.

Une troisième condition porte sur la gouvernance. Dans le projet de loi le partage des rôles entre gouvernement et conseil d’administration de la caisse de retraite n’est pas clair. Pour susciter la confiance, il faudrait que cette dernière dispose d’une réelle autonomie de gestion dans le cadre du mandat fixé par le législateur. L’État ne devrait intervenir qu’en cas d’absence de décision ou de défaillance avérée. Cela suppose évidemment une gouvernance suffisamment ferme, qui s’écarte de la logique de représentation qui caractérise trop souvent les institutions sociales pour aller vers une logique de responsabilité déléguée.

Enfin la dernière condition porte sur l’information. Personne aujourd’hui n’a une idée même approximative de la valeur du point et il faudra longtemps avant que les Français s’acclimatent au nouveau régime. Informer annuellement chaque actif de la valeur en euros de la pension correspondant aux points déjà acquis obligerait à la transparence et aiderait à susciter peu à peu la confiance qui fait aujourd’hui défaut.

Budget européen : une solution radicale pour sortir de l’impasse

Chronique Terra Nova, février 2020

En 2003, j’ai participé au rapport Sapir sur l’avenir de l’Union européenne1 . Nous y relevions que les dépenses, les ressources et les règles du budget européen ne présentaient plus aucune cohérence avec les objectifs de l’UE et recommandions une réorganisation radicale de cette « relique de l’Histoire ». Dix-sept ans plus tard, pratiquement rien n’a changé.

Il y a deux ans, quand les négociations pour le budget 2021-2027 ont commencé, j’ai pronostiqué que le résultat serait révélateur de la réalité du projet européen, mais relevé qu’après une partie tendue de poker-menteur riche en pressions, chantages et trahisons, ce type de négociation débouche en général sur les évolutions mineures2. Et nous y voici : nous avons eu le bluff, les pressions, le chantage et les trahisons, notamment à l’occasion du sommet stérile des 20 et 21 février, et l’UE semble bien s’orienter vers des évolutions minimales.

Un tel résultat serait très dommageable. Bien sûr, l’Europe ne se défit pas par son budget. L’intégration du continent s’est faite autour d’un système juridique, d’institutions communes, du marché, de la monnaie et de politiques communes en matière de concurrence, de commerce ou de climat, bien plus que par la dépense budgétaire. La part du lion de ce budget est consacrée à des transferts vers les régions les plus pauvres (à travers la politique de cohésion) et vers les agriculteurs (par la politique agricole commune). On peut juger ces dépenses utiles, ou pas, mais elles ne sont pas l’essentiel de l’Union d’aujourd’hui. On peut donc être tenté de tenir la discussion budgétaire pour une affaire secondaire : l’assiette au beurre européenne, en quelque sorte.

Ce serait une erreur. Pour l’Europe, l’enjeu existentiel n’est plus l’intégration par le commerce ou la mobilité, ni même la consolidation de l’euro. Comme je le défends dans un rapport récent3, le rôle de l’UE est de plus des fournir des biens publics, en accord avec ses valeurs et ses priorités. Concrètement, l’enjeu déterminant pour l’Union est sa capacité d’agir de manière déterminée dans les domaines comme le changement climatique, la souveraineté numérique, la recherche et développement dans les secteurs porteurs de transformation, la coopération pour le développement, la politique migratoire, la politique étrangère et la défense. Dans tous ces domaines, la question n’est pas de savoir si l’Espagne va recevoir davantage que la Pologne, ou si les contribuables néerlandais payer plus que les Français, mais si les politiques communes présentent une valeur ajoutée.

Pour l’heure, cependant, l’UE s’enferre dans une approche absurdement étroite des biens communs. Quelques Etats ne s’intéressent qu’à ce qui les concerne directement, quand d’autres se demandent combien cela va leur coûter, tandis que d’autres encore se soucient surtout d’éventuels dommages collatéraux pour leurs programmes favoris. Ce que l’Europe perd dans l’affaire, c’est une occasion de prendre au sérieux ses priorités affichées et de se confronter à l’urgence d’actions communes.

Un principe fondamental de l’économie politique veut que les questions d’efficacité et de répartition soient autant que possible traitées de manière séparée. Savoir si une politique crée de la valeur et comment ses bénéfices sont distribués sont deux questions également importantes, mais elles doivent être distinguées. Bien entendu la séparation ne peut jamais être complète, car la fourniture de biens communs a des conséquences sur la répartition : une augmentation des dépenses militaires, par exemple, apporte des avantages aux zones qui travaillent pour l’industrie de l’armement. Mais cela ne fait que confirmer l’argument : personne ne veut que la politique de Défense soit décidée par le lobby militaro-industriel.

Le mécanisme de négociation du budget européen devrait ainsi être conçu de manière à encourager les Etats membres à viser à la fois l’efficacité collective et l’équité transnationale, mais sans que la première soit otage de la seconde. A l’heure actuelle, pourtant, la Pologne se bat pour la politique de cohésion régionale et la France pour la politique agricole commune, indépendamment de la valeur propre de ces programmes : tout simplement parce qu’ils en bénéficient. Dans le même esprit, les pays « frugaux » (Autriche, Danemark, Pays-Bas, Suède) se sont engagés à combattre toute augmentation significative du budget, indépendamment de la manière dont l’argent est utilisé. C’est le blocage.

Pour sortir de l’impasse, il faut trouver une méthode de négociation qui sépare efficacité et répartition. C’est possible, car au grand désespoir des fédéralistes convaincus, qui affirment (à juste titre) que la notion même de solde budgétaire net est un non-sens économique, les négociations finissent régulièrement par fixer combien chaque état membre va débourser et combien il va recevoir au cours des sept années de l’exercice budgétaire. Si les transferts sont trop élevés ou les retours trop faibles, un « rabais » est négocié, qui garantit que la contribution nette se trouve au niveau désiré. Mais comme personne n’est très fier de ces discussions de maquignons, ces petits arrangements sont réservés aux dernières tractations nocturnes et aux accords des petits matins. Le résultat de la discussion finale est aussi obscur que sa complexité défie l’entendement4.

Pour surmonter le blocage, Charles Michel, le président du Conseil européen, devrait proposer de renverser la table et d’inverser la procédure en commençant par fixer le montant de la contribution nette de chaque pays. On déciderait que la Pologne, parce qu’elle est plus pauvre, recevra sur les 7 ans à venir X milliards de plus que ce qu’elle verse au budget commun. L’Allemagne, à l’inverse, parce qu’elle est plus riche, devrait consentir à une contribution nette de Y milliards, et ainsi de suite. Une fois gravées dans le marbre des contributions nettes bien définies, aucun Etat n’aurait intérêt à se battre pour une politique dont la valeur principale est le retour net qu’elle lui procure, puisque tout bénéfice net supplémentaire (ou toute perte) serait automatiquement équilibré par un transfert monétaire forfaitaire. Cela permettrait de concentrer l’attention sur la valeur intrinsèque des politiques communautaires plutôt que sur la répartition de leurs effets.

Pour autant, le débat sur l’ambition générale du budget européen resterait le même. Le fossé demeurerait ouvert entre les partisans d’une augmentation du budget et les avocats de la frugalité. Mais c’est un débat nécessaire qu’il ne faut pas esquiver. Ceux qui pensent que les biens publics européens ont une valeur doivent en convaincre leurs partenaires – et y contribuer pour leur juste part. La différence, mais elle est de taille, est que dans le cadre d’une telle structure de négociation ils pourraient argumenter sur la base de la valeur ajoutée et de l’efficience, et non sur la base de leurs éventuels intérêts pécuniaires directs.

Après le dernier échec des négociations, Charles Michel a tweeté le 21 février :

« Comme le disait ma grand-mère, pour réussir, il faut essayer ». Les responsables européens feraient bien de suivre ce conseil vénérable et avisé.


1 André Sapir, Philippe Aghion, Giuseppe Bertola, Martin Hellwig, Jean Pisani-Ferry, Dariusz Rosati, José Viñals, Helen Wallace, Marco Buti, Mario Nava, Peter M. Smith, An Agenda for a Growing Europe: The Sapir Report, Oxford, 2004. https://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/0199271488.001.0001/acprof-9780199271481 2 Jean Pisani-Ferry, « The EU’s Seven-Year Budget Itch », 28 février 2018, https://www.project-syndicate.org/commentary/european-union-seven-year-budget-talks-by-jean-pisani- ferry-2018-02?barrier=accesspaylog 3 Jean Pisani-Ferry et Clemens Fuest, « A Primer on Developing European Public Goods : A report to Ministers Bruno Le Maire and Olaf Scholz », November 8, 2019, Bruegel https://www.bruegel.org/2019/11/a-primer-on-developing-european-public-goods-a-report-to-ministers- bruno-le-maire-and-olaf-scholz/ 4 Zsolt Darvas, « A new Look at Net Balances in the European Union’s Next Multiannual Budget », Bruegel, « Working paper », issue 10, December 2019. https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2019/12/WP-ZSOLT-FINAL.pdf

L'économie selon Trump : le triomphe de l'aventurisme

Chronique Terra Nova, janvier 2020

Depuis son arrivée à la Maison Blanche, le président Donald Trump a fait à peu près tout ce que l’analyse économique établie tient pour une hérésie. Il a érigé des barrières douanières et créé de l’incertitude en menaçant d’augmenter encore les droits de douane. Il soumis les entreprises privées au chantage. Il a assoupli les règles de prudences financière qui s’appliquent aux banques. Il a attaqué et attaqué encore la Réserve Fédérale américaine dont la politique n’était pas à sa convenance. Il a creusé le déficit budgétaire, alors même que l’économie tournait presque à plein régime. Sur la liste des décisions économiques à éviter, Trump a coché bien plus de cases qu’aucun autre président américain depuis la deuxième moitié du XXe siècle.

Et pourtant, la phase d’expansion économique la plus longue de l’histoire économique américaine se poursuit. L’inflation est faible et stable. Le chômage est à son plus bas niveau depuis cinquante ans. Le taux de chômage des Noirs est le plus faible jamais enregistré. Celles et ceux qui s’étaient éloignés du marché du travail y reviennent, et trouvent un emploi. Les salaires les plus faibles progressent à un rythme annuel de 4%, un chiffre supérieur à la moyenne. Sur la liste des préférences économiques des électeurs, Trump coche ainsi plus de cases que la plupart de ses prédécesseurs.

Les spéculations politiques vont bon train : chacun se demande si cette bonne santé économique va permettre à Trump d’être réélu. Mais une question tout aussi importante, et d’ailleurs liée à celle-ci, est de savoir si cette expérience va encourager d’autres gouvernements à travers le monde à écarter les prescriptions fondées sur l’analyse pour mener des politiques économiques aventureuses. Si c’est le cas, les experts économiques seront vite tournés en ridicule et les institutions politiques internationales perdront le peu de crédibilité qui leur reste. Les banques centrales indépendantes risqueront de se transformer en chapelles d’un culte oublié. Et les populistes de toute sorte se sentiront pousser des ailes.

Certains analystes, comme Joseph Stiglitz, considèrent les résultats économiques de Trump comme une série d’illusions[1]. Il est vrai qu’il y a des ombres au tableau. Le déficit commercial progresse toujours. Les territoires relégués ne reprennent pas le chemin de la prospérité. Les inégalités sont toujours vertigineuses. Mais ce n’est pas une raison pour ignorer les points positifs. Si l’on veut comprendre ce qui se passe, la lucidité doit prendre le pas sur le déni.

La politique économique de Trump est un étrange cocktail de mesures : une dose, populiste, de protectionnisme commercial et d’interventionnisme industriel ; une dose, classiquement républicaine, de baisse des impôts favorable aux plus riches et de déréglementation ; et une dose, keynésienne, de déficit budgétaire et de politique monétaire expansionniste. Reste à savoir quelle part des résultats économiques peut être attribuée à chacun de ces ingrédients.

L’agenda populiste de Trump est très largement tourné vers le cœur industriel des Etats-Unis. Le protectionnisme commercial est censé aider le secteur manufacturier à redevenir compétitif, au moins sur le marché intérieur, tandis que les entreprises américaines sont fermement invitées à investir dans le pays plutôt qu’à l’étranger. Pourtant, la part du secteur manufacturier dans le PIB reste toujours deux points en dessous de ce qu’elle était avant la crise financière de 2008, et 900 000 emplois industriels ont été perdus sur la même période.

Bien sûr, Trump poursuit l’offensive. L’accord commercial « phase 1 » avec la Chine contient un engagement chinois de presque doubler les achats de biens manufacturés américains d’ici 2021. Mais cette cible n’est pas du tout réaliste[2]. Et il n’existe aucun signe de renaissance industrielle due aux mesures prises par le Président américain.

Le principal objectif de la politique fiscale de Trump est de stimuler la croissance en baissant le taux d’imposition des entreprises de 35% à 21%, tout en élargissant l’assiette fiscale. Cette mesure est complétée par ce que Trump a décrit lors de son intervention à Davos[3] comme les mesures de déréglementation les plus ambitieuses de l’histoire. Cependant, comme il le reconnaît lui-même, les mesures d’allégement réglementaire n’ont commencé à avoir des effets que dans la période récente, si bien qu’on ne peut pas leur attribuer les bons résultats économiques.

Dans une minutieuse analyse menée conjointement, deux économistes de Harvard, Robert Barro, qui est proche des Républicains, et Jason Furman, l’ancien président du groupe des conseillers économiques d’Obama, donnent une estimation chiffrée de l’impact de la réforme de la fiscalité des entreprises[4]. Leur conclusion est la réduction du coût du capital qui en résulte est positive à long terme, mais que son impact sur la croissance est de moins de 0.15 points par an : il s’agit donc d’une très faible contribution à la prospérité économique actuelle. De toute façon, le faible dynamisme de l’investissement laisse penser que la réduction de l’impôt sur les entreprises n’est pas à l’origine de la croissance actuelle.

Il nous reste donc l’explication keynésienne : le soutien budgétaire et la politique de taux bas sont les principaux facteurs explicatifs de la durée et l’ampleur de la phase d’expansion actuelle. Du côté budgétaire, la combinaison des baisses d’impôt et de hausse des dépenses ont sans doute apporté deux points de croissance depuis 2017. Du côté monétaire, la Réserve fédérale a changé d’orientation en 2019 en revenant sur les augmentations de taux d’intérêt qu’elle avait auparavant pratiquées pour endiguer les risques d’inflation. Enfin, de multiples augmentations des salaires minimaux décidées par des villes et des états a relevé le salaire minimum effectif aux alentours de 12 $ l’heure[5] (66% de plus que le salaire minimum fédéral, qui n’a pas bougé sous Trump), ce qui a amélioré les revenus les plus modestes et donné à l’expansion actuelle une tournure plus inclusive.

Au total, la principale explication de la croissance actuelle et du niveau record de l’emploi aux Etats-Unis ne vient ni de la politique commerciale, ni de l’interventionnisme industriel, ni de la baisse de la fiscalité des entreprises ou des déréglementations. Ces performances s’expliquent par la stimulation de la demande. Ce résultat n’avait rien de prévisible. Dans son analyse de la situation américaine en 2017, le Fonds Monétaire International considérait en effet que l’économie était proche du plein emploi, il défendait la restriction monétaire et alertait sur la progression de la dette publique[6].

Quoi qu’on pense de ses motivations, la décision de stimuler une économie dont le chômage était tombé en dessous de 5% a eu le caractère d’une expérimentation. Celle-ci supposait une confiance dans les vertus d’une économie en régime de haute pression, où un marché du travail tendu attire des personnes qui en étaient sorties et crée ainsi de nouvelles capacités de production. Elle supposait aussi une certaine indifférence au déficit budgétaire. Et elle réclamait enfin une prise de risque de la part de la Réserve fédérale, qui a été accusée de céder à la pression politique mais qui a, en réalité, respecté son mandat en testant jusqu’où il était possible de repousser les limites de l’expansion économique. L’expérience inédite grandeur nature a fonctionné – du moins jusqu’à présent.

La leçon à tirer de la réussite économique apparente de Trump n’est donc pas que l’aventurisme et le nationalisme économique devraient guider les choix à venir. Elle est que, dans un contexte de faible inflation et de taux d’intérêt bas, il y a plus de place qu’on ne le pensait pour des politiques expansionnistes ; que ces contextes appellent des choix audacieux, plutôt que la pusillanimité habituelle ; et que que des mesures d’accompagnement peuvent favoriser l’inclusion économique.

Il n’en reste pas moins, bien sûr, que la capacité des électeurs à identifier le lien de cause à effet est limitée. C’est pourquoi ce n’est peut-être pas la leçon qu’ils retiendront. Malheureusement.


[1] https://www.project-syndicate.org/commentary/grim-truth-about-trump-economy-by-joseph-e-stiglitz-2020-01[2] https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/unappreciated-hazards-us-china-phase-one-deal[3] https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-world-economic-forum-davos-switzerland/[4] https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2018/03/BarroFurman_Text.pdf[5] https://www.nytimes.com/2020/01/03/upshot/minimum-wage-boost-bottom-earners.html[6] https://www.imf.org/en/News/Articles/2017/06/27/ms062717-2017-article-iv-consultation-with-the-united-states-of-america

Du bon usage du Brexit

Chronique Le Monde, 25 janvier 2020

On le croyait saltimbanque, il s’est révélé stratège politique. C’est fort d’une large victoire aux législatives de décembre, où il a enlevé aux Travaillistes leur places fortes ouvrières, que Boris Johnson s’apprête à mettre en œuvre sa promesse : Get Brexit done. On en connaît le calendrier : dans moins d’une semaine, le Royaume-Uni ne sera plus membre de l’Union européenne, même s’il restera soumis à ses règles jusqu’à la fin de l’année ; et au premier janvier prochain il cessera de bénéficier d’un accès privilégié au marché communautaire, à défaut de nouveaux accords de partenariat qui restent à négocier, ou d’une extension de la transition dont Johnson ne veut pas entendre parler.

Depuis trois ans, on n’a cessé de soupeser les différentes possibilités qui s’offrent à Londres, notamment l’option canadienne (un accord de libre-échange pour les biens, une ouverture partielle des marchés de service) et l’option norvégienne (une pleine participation au marché européen, en échange d’un alignement réglementaire et d’une contribution au budget). Mais Sajid Javid, le chancelier de l’Échiquier, vient de le dire sans ambages : le Royaume-Uni aura sa propre politique commerciale et sa propre politique réglementaire. Il ne sera pas un suiveur.

S’annonce ainsi un nouveau conflit avec les vingt-sept. Le 8 janvier, à Londres, Ursula von der Leyen a en effet prévenu : la condition pour un accord de libre-échange sans tarif ni quotas, c’est un large alignement réglementaire. Plus le Royaume-Uni divergera de l’Union, plus son accès au marché sera restreint.

La position britannique n’est pas très surprenante : il serait paradoxal, après avoir décidé de « reprendre le contrôle », comme le proclamaient les Brexiters, de se contraindre à ne pas faire usage de cette liberté. Mais Johnson fait face à une triple contradiction.

La première est géopolitique : si Londres pouvait espérer négocier une kyrielle d’accords de libre-échange dans le monde multilatéral policé de l’avant 2016, cela lui sera nettement plus difficile dans le monde transactionnel voulu par Trump. Dans ce monde, le plus important est la force. Un marché de 66 millions d’habitants (contre 450 pour les 27) n’en donne pas beaucoup.

La deuxième contradiction est économique : l’atout maître du Royaume-Uni, ce ne sont pas les biens, pour lesquels il connaît un lourd déficit vis-à-vis de l’Union, mais les services, pour lesquels il est excédentaire. Or l’échange de services requiert un cadre réglementaire harmonisé. Une combinaison libre-échange des biens / segmentation des marchés des services coûterait bien davantage aux entreprises de conseil ou d’ingéniérie financière britanniques qu’aux constructeurs de machines-outils allemands.

La troisième contradiction est politique et sociale : en augmentant le salaire minimum de 6% et en annonçant une priorité aux compétences, Johnson ne laisse pas attendre une dérégulation agressive du marché du travail. Le ferait-il qu’il compromettrait rapidement ses conquêtes politiques. Et on le voit mal faire concurrence à l’UE en matière de normes environnementales ou sanitaires, pour lesquelles les préférences des consommateurs britanniques sont très proches de celles de leurs voisins continentaux.

La marge de Londres est donc étroite. Johnson peut dépenser utilement la ressource budgétaire que lui procurera la sortie de l’Union, et au-delà emprunter pour investir. Il peut miser sur la concurrence réglementaire sur la finance, l’intelligence artificielle ou les biotechs, et appuyer sa politique industrielle sur des subventions aux entreprises. Mais cela ne sera pas sans coût : plus la divergence avec les 27 sera grande, plus longue et difficile sera la négociation d’un accord et plus restrictive se montrera l’UE en matière d’accès à son marché.

Cela ne veut pas dire qu’il n’a aucune marge de jeu. La faiblesse de l’UE, ce sont la lourdeur de ses procédures et le caractère inertiel de sa législation, fruit de multiples compromis entre des intérêts contradictoires. Le budget communautaire, dont les priorités n’ont plus rien à voir avec celles de l’Union mais qui se perpétue d’un cycle à l’autre parce que chacun se bat pour préserver l’existant, ou la récente incapacité de la Commission à présenter un plan de financement à la hauteur de ses ambitions climatiques, illustrent combien les choix communautaires répondent à une triste logique d’abonnement.

Là est l’espace pour Johnson : non pas dans l’illusion d’un paradis libéral, d’un « Singapour sur Tamise » sans assise politique, mais dans la construction d’un système réglementaire agile, qui accompagne l’innovation et la guide comme devrait le faire le système communautaire. D’un système qui ne contredise pas celui de l’UE, mais soit en avance sur lui.

S’il y réussissait, ce serait évidemment un défi sérieux pour les 27. Mais ce sera aussi, in fine, un bénéfice. Car ce qu’il faut à l’UE, ce n’est ni que l’Angleterre parte à la dérive, ni qu’elle s’isole et échoue. C’est qu’elle l’aiguillonne, la stimule, et au total contribue à réveiller le continent. Et c’est qu’elle la conduise à prendre de front le problème de l’intégration différenciée, au lieu de cimenter une unité parfois artificielle en s’arc-boutant sur la défense de l’existant.

Le pari est loin d’être gagné, tant du côté britannique que de celui de l’Union. Le plus probable reste que le Brexit ne soit qu’une station sur le chemin de croix du déclin européen. Mais ne nous interdisons pas de rêver : puisque nous sommes désormais condamnés à cohabiter, autant que ce soit de manière productive. Un partenaire et concurrent intelligent, c’est la meilleure chose qui puisse nous arriver.

Comprendre le populisme

Chronique Le Monde, 28 décembre 2019

Pourquoi Boris Johnson a-t-il réussi à conquérir les circonscriptions rouges des Midlands ? Quelle raison les ouvriers américains ont-ils de soutenir Trump, dont la politique favorise les riches ? Comment Salvini, hier champion de l’égoïsme nordiste, a-t-il fait pour étendre son emprise à toute l’Italie ? Pour répondre à ces questions, il faut comprendre le populisme.

À leur manière, les économistes s’y sont attelés. Ils ont mis en lumière les ravages causés par la crise financière, disséqué les nouvelles inégalités et explicité les effets des transformations du travail. Ils ont ré-estimé l’incidence du déferlement des exportations chinoises et montré combien villes et régions affectées peinaient à s’en relever. Mais leurs analyses débouchent régulièrement sur la même énigme : comment expliquer que les électeurs votent contre leurs intérêts économiques ?

En mettant l’accent sur de nouveaux clivages dits culturels – autour des valeurs, de l’immigration, de la nation – les politistes offrent une perspective alternative. Mais la théorie du contrecoup culturel d’Ingelhart et Norris (Cultural Backlash, Cambridge University Press, 2019), qui voit dans le populisme l’effet du raidissement de catégories sociales traditionnelles bousculées par les mutations, ne permet pas de comprendre pourquoi tant d’électeurs sont passés sans coup férir d’une définition économique à une définition culturelle de leur identité.

Dans un livre récent et stimulant (Aux origines du populisme, Le Seuil, 2019), Yann Algan et ses co-auteurs voient dans le populisme l’effet d’une désocialisation. La désagrégation de la société de classes aurait laissé les individus en déshérence. Le faible niveau de confiance interpersonnelle qui caractérise les Français les porterait particulièrement à la défiance envers les institutions et les élites. Mais si elle éclaire le mouvement des gilets jaunes, cette lecture elle n’explique pas pourquoi des pays sensiblement moins désocialisés que la France connaissent des dérives voisines.

Ainsi que l’avait noté de manière saisissante Didier Éribon dans Retour à Reims (Fayard, 2009), le fait central est que les mêmes couches populaires qui se définissaient hier en termes économique le font aujourd’hui en termes culturels. La question est de savoir pourquoi. Le grand mérite de Nicola Gennaioli et Guido Tabellini, de l’Université Bocconi, est de prendre le sujet de front (Identity, beliefs, and political conflict, mimeo, juillet 2019).

Leur point de départ est que l’identité politique est un stéréotype de groupe. Comme aucun camp ne correspond exactement à nos attentes, nous choisissons celui dont nous sommes le plus proche et qui est, aussi, le plus distant des idées que nous rejetons. Cette identification, une fois faite, colore nos perceptions de la réalité : un électeur de gauche n’est pas seulement plus sensible aux inégalités, il en a aussi une perception aggravée parce qu’il s’assimile aux moins bien lotis, tandis qu’un électeur de droite tend plus facilement à les relativiser. C’est ce que Marx appelait la conscience de classe.

Il y a cependant différentes manières de se définir politiquement : sur une base économique, à partir des enjeux du travail, de la répartition du revenu et de la mobilité sociale ; ou sur une base culturelle, en termes d’ouverture à l’égard des minorités ou d’attitude par rapport à l’immigration. La coexistence de ces deux dimensions (et éventuellement d’autres) peut conduire les électeurs à basculer d’un stéréotype à un autre. Comme les ouvriers rémois d’Éribon, ils peuvent à la fois rester les mêmes et passer d’une caractérisation économique à une caractérisation culturelle de leur identité politique. Ce basculement les conduit à mettre en sourdine leurs préférences en matière de répartition du revenu, qui divisent au sein de leur nouveau camp, pour mettre l’accent sur leurs préférences en matière d’immigration ou d’intégration, qui désormais rassemblent.

Tabellini et Gennaioli montrent que cette clef de lecture rend bien compte de la réalité : aux États-Unis, depuis 2000, les divergences entre catégories sociales sur le niveau de la dépense publique (un bon marqueur gauche/droite) se sont sensiblement amoindries, tandis que les divergences sur le niveau souhaitable de l’immigration se sont aiguisées. En France, la présidentielle de 2017 ne s’est pas jouée sur des critères économiques, contrairement à celle de 2012 (mais ils sont réapparus par la suite).

Cette analyse permet de comprendre comment des évolutions sociales d’ampleur modeste peuvent induire des restructurations du champ politique. À tout moment, préférences économiques et préférences culturelles coexistent, et il suffit de glissements finalement limités pour faire passer d’une structuration par les premières à une structuration par les secondes. Cela explique que les partis politiques soient des colosses aux pieds d’argile : hier écrasants, ils peuvent brutalement s’effondrer.

L’approche bat également en brèche la dichotomie simpliste entre explications économiques et explications culturelles du populisme. Un trait marquant des mutations technologiques récentes est qu’elles frappent les individus dont le niveau d’éducation est le plus faible, avec pour conséquence une corrélation accrue entre revenu et attitudes culturelles. En réponse, l’espace politique tend à se réorganiser autour de celle de ces deux coordonnées qui offre le plus grand potentiel de différentiation entre les camps. Pour cette raison un choc économique peut fort bien déboucher sur une polarisation culturelle.

Il reste beaucoup à comprendre : par exemple, une fois qu’un basculement s’est produit, est-il aisément réversible ? ou bien encore, pour s’opposer au populisme, la réactivation des anciens conflits, qui tente une partie de la gauche, est-elle une réponse convaincante ? La réponse à ces questions ne va pas de soi. Mais l’outillage conceptuel progresse. C’est un début.

Pour réussir une réforme des retraites aussi ambitieuse, il faut de la clarté

Tribune, avec Philippe Aghion, Antoine Bozio et Philippe Martin, Le Monde, 10 décembre 2019

Le débat sur les retraites est mal engagé. Alors qu’au contraire des réformes des trente dernières années, le projet de système universel n’a pas pour but de réduire le poids des pensions dans le PIB, il fait l’objet d’un procès en régression sociale. Et alors qu’il vise à instaurer l’égalité des règles entre professions et statuts, il lui est reproché de piétiner l’impératif de justice.

Disons-le d’emblée, nous regardons l’établissement d’un système universel et transparent comme une réforme de progrès. Cette réforme est nécessaire pour que les Français retrouvent confiance en la retraite par répartition et la solidarité qu’elle traduit. Elle est nécessaire pour cesser de pénaliser la mobilité professionnelle et la prise de risque dans une économie soumise à de grandes mutations. Le principe qui la fonde, "à cotisations égales, retraite égale", traduit l’équité des règles d’acquisition des droits contributifs. Il est pleinement compatible avec le renforcement de la solidarité du système et la prise en compte de la pénibilité. Dans un tel système, plus rien ne justifiera les régimes spéciaux.

Pour réussir une réforme aussi ambitieuse, il faut de la clarté sur sa finalité, sur ses paramètres, sur la gouvernance future du système et enfin sur les conditions de la convergence des différents régimes existants. Cette clarté a jusqu’ici manqué. Pour convaincre, le gouvernement doit sans délai y remédier.

Tout d’abord, les objectifs centraux de la réforme – lisibilité, sécurité, confiance, équité – ont été obscurcis par des considérations budgétaires qui détournent de l’essentiel. Bien entendu, la solidité d’un système de retraite par répartition repose sur son équilibre financier. Mais vouloir mener de pair réforme systémique et réforme de financement, c’est risquer de brouiller les enjeux. Il faut d’ailleurs souligner que le rapport du Conseil d’Orientation des Retraites (COR) ne sonne pas l'alarme sur l’équilibre de la répartition : les dépenses sont stabilisées autour de 14% de PIB. Le COR projette certes des recettes moins dynamiques et donc un déficit mais, dit-il, c’est largement en raison d’une hypothèse de freinage des rémunérations et de baisse de l’emploi dans la fonction publique. Il est aussi absurde de justifier la nécessité de mesures d’âge par la baisse du nombre de fonctionnaires que de prétendre qu’il suffit à l’État d’en embaucher pour financer les pensions.

Nous recommandons donc de renoncer aux mesures d’âge et de s’en tenir strictement à une réforme systémique. Cela n’empêchera pas l’âge effectif de départ en retraite d’augmenter avec les progrès de l’espérance de vie. Le nouveau système y incitera, dans la même mesure que le système actuel mais de manière plus lisible. L’allongement des carrières en raison de la démographie est compatible avec le maintien d’un âge d’ouverture des droits à 62 ans et ne nécessite pas l’instauration d’un âge pivot.

Deuxièmement, il est urgent de dissiper la méfiance quant à l’évolution de la valeur des points accumulés. Les Français craignent que d’obscures décisions technocratiques permettent de manipuler à l’envi le niveau de leur retraite. Pour recréer la confiance, il faut énoncer des règles d’indexation stables et précises, qui s’appliquent même en cas de récession. La loi devra ainsi fixer les principes d'évolution de la valeur du point, du taux de rendement et du supplément de pension par année travaillée supplémentaire. D’éventuelles adaptations à des situations démographiques ou économiques plus défavorables devront faire l’objet de clauses de sauvegarde explicites, activables seulement en cas de déséquilibre persistant.

Troisièmement, la gouvernance du système doit être transparente. Il importe à cet égard de définir clairement quel sera le rôle de la démocratie sociale. Un accord social aussi large que possible doit être recherché sur un ensemble de grands paramètres, à commencer par la part des pensions dans le PIB et le taux de remplacement-cible (le rapport entre pension et revenu d’activité), qui doit servir de repère pour déterminer l’âge de départ en retraite. Il est également souhaitable que les partenaires sociaux participent à la gouvernance du système. Mais l’instance gestionnaire doit avoir la pleine responsabilité de mettre en œuvre, en toute indépendance, les dispositions fixées par la loi. La responsabilité ne se conçoit pas sans les moyens de l’exercer.

Enfin, le gouvernement doit proposer une méthode et une stratégie de transition pour la fonction publique. La réforme vise, à raison, à faire converger cotisations et droits à la retraite entre public et privé. Comme le taux de remplacement moyen de la fonction publique est équivalent à celui du secteur privé, cette convergence n’a pas de raison de conduire à la dégradation de la situation des fonctionnaires. Pour ceux d’entre eux qui sont peu primés, comme les enseignants, elle doit se traduire par un rééquilibrage entre rémunération d’activité et pension, au profit de la première, mais pas par une perte.

Un problème réel est qu’une convergence des taux de cotisation sur l’ensemble de la rémunération ne doit pas se faire à l’avantage des fonctionnaires fortement primés (et au détriment de leurs collègues moins primés). Ce ne serait pas l’esprit de la réforme. Mais ce problème est soluble : en augmentant très graduellement les cotisations sur les primes, et en réduisant celles qui portent sur le traitement, on ralentirait temporairement la progression des rémunérations des agents les mieux primés, et on l’accélérerait pour les moins primés. La dynamique des droits à pensions serait inverse. In fine aucune catégorie ne serait perdante.

Beaucoup proposent de retarder la date d’application de la réforme, ou de ne l’appliquer qu’à des générations plus tardives. Des transitions sont nécessaire, mais les allonger à l’excès ne serait pas une vraie réponse. Si la réforme est injuste ou anxiogène, les délais ne résoudront rien. Si, comme nous le pensons, elle est socialement juste et économiquement efficace, pourquoi la retarder ?

Philippe Aghion (Collège de France), Antoine Bozio (EHESS, École d’économie de Paris), Philippe Martin (Sciences Po, Conseil d’analyse économique) et Jean Pisani-Ferry (Sciences Po)

Brexit : Maintenant, éviter les dommages réciproques

Chronique Terra Nova, 2 décembre 2019

Rien ne peut être tenu pour certain au Royaume-Uni mais il semble désormais très probable que l’année 2020 sera finalement celle du Brexit. Dans leur majorité, les citoyens britanniques seront certainement soulagés de voir enfin s’achever ce feuilleton interminable. Pour la plupart, les responsables européens seront de leur côté contents de ne pas avoir à se disputer sur l’échéance d’un nouveau report. Mais pour le reste, les questions essentielles demeurent.

Tout d’abord, « qui a perdu le Royaume-Uni ? ». A cette question, on ne peut que répondre : avant tout les Britanniques eux-mêmes. Quelles que soient les erreurs commises par les 27, ceux-ci ne peuvent être tenus pour responsables de l’extravagant amateurisme des trois gouvernements que le pays a connus au cours des cinq dernières années.

D’autres leçons, cependant, doivent aussi être retenues. La première est, comme l’a déjà observé Wolfgang Münchau dans le Financial Times, qu’outre-Manche la bataille pour l’Europe a été perdue longtemps avant le début des combats[1]. Dans les années 1990, déjà, l’Union était présentée, jour après jour, comme une bureaucratie asphyxiante, préoccupée avant tout de renforcer son propre pouvoir, et bien peu de responsables britanniques osaient contredire ces préjugés.

Malheureusement, des évolutions comparables s’observent sur le continent. En France, 56% des citoyens – autant qu’au Royaume-Uni – déclarent ne pas faire confiance à l’UE et ces sentiments négatifs sont particulièrement répandus dans les classes populaires[2]. En Allemagne, la confiance en l’Union est plus élevée mais l’action de la Banque centrale européenne fait l’objet de vives attaques : des années durant, l’opinion a été abreuvée de sombres récits de transferts cachés vers les pays du Sud. Elle est à présent la cible d’un nouveau récit, promu par le tabloïd Bild, selon lequel les épargnants allemands auraient perdu 120 milliards d’euros pendant le mandat du « comte Draghila » à la tête du la BCE. Comme hier au Royaume-Uni, de nombreux responsables politiques choisissent la facilité en flattant ces penchants plutôt que d’y résister. C’est préparer les prochaines secousses.

L’Union européenne, cependant, ne peut pas se dispenser d’un examen de conscience. Quand le Premier ministre David Cameron a demandé la possibilité de brider temporairement l’arrivée de migrants d’Europe centrale et orientale, il aurait été habile de trouver une solution avec lui. Et après que les négociations de séparation eurent commencé avec son successeur à ce poste, Theresa May, il aurait été astucieux de répondre à ses demandes d’un accord « sur mesure ». Depuis le référendum de juin 2016 sur le Brexit, les 27 ont été étonnamment unis, remarquablement cohérents et parfaitement dépourvus de sens stratégique. Leur position a été commandée par la peur que toute attitude conciliante vis-à-vis de Londres favorise de nouvelles fragmentations, plutôt que par le souci de limiter les dommages mutuels. Leur force apparente cachait des failles internes.

Le passé est le passé. Désormais, les priorités sont de préserver la coopération quand elle est bénéfique et de faire obstacle à la tentation britannique d’une stratégie de concurrence réglementaire.

Les initiatives communes en matière de Défense continueront à fonctionner. La coopération dans le système multilatéral, comme à l’ONU, se poursuivra aussi certainement. Des projets ad hoc vont probablement voir le jour. Mais la grande victime sera l’intégration économique avec le marché unique européen.

Une vis est une vis et un boulon est un boulon. Mais le Royaume-Uni n’est plus un producteur de vis et de boulons, il exporte plutôt des produits bancaires, des produits d’assurance ou de comptabilité, des services de communications et des services aux entreprises, dont la moitié est destinée au marché européen. Or la plupart des services ont besoin d’un cadre réglementaire.

Si le slogan des Brexiters – « reprendre le contrôle » – signifie quelque chose, il implique de substituer des lois britanniques aux lois européennes. Le premier jour du Brexit, le système normatif britannique sera le même que celui de ses ex-partenaires européens (la loi de sortie de l’UE de 2018 a intégré toute la législation européenne dans le droit britannique)[3]. Progressivement cependant, le Parlement va amender ces lois, et de nouvelles dispositions seront introduites du côté européen par les 27. Les deux systèmes législatifs vont ainsi commencer à diverger. La question est de savoir à quel point ils peuvent s’éloigner l’un de l’autre avant de mettre en danger les liens économiques qui unissent Royaume-Uni et UE.

Il y a deux possibilités. La première est que le Royaume-Uni adopte des lois différentes de celles de l’UE tout en se fondant sur des principes identiques ou voisins. Il y a par exemple plusieurs manières de garantir qu’un contrat d’assurance offre un même haut degré de protection aux consommateurs, ou de faire respecter des normes exigeantes en matière de bioéthique. Auquel cas, les lois britanniques pourraient relever d’une approche différente de la régulation sans créer pour autant d’obstacle majeur aux échanges de biens et de services.

La seconde possibilité, en revanche, est que les Royaume-Uni s’engage dans une concurrence par le bas avec règles européennes. Dans ce cas – un scénario souvent nommé « Singapour-sur-Tamise », ce qui n’est pas très gentil pour Singapour – le Royaume-Uni imposerait des règles moins contraignantes pour la stabilité financière et la protection des données, ou abaisserait ses standards sociaux, avec l’espoir d’attirer les investisseurs et de vendre des services à prix cassé. Une telle évolution serait bien sûr considérée comme inamicale par ses partenaires européens, ce qui les conduirait à priver de l’accès au marché européen les exportateurs britanniques (dont la plupart actuellement fournissent directement leurs clients continentaux depuis le Royaume-Uni[4]).

Quelle voie le Royaume-Uni choisira-t-il d’emprunter ? Dans l’idéal, il devrait s’accorder avec l’UE sur des principes communs et s’engager de manière crédible à les respecter. Mais quelques-uns des partisans les plus intransigeants du Brexit rêvent à voix haute d’achever la révolution thatchérienne en transformant leur pays en paradis normatif. L’Union observe la situation avec circonspection, tant le risque est grand de se faire aspirer dans une escalade négative de dérégulation britannique agressive et de durcissement européen, dont les conséquences seraient importantes sur les échanges.

L’UE ne doit pas demander aux Britanniques de copier servilement sa législation. Mais il faut qu’elle leur dise clairement qu’une concurrence réglementaire agressive serait inacceptable et qu’elle propose un choix binaire : soit Londres accepte de s’engager sur des principes communs et de faire preuve de retenue, comme prix à payer pour garder un bon accès au marché européen, soit les Britanniques refusent et devront faire face dans ce cas à une sévère limitation de la capacité de leurs acteurs économiques à exporter sur le continent.

L’histoire retiendra probablement l’année 2020 comme celle où une Europe affaiblie et vulnérable a choisi de s’affaiblir et de se rendre encore plus vulnérable. La tâche des responsables politiques est maintenant d’éviter d’aggraver la situation.


[1] « Germany is replaying Britain’s Brexit debate », https://www.ft.com/content/618cefac-b525-11e9-8cb2-799a3a8cf37b[2] Voir l’Eurobaromètre de juin 2019 https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2253[3] Loi de 2018 destinée à assurer la transposition des dispositions communautaires en droit britannique. Voir https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/eu-withdrawal-act [4] Sam Lowe, « Brexit and services. How deep can the UK-EU relationship go ? », Center for European Reform, december 2018, https://www.cer.eu/sites/default/files/brexit_trade_sl_pbrief_6.12.18.pdf

N’attendons plus notre salut de la BCE

Chronique Le Monde, 16 novembre 2019

Aurons-nous les moyens de répondre à la prochaine récession ? Si le ralentissement actuel se transforme en retournement, d’où pourra venir la réponse européenne ? La menace n’est pas immédiate, mais le risque est désormais assez concret pour que la question se pose.

Entre 2015 et 2017, la croissance de la zone euro a été un peu supérieure à 2% l’an. En 2019, elle sera sans doute moitié plus basse et la Commission européenne n’envisage plus de rebond en 2020-2021. Dans le langage codé des prévisionnistes, c’est la marque d’une vraie inquiétude, une manière de dire qu’en dépit des initiatives de la Banque centrale européenne, et de politiques budgétaires qui ne sont plus guère austères, il n’en faudrait pas beaucoup pour que l’économie européenne bascule dans la récession.

Ce tassement est largement attribuable à l’épuisement d’un modèle trop centré sur l’exportation. De 2007 à 2017 le solde extérieur de la zone euro est passé de l’équilibre à un excédent de quatre points de PIB. Mais le commerce international est aujourd’hui à l’arrêt. Protectionnisme américain, ralentissement chinois et crise automobile sonnent le glas du tout à l’exportation.

Ce n’est pas de Francfort que viendra le salut. Pour stimuler une économie qui pique du nez, la banque centrale abaisse en moyenne son taux d’intérêt de cinq points environ sur un cycle. Or le taux de la BCE est déjà nettement négatif. Quant à ses achats de titres, ils n’ont plus beaucoup d’effet sur les taux des emprunts publics. Nous touchons au bout des stratégies de soutien monétaire.

Peut-on alors compter sur le relais de la politique budgétaire ? Les États-Unis, dont la dette publique dépasse de vingt points celle de la zone euro, ne se privent pas de l’envisager, mais avec les règles européennes en vigueur – qui, contrairement à ce qu’on croit souvent, ne se bornent pas à limiter les déficits à 3% du PIB – ni la France, ni l’Italie, ni l’Espagne ni la Belgique ne disposent de marges d’action. Or ces pays comptent pour 52% du PIB de la zone. L’Allemagne (qui pèse 28%) pourrait agir, mais son propre frein constitutionnel à la dette ne lui laisse que très peu d’espace. Les États européens sont collectivement dans un état de quasi-paralysie budgétaire.

Bien entendu, on peut ruser avec les règles – les États ne s’en privent pas. Mais cela ne suffira pas à doter la zone euro d’une capacité de réponse à la mesure des risques. Bien entendu aussi, des clauses de sauvegarde permettent de suspendre l’application des règles en cas de choc d’ampleur. Mais ces dispositions ne joueront qu’après l’enclenchement d’une récession prononcée, et pour une durée limitée. Il y a toute chance que ce soit trop peu, trop tard.

Alors que faire ? Emmanuel Macron propose d’en finir avec les débats « d’un autre siècle » autour des 3%. Il n’a pas tort de penser, avec Olivier Blanchard, que des normes conçues dans un environnement de taux d’intérêt élevés ne devraient pas s’appliquer quand ceux-ci sont négatifs. Mais il faudrait déjà commencer par faire subir ce sort au dogme de l’équilibre, qui a encore cours à Berlin. Et si les économistes sont presque tous d’accord pour réformer le Pacte de stabilité, les politiques trouvent avantage au maintien d’un système opaque, propice à des négociations au cas par cas sur les flexibilités à accorder à tel ou tel.

Une idée s’est faite jour : celle de confier la mise en œuvre d’une relance budgétaire à la banque centrale. Celle-ci pourrait adresser un chèque de 500 euros à chaque citoyen (ou les faire bénéficier d’un crédit perpétuel sans intérêt de 500 euros, ce qui revient au même). Elle pallierait ainsi l’absence de budget de la zone euro. Cette distribution de monnaie « par hélicoptère », pour reprendre l’expression de Milton Friedman, serait sans doute efficace. Le problème est qu’elle ne pourrait être mise en œuvre sans l’aval des gouvernements (ne serait-ce que pour des questions d’identification des bénéficiaires), et que celui-ci serait loin d’être acquis. En outre, des transferts de la banque centrale aux ménages seraient sans doute regardés comme anticonstitutionnels, parce que de telles politiques doivent rester sous le contrôle du parlement. Cela ne veut pas dire qu’une telle initiative soit exclue, mais que ses conditions politiques et juridiques ne sont pas aujourd’hui réunies.

Reste la piste d’une relance verte. Si elle n’est pas sans embûches, c’est sans doute la plus prometteuse. Les besoins d’investissement additionnels induits par la décarbonisation sont de l’ordre de 2% du PIB par an. Cela représente un effort d’ampleur. Or les règles européennes comportent déjà une clause d’exception – aujourd’hui très restrictive – en faveur de l’investissement. Il faudrait l’élargir en faveur du soutien à la transition écologique, en privilégiant les actions concourant aux objectifs définis en commun. En contrepartie, les États devraient s’engager à ne pas consacrer les économies à venir sur les 200 milliards de charges d’intérêt dont ils s’acquittent aujourd’hui au simple financement des dépenses courantes.

Cela ne suffira sans doute pas. En effet la transition écologique ne fait pas que susciter de nouveaux investissements, elle en freine d’autres. Qui, aujourd’hui, va s’engager dans un projet industriel ou immobilier dont la rentabilité suppose un prix du carbone à 100 ou 200 euros par tonne ? Depuis l’écotaxe et les gilets jaunes, les politiques écologiques ne sont plus crédibles. Le grand frein au redéploiement vers l’économie verte, c’est l’incertitude sur les actions publiques futures. S’ils veulent lever cette incertitude et contrer ses effets délétères sur l’investissement et l’emploi, il va falloir que les États assurent les investisseurs contre leur propre inconstance. Ce n’est pas usuel, ce ne sera pas facile, mais cela risque de se révéler nécessaire.

Impôt sur la fortune : le débat américain

Chronique Terra Nova, 7 novembre 2019

En 1990, 12 pays avancés imposaient la fortune. On n’en compte plus que quatre, après qu’Emmanuel Macron a transformé l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI). Pourtant, un vif débat a émergé aux Etats-Unis autour de la proposition avancée par Elizabeth Warren, candidate bien placée à la primaire démocrate pour l’élection présidentielle, de créer un impôt de 2% sur la fortune des “ultra-millionnaires” (et de 3% sur les milliardaires).

Dans leur récent livre, Le Triomphe de l’Injustice[1], deux économistes français de Berkeley qui ont conseillé Warren, Emmanuel Saez et Gabriel Zucman, affirment que cet impôt contrerait la concentration grandissante de la richesse et rapporterait quelque 250 $ milliards par an, soit 1,2 % du PIB. Mais des contradicteurs comme Larry Summers, ancien Secrétaire au Trésor sous Clinton, et Greg Mankiw, ancien conseiller économique de George W. Bush, leur opposent au contraire qu’un impôt sur les grandes fortunes rapporterait peu, introduirait des distorsions dans le comportement des investisseurs et ne limiterait le pouvoir des milliardaires[2]. La controverse sur cet impôt sur les promet d’être déterminante pour les Démocrates, surtout depuis que Warren a annoncé vouloir en augmenter les taux[3].

Le point de départ de ce cette controverse ne fait guère débat. Comme l’a souligné Lucas Chancel, de l’École d’économie de Paris, dans une conference sur les inégalités[4] organisée par le Peterson Institute de Washington, on ne peut pas nier l’augmentation de la concentration des richesses, au moins aux États-Unis. Selon Saez et Zucman, les 1% des ménages les plus riches détiennent maintenant 40% du patrimoine total, tandis que les 90% du bas n’en détiennent qu’un quart. En 1980, ces proportions étaient inverses.

Les économistes sont en général réticents à formuler des jugements normatifs sur les inégalités parce que la théorie ne leur fournit pas vraiment d’étalon pour en déterminer le niveau acceptable. Si des entrepreneurs deviennent très riches, c’est peut-être parce que leurs innovations présente une grande valeur – et dans ce cas leur richesse est méritée. Ou bien c’est parce qu’ils sont parvenus à installer une rente de situation et celle-ci doit alors être combattue, mais le bon instrument pour le faire est la politique de la concurrence, pas l’impôt. Concrètement, ce que proposent nombre d’économistes est de s’attaquer au monopole grandissant d’Amazon, pas de se servir de la fiscalité pour exproprier Jeff Bezos.

L’imposition des richesses suscite aussi des objections de principe. Prenons par exemple, comme le propose Greg Mankiw, deux salariés du haut de l’échelle aux revenus comparables mais dont les styles de vie diffèrent. Pourquoi celui qui épargne et investit son argent dans l’économie devrait-il être advantage imposé que celui qui va skier en jet privé ? A coup sûr, celui qui épargne contibue davantage au bien-être collectif. Si l’on doit imposer quelqu’un, c’est le skieur.

C’est pourquoi de nombreux économistes préconisent, plutôt qu’un impôt sur la fortune, une combinaison d’impôt progressif sur le revenu et d’impôt sur les successions. Mais cette idée soulève deux problèmes.

Le premier est que beaucoup de super-riches n’ont pas des revenus proportionnés à leur fortune. Comme l’indiquent Saez et Zucman, le financier Warren Buffet ou Mark Zuckerberg gagnent à peine plus qu’ils ne dépensent. Leur fortune s’accoît en raison de leurs gains en capital, pas du fait de la fraction de leur revenu qu’ils mettent de côté chaque année. Et comme ces gains ne sont imposables que quand ils sont réalisés (c’est-à-dire quand la vente des titres correspondant se traduit par une plus-value), l’augmentation annuelle de leur richesse échappe pour l’essentiel à l’impôt.

La deuxième objection est que l’imposition sur les successions est politiquement toxique. Les sondages montrent année après année que, même si les économistes la défendent, la fiscalité de l’héritage reste très impopulaire auprès des électeurs. Il ne faut pas s’étonner que les responsables politiques soient réservés à l’égard d’une orientation qui rebutte la plupart des citoyens.

Mais si l’impôt sur le revenu n’est pas applicable aux gains en capital et que l’impôt sur les successions ne permet pas de redistribuer la richesse d’une génération à l’autre, les inégalités de fortune ne peuvent que s’aggraver. Certains pourront défendre que cela ne pose pas de problème en soi, tant que le capital est investi ou contribue à des finalités collectives. En Allemagne, par exemple, les propriétaires d’entreprises sont exemptés d’impôt sur les successions afin que les petites et moyennes entreprises – ce Mittelstand essentiel à la prospérité du pays – puissent être transmises d’une génération à l’autre.

Une société d’héritiers dans laquelle le revenu d’une vie de travail compte moins que le patrimoine hérité de ses parents est cependant à la fois moralement indéfendable et politiquement insoutenable. Elle n’est sans doute pas non plus économiquement efficiente. Les héritiers sont souvent de mauvais managers et de piètres investisseurs.

Il est vrai qu’un impôt sur la fortune n’est pas exempt d’inconvénients. Comment, par exemple, imposer le fondateur d’une start-up dont la valeur de marché progresse mais qui ne dégage aucun revenu ? Faut-il qu’il acquitte ses impôts en nature, sous forme d’actions ? Et, en Europe, où le système d’imposition n’est pas unifié, comment les autorités nationales peuvent-elles faire face quand il suffit de déménager dans le pays voisin pour échapper à l’impôt ? Concevoir un impôt sur la fortune à la fois juste et efficace apparaît beaucoup plus difficile que ce que ses promoteurs ne le reconnaissent habituellement.

En tous cas, une chose est claire : l’impôt sur la fortune tel qu’il a existé en Europe dans le passé ne constitue pas un exemple à suivre. Il se déclenchait à un seuil beaucoup trop faible – moins d’un million d’euros en France dans le cas de l’impôt de solidarité sur la fortune – et étaient mités par une série d’exemptions. Dans le cas français, le propriétaire d’une entreprise était exempté d’impôt tant qu’il ne vendait pas son entreprise. En conséquence, un entrepreneur qui créait et vendait successivement plusieurs start-up était imposé tandis qu’un chef d’entreprise passif ne l’était pas. Et tandis que le portefeuille d’actions d’un ménage aisé pouvait facilement procurer un rendement réel négatif après impôt, le taux d’imposition réel des 100 plus grandes fortunes du pays ne dépassait pas 0.02%.[5]

Comme le préconisent Saez et Zucman, un impôt sur la fortune devrait traiter de la même manière tous les actifs et devrait présenter un seuil de déclenchement assez élevé. Warren a fixé ce seuil à 50 millions de dollars. L’équivalent en Europe serait probablement un peu inférieur, mais certainement pas assez bas pour satisfaire Thomas Piketty, qui propose dans son dernier livre[6] un impôt annuel de 5% pour une fortune de 2 millions. La différence est que Warren se propose de réformer le capitalisme, quand Piketty ambitionne d’y mettre fin et de supprimer la propriété privée telle que nous la connaissons.

L’inégalité revient au premier plan des débats économiques, et pour de bonnes raisons. Un impôt sur la fortune n’est pas la panacée, pas même une réponse optimale à la croissance des inégalités en haut de la distribution des revenus et des richesses. Mais en l’absence d’alternative convaincante, il offre une solution de second rang raisonnable. A tout le moins, l’idée ne mérite pas d’être regardée comme une hérésie.

[1] Emmanuel Saez et Gabriel Zucman, The Triumph of Injustice : How the Rich Dodge Taxes and How to Make Them Pay, Norton, 2019. https://wwnorton.com/books/the-triumph-of-injustice[2] https://www.youtube.com/watch?v=oUGpjpEGTfE[3] Au moment de la publication de la version anglaise de cette chronique, Elizabeth Warren envisageait un taux de 2% au-dessus de 50 millions de dollars de patrimoine, et de 3% au-dessus d’un milliard. Le 1er novembre, elle a annoncé vouloir porter ces taux à 3% et 6% pour financer sa réforme de l’assurance-maladie. Ce n’est pas une modification anodine : Saez et Zucman indiquent que le rendement moyen des patrimoines les plus élevés est de l’ordre de 6% (« Progressive Wealth Taxation », Brookings Papers, Fall 2019, Table 3). Une taxe de 6% sur la richesse équivaudrait donc en moyenne à un imposer sur le revenu nominal à un taux de l’ordre de 100%. [4] https://www.piie.com/events/combating-inequality-rethinking-policies-reduce-inequality-advanced-economies[5] Selon Bruno Le Maire, le montant de l’ISF acquitté par les 100 plus grandes fortunes de France était de 70 millions. [6] Thomas Piketty, Capital et idéologie, Paris, Seuil, 2019.

Europe : en finir avec la politique en silos

Chronique Le Monde, 6 octobre 2019

La nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, s’est donné pour but de bâtir une Commission géopolitique au service d’une Europe plus stratégique, qui soit capable de s’affirmer dans un monde marqué par l’aiguisement des rivalités.

Elle n’aura pas la tâche facile. Car l’Union européenne est ce que l’économiste André Sapir avait appelé un pouvoir morcelé (Fragmented Power: Europe and the global economy, Bruegel, 2007). Un pouvoir, parce qu’en matière de normes, de concurrence ou de commerce international, l’Europe peut imposer ses préférences réglementaires, faire rendre gorge à des multinationales et négocier des accords commerciaux d’égal à égal. Mais un pouvoir morcelé, parce que ses compétences sectorielles sont à la fois cantonnées à la sphère économique, incomplètes et exercées séparément les unes des autres.

Si les Français s’en lamentaient, ce morcellement a longtemps été confortable : il permettait à l’Union d’exercer une influence globale sans assumer les responsabilités du leadership. Les États-Unis restaient le garant de l’ordre économique avec ce que cela supposait de privilèges (parfois exorbitants), mais aussi de devoirs : c’était à eux que revenaient les rôles d’architecte du système, mais aussi d’importateur en dernier ressort, de prêteur en dernier ressort, et à l’occasion de gendarme.

Charles Kindelberger (The World in Depression, 1973) puis Adam Tooze (The Deluge, 2014) ont bien montré à quel point ces rôles sont essentiels, et combien il a été difficile pour Washington de les assumer. Mais les dirigeants américains avaient fini par réaliser que s’il pouvait être contraignant de s’inscrire dans un système et de se conformer à ses règles, c’était la meilleure manière d’étendre leur sphère d’influence et d’assurer la prospérité de leur propre pays.

L’Europe, quant à elle, s’accommodait du leadership américain. Elle n’aspirait pas à contester l’hégémonie du dollar. Elle n’avait pas de grandes ambitions diplomatiques. Elle logeait sa puissance économique au sein d’un régime multilatéral défini par les États-Unis et dominé par eux, dont elle était le soutien constant et souvent le meilleur avocat.

Ce système est aujourd’hui en lambeaux, et il est illusoire de croire qu’il renaîtra à la faveur du départ de Donald Trump. Démocrates et Républicains ne croient plus que la participation de la Chine à l’ordre multilatéral assurera, à terme, sa convergence vers le modèle occidental. Les deux camps pensent que les États-Unis doivent penser davantage à leur propre intérêt et ne pas le sacrifier à la prospérité du monde. Ils sont divisés, certes, mais entre ceux qui veulent discipliner la Chine et ceux qui entendent enrayer son ascension, ou entre champions des tarifs douaniers et partisans d’autres armes. Mais ils partagent la fatigue du leadership.

Pour l’Europe, le réveil est particulièrement brutal : elle se trouve soudainement projetée dans un monde de rapport de forces dont les principaux protagonistes, États-Unis et Chine, ne séparent pas, comme elle, géopolitique et économie. Comme l’a montré le cas iranien, Washington utilise sans vergogne la centralité du dollar et de Wall Street pour imposer unilatéralement ses préférences géostratégiques. Quant à Pékin, il fait de sa capacité de crédit et d’investissement les vecteurs d’une politique de puissance dont les effets se font sentir en Asie centrale, en Afrique, et jusqu’au sein de l’UE.

Ursula von der Leyen a donc raison. Mais elle va devoir conduire une triple transformation : un changement de logiciel culturel ; une mutation organisationnelle ; et un rééquipement opérationnel.

Culturellement d’abord, l’Union doit faire l’apprentissage de la souveraineté économique (Bruegel-ECFR, Redefining Europe’s economic sovereignty, juin 2019). Il ne peut s’agir pour elle de se refermer derrière ses frontières ou de se couper de la Chine, qui doit comme les États-Unis demeurer un partenaire de premier plan. Ce serait une erreur dramatique. Il ne s’agit pas non plus de renoncer à défendre le multilatéralisme, qui fait partie de son code génétique . Mais il s’agit de penser stratégie, et de définir l’intérêt européen en des termes qui ne soient pas exclusivement sectoriels, ni même exclusivement économiques.

Organisationnellement, l’Europe doit cesser de gérer ses politiques économiques en silos. La primauté du droit et la structure de la Commission favorisent le morcellement que diagnostiquait Sapir. Il n’est pas facile d’y mettre fin, parce que le modèle de l’Europe n’est pas celui de la décision discrétionnaire au sommet de l’État. Il serait, par exemple, erroné de vouloir soumettre la politique de la concurrence, qui est un des atouts européens, à une politique industrielle d’ailleurs mal définie. En revanche il faut se donner les moyens procéduraux pour que lorsqu’elle examine un cas de concurrence, la Commission soit informée de ses implications potentielles en matière de sécurité, et puisse les prendre en compte dans sa décision.

Opérationnellement enfin, l’Union a besoin de nouveaux outils. Par exemple, elle ne peut pas aujourd’hui s’opposer à un investissement direct étranger dans un État membre, même si cet investissement donne accès à l’ensemble du marché intérieur. Il faudrait qu’elle puisse le faire à la majorité qualifiée. En matière monétaire, également, il faut évoluer : l’usage international de l’euro est pénalisé par l’absence de lignes de swap permettant de fournir de la liquidité en euros aux institutions financières de pays tiers ; or la BCE ne pourra en créer que s’il y a accord avec les États sur le partage des risques correspondants.

La souveraineté économique est affaire d’état d’esprit, de procédures et d’outil. Sur les trois plans, il est urgent d’avancer. Parce que le monde ne nous attendra pas.

Comment combattre la prochaine récession

Chronique Terra Nova, 1er octobre 2019

Quoi qu’en disent les déclarations officielles, la détérioration de la situation économique mondiale est désormais une préoccupation de premier rang des décideurs. L’OCDE a tout récemment revu ses prévisions : elle s’attend à une croissance de 1,5% en 2020 pour les pays du G20, en baisse de près d’un point par rapport à 2017. Et Laurence Boone, la cheffe économiste de l’organisation, a souligné les risques d’aggravation. En langage codé, cela signifie que la menace d’une récession est en train de prendre corps.

En temps normal, la mutation structurelle de l’industrie automobile, la faiblesse des gains de productivité dans les économies avancées, le rétrécissement des capacités de production inemployées et l’aggravation des fragilités financières constitueraient à elles seules des motifs sérieux d’inquiétude. Mais les secousses dans le système commercial et la faiblesse sans précédent des marges de manœuvre de la politique économique ajoutent à l’anxiété.

Comme le souligne l’OCDE, une bonne part du ralentissement récent peut être imputée aux tensions commerciales. L’économiste Chad Brown, du Peterson Institute, rappelle que sauf décision contraire, à la fin de cette année les droits de douane américains sur les produits chinois seront passés à 27% contre 3% il y a deux ans, et les droits chinois sur les biens américains à 25 % contre 8%. Non seulement ces hausses brutales seront assez fortes pour perturber les chaînes de valeur globales, mais le risque d’une nouvelle escalade protectionniste décourage l’investissement.

Cela n’est pas entièrement dû à Trump. Sa politique erratique s’accompagne d’un réexamen plus général des chaînes de production à l’échelle mondiale. Qu’il parvienne ou pas à se faire réélire, il faut se rendre à l’évidence : il ne reste presque plus aucun défenseur du libre-échange aux Etats-Unis. Dans un contexte de montée des nationalismes et de réaffirmation de la souveraineté, les tensions commerciales lui survivront. Quant aux griefs à l’égard des conséquences climatiques de la recherche effrénée du coût de production le plus faible, ils ne font que commencer.

Le manque de marge de manœuvre politique est l’autre grand sujet de préoccupation. En général, au cours d’une récession, les banques centrales baissent les taux d’intérêt pour relancer la demande. La banque fédérale américaine, par exemple, les a abaissés de 5 points lors des trois dernières récessions. Mais la marge de manœuvre est près de moitié moindre aujourd’hui aux Etats-Unis et elle est pratiquement inexistante dans la zone euro, où les taux d’intérêt sont déjà négatifs (même des obligations à trente ans présentent maintenant des taux négatifs). Après les dernières annonces faites par la Banque Centrale européenne, sa nouvelle présidente, Christine Largarde, hérite de son prédécesseur, Mario Draghi, une boîte à outils pratiquement vide.

Certes, comme l’a déclaré Christine Lagarde : « Les banques centrales ne peuvent pas être seules à agir ». Mario Draghi et elle ont déjà réclamé une intervention budgétaire des États de la zone euro. Sur le papier, un tel effort semble possible : alors que, correction faite de la conjoncture, le déficit américain dépasse les 6% du PIB, ce chiffre reste inférieur à 1% pour la zone euro. Et bien qu’il soit élevé, le poids de la dette publique y est plus bas qu’aux Etats-Unis. En outre, comme l’a souligné l’ancien chef économiste du FMI Olivier Blanchard, des déficits temporaires n’aggravent pas durablement l’endettement quand, comme c’est le cas actuellement, les taux d’intérêt sont largement en dessous du chiffre de la croissance.

Les ministres des Finances européens, cependant, n’ont même pas évoqué l’option d’une éventuelle stimulation budgétaire lors de leur dernière réunion de septembre. En Allemagne, où les marges d’action sont importantes, le mot d’ordre selon lequel le budget de l’Etat doit être voté à l’équilibre domine toujours[1]. Et même si un nombre croissant de voix influentes s’élèvent pour appeler à s’émanciper de cette contrainte auto-imposée, le « frein à l’endettement » qui est, lui, inscrit dans la constitution, bloque le déficit public (corrigé de la conjoncture) à 0,35 % du PIB.

En Europe, au total, les marges de manœuvre existent, mais elles sont étroites et le courage politique pour les utiliser ou pour les élargir fait défaut. Le plus probable est que la zone euro va continuer à tirer des bords. Il y aura certainement un assouplissement budgétaire, mais pas une réponse ambitieuse susceptible de pallier le blocage de la baisse des taux.

Si l’on n’utilise ni la politique monétaire, ni la politique budgétaire, alors quoi ? Dix ans après la grande récession, les pays européens sont encore convalescents et les laisser sombrer dans une nouvelle période de difficultés créerait des dommages économiques et politiques majeurs. C’est pourquoi il vaut la peine d’explorer des solutions alternatives.

Ce qui nous conduit à l’idée exotique de donner de nouveaux outils à la banque centrale. A la fin des années 1960, Milton Friedman, le père du monétarisme, avait imaginé de distribuer des billets de banque par hélicoptère. Ben Bernanke, l’ancien président de la Fed, a repris la même métaphore en 2002 pour expliquer que la banque centrale pourrait toujours agir contre la déflation.

Pour transformer cette expérience de pensée en proposition réelle la banque centrale pourrait accorder aux banques des prêts perpétuels sans intérêt, à condition que celles-ci en fassent dans les mêmes termes bénéficier leurs clients. Concrètement, chaque ménage pourrait recevoir un crédit de 1 000 euros qu’il n’aurait jamais à rembourser – c’est-à-dire en réalité un transfert net qui financerait sa consommation. La banque centrale pourrait soit conserver indéfiniment un crédit fictif à son actif ou, de manière plus réaliste, récupérer au fil du temps les pertes correspondantes en réduisant d’autant le dividende annuel versé à son actionnaire public.

De considérables obstacles s’opposent cependant à un tel programme. Le premier est d’ordre légal : une telle opération correspondrait-elle au mandat de la banque centrale ? L’argument se défend, si la mesure est utilisée pour atteindre l’objectif de stabilité des prix. Or actuellement, l’inflation est trop faible et une récession la ralentirait encore. Le deuxième obstacle est d’ordre pratique : tous les ménages n’ont pas un compte en banque et certains en ont plusieurs. En outre, 1000€ représenterait peu au Luxembourg mais beaucoup en Lettonie, où le revenu est quatre fois plus faible. D’un point de vue macro-économique, ce ne sont pas de vraies objections, mais il en va autrement du point de vue de l’équité. Le troisième obstacle est d’ordre politique : on reprocherait certainement à la banque centrale de franchir la muraille de Chine qui sépare en principe la politique monétaire de la politique budgétaire (et, de fait, une telle opération serait bien l’équivalent d’un transfert public financé par de la création monétaire). Dans le contexte actuel de colère contre les décisions de la BCE, ce pourrait bien être la controverse de trop.

Seul l’avenir nous dira si détérioration de la conjoncture économique et défaut d’alternatives justifient de s’aventurer dans ces territoires inexplorés. Il est peu probable que l’Europe aura l’audace de s’y engager. Si elle le fait, le chemin dans lequel elle avancera sera étroit et périlleux. Mais il n’est pas exclu que prendre le risque d’agir puisse bien, au bout du compte, se révéler plus raisonnable que prendre celui de ne rien faire.

[1] Le projet de budget doit être à l’équilibre mais le budget réalisé peut être en déficit si la croissance de l’économie s’est révélée moins élevée que prévu.

Piketty: Les pleins et les déliés

Sur Capital et Idéologie (Le Seuil). Version longue de ma critique dans L'Express, 12 septembre 2019

Le titre l’annonce, le volume le confirme : l’ouvrage de Thomas Piketty est d’une grande ambition analytique et politique. Si c’est l’inégalité qui le mobilise, c’est à Marx qu’il s’en prend ; au concept de lutte des classes, il entend substituer une clef de lecture centrée sur « la lutte des idéologies et la quête de la justice ». Et à une gauche sans boussole, il veut offrir un nouvel horizon combinant dépassement du capitalisme par le partage du pouvoir dans les entreprises, érosion des rentes de propriété par une fiscalité fortement redistributrice, égalité des chances par la création d’une dotation universelle en capital, et réenchassement de l’échange marchand dans des relations internationales régulées par un fédéralisme transnational.

À ce Piketty prométhéen des 80 dernières pages, beaucoup de lecteurs préféreront sans doute celui des 1100 premières : le bénédictin de la donnée qui quantifie inégalités et rapports sociaux au fil des âges et des sociétés ; le passionné d’histoire qui, de l’Ancien régime aux sociétés coloniales et du Raj britannique à l’Inde moderne, ausculte les mutations des castes et des classes ou retrace les affrontements autour des statuts et de l’impôt ; au littéraire enfin qui convoque Jane Austen pour illustrer tel graphique compliqué. Époustouflante par son ampleur et sa précision, l’entreprise atteint son but en montrant à quel point la résurgence d’un absolutisme de la propriété est une formidable régression.

Les économistes sont souvent prisonniers des concepts et des outils de leur discipline. Ce grief ne peut être adressé à Thomas Piketty. La force de sa lecture est de combiner une grille quantitative systématique et un foisonnement de références historiques, anthropologiques et sociologiques. La première donne cohérence à son entreprise ; les secondes lui apportent une remarquable richesse. Comme d’autres travaux contemporains (Fukuyama sur la formation de l’État, par exemple), mais pour la première fois sans doute s’agissant de ce thème, l’ouvrage est aussi marqué par la volonté de rompre avec une perspective occidentalo-centrée pour nourrir la réflexion sur les organisations sociales d’une analyse fouillée d’autres lieux et moments.

Aussi fascinants que soient les kaléidoscopes sociaux que visite l’ouvrage, la visée de Piketty reste politique. On ne peut le lui reprocher de vouloir formuler un projet de ce type. Tout dessein un tant soit peu ambitieux se nourrit d’une utopie sociale, or la gauche ne s’est remise ni de la faillite du rêve communiste, ni de l’étiolement du projet social-démocrate. Oui, c’est à Polanyi et Rawls qu’il faut revenir pour définir une telle utopie. Non, l’hégémonie des actionnaires n’est ni une loi naturelle, ni un gage d’efficacité. Oui, les nations ont autre chose en partage que des marchés. Il est difficile de ne pas éprouver de la sympathie pour les principes mis en avant par Piketty.

La difficulté est dans la mise en œuvre. S’il importe de borner le capitalisme et de redéfinir l’entreprise, c’est à condition de prendre la mesure des problèmes que cela pose - et de les résoudre. Il est confondant de les voir traiter avec une certaine désinvolture, comme si l’on pouvait refonder l’entreprise sans s’interroger sur ce qu’il faut garder de la puissance transformatrice du capitalisme et des ressorts de l’innovation. Marx était fasciné par le capitalisme, par la force avec laquelle une mutation du rapport social pouvait induire des bouleversements dans l’ordre productif. Il plaçait au centre de sa lecture la dialectique des forces productives et des rapports de production. Piketty paraît s’en désintéresser complètement, il réduit le capitalisme à une machine à accumuler des richesses et à produire de l’inégalité. C’est un peu court : que la fortune de Jeff Bezos soit indécente n’autorise pas à passer sous silence l’innovation majeure qu’a représenté la création d’Amazon.

Il en va de même des propositions fiscales. Certes illustratifs, les paramètres numériques du système proposé relèvent d’un projet bien plus radical que ne le suggèrent des références appuyées au New Deal. Au-delà de dix fois le patrimoine moyen (soit, en France, de 2,5 millions), la richesse serait imposée au taux annuel de 5% et le revenu qu’elle produit à 60% environ (à quoi s’ajouterait une taxation à 60% des successions). Avec un rendement réel du capital de l’ordre de 5% cela conduirait, à la manière d’une réforme agraire permanente, à éradiquer rapidement les fortunes de l’ordre de quelques millions. Projet légitime, certes, il n’est écrit nulle part que le régime de propriété que nous connaissons doit être éternel. Mais à condition d’en discuter sérieusement les conséquences sur l’incitation à investir et à innover. Rappelons qu’Elizabeth Warren, la candidate de la gauche démocrate, ne veut quant à elle que taxer à 2% les fortunes de plus de 50 millions.

Quant au fédéralisme international, il se heurte de front à la montée d’une aspiration à la souveraineté dont on ne peut faire abstraction. Contre le retour du nativisme, Piketty prône une démocratisation de l’Europe et le transfert du pouvoir fiscal à une nouvelle Assemblée associant parlementaires nationaux et parlementaires européens. Il voit dans cette réforme la solution aux blocages induits par la règle de l’unanimité et le pouvoir d’empêchement du Conseil, où chaque pays est représenté par son ministre et où l’intérêt collectif peine à se faire entendre. Le diagnostic est juste, mais la solution a fort peu de chances de voir le jour. Car le problème n’est pas, comme Piketty fait mine de le croire, la composition de l’instance parlementaire. Il tient au principe même du partage de la souveraineté fiscale. Outre qu’une assemblée combinant parlementaires nationaux et européens ne se comporterait probablement pas selon ses vœux (c’est au moins ce que suggèrent les sessions régulièrement organisées pour les faire dialoguer), on voit mal pourquoi des États arc-boutés sur la souveraineté fiscale accepteraient soudain de lui transférer le pouvoir de lever l’impôt. En Allemagne (puisque c’est largement d’elle qu’il s’agit), la question a d’ailleurs pris un tour principiel. Dans une série d’avis et d’arrêts, la cour constitutionnelle a dressé des barrières au transfert de nouvelles compétences à l’UE. Ironiquement son argument est de même nature que celui de Piketty, mais ses conclusions sont à l’opposé : l’UE, dit la cour de Karlsruhe, n’est pas démocratique, parce que le pays dont le poids démographique est le plus fort - l’Allemagne – y est sous-représenté.

L’utopie, oui, certainement. Mais on aimerait autant de circonspection dans son dessin que dans l’analyse.

Quand la souveraineté s'enflamme

Chronique Terra Nova, 2 septembre 2019

La forêt amazonienne, a rappelé le président Emmanuel Macron à la veille du récent sommet du G7, à Biarritz, “est le poumon de notre planète”. Parce que sa préservation importe à l’ensemble du monde, le président brésilien Jair Bolsonaro ne peut pas être autorisé à “tout détruire”. Macron, a répliqué Bolsonaro, “instrumentalise un enjeu de politique intérieure brésilienne” ; prendre position sur le sujet au cours d’un G7 ,en l’absence des pays de la région, est le signe “d’une mentalité coloniale déplacée”.

La querelle s’est rapidement envenimée. Macron menace désormais de bloquer l’accord commercial entre l’Union européenne et le Mercosur (espace économique sud-américain dont le Brésil est le principal acteur), si le Brésil n’en fait pas plus pour protéger la forêt.

Cette polémique illustre la montée d’une tension entre deux grandes tendances actuelles : un besoin pressant d’action collective à l’échelle globale et une demande croissante de souveraineté nationale. Des confrontations répétées entre ces deux tendances sont inévitables. Notre capacité à les surmonter – ou non – déterminera notre destin collectif.

Les biens communs ne datent pas d’hier : la coopération internationale pour combattre les maladies contagieuses et préserver la santé publique a été engagée dès le 19e siècle. Mais ce n’est qu’au tournant du millénaire que l’action collective globale est devenu un enjeu prééminent. Le concept de « bien public mondial » forgé par les économistes de la Banque Mondiale a rapidement été mobilisé pour rendre compte d’une série de questions, allant de la préservation du climat et de la biodiversité à la stabilité financière et à la sécurité du réseau internet.

Dans le contexte de l’après-guerre froide, les internationalistes ont alors imaginé qu’on allait pouvoir s’accorder pour mettre en place des solutions communes et répondre aux défis globaux : tel était du moins le nouveau credo. Des accords globaux contraignants – un nouveau droit international – pourraient être négociés et mis en œuvre avec l’appui d’institutions internationales fortes. L’avenir, semblait-il, appartenait à la « gouvernance mondiale ».

Cette illusion s’est rapidement dissipée. L’architecture institutionnelle de la mondialisation ne s’est pas développée selon les voies imaginées par les promoteurs d’une gouvernance globale. Malgré la création, en 1995, de l’Organisation Mondiale du Commerce (une dénomination trompeuse, dans la mesure où elle n’a pas d’autre pouvoir que celui d’arbitrer les litiges), aucune autre organisation de cette ampleur n’a été créée. On a laissé sur les étagères les projets de mise en place d’institutions mondiales consacrées à l’investissement, à la concurrence ou à la protection de l’environnement. Et même avant les attaques répétées de Donald Trump contre le multilatéralisme, les institutions en place, comme l’OMC ou le Fonds monétaire international, ont commencé d’être contournées par des arrangements régionaux.

Au lieu des avancées de la gouvernance globale, nous avons assisté à la montée du nationalisme économique. Comme le montrent dans une recherche récente Monica de Bolle et Jeromin Zettelmeyer, du Peterson Institute, qui ont conduit une analyse systématique des programmes politiques de 55 grands partis politiques des pays du G20, la tendance à la valorisation de la souveraineté nationale et au rejet du multilatéralisme est étendue. Quand John Bolton, l’actuel conseiller américain à la sécurité nationale écrivait en 2000 que la gouvernance globale était une menace contre la souveraineté américaine, cela ressemblait à une plaisanterie. On a cessé de rire.

Le nationalisme n’a pas gagné la guerre. En dépit du Brexit et de la poussée de l’extrême-droite italienne, les élections européennes de mai dernier n’ont pas produit le raz de marée eurosceptique annoncé par certains experts. Une part croissante de l’opinion publique attend que nos problèmes soient pris en charge au niveau où l’action publique sera la plus efficace, au besoin à l’échelle européenne ou mondiale. Toutefois cela ne peut plus reposer uniquement sur des obligations universelles sanctionnées par des accords internationaux. La question est de trouver des mécanismes alternatifs qui permettent une action collective efficace tout en minimisant les entorses à la souveraineté nationale.

De tels mécanismes existent en fait déjà. En matière de commerce international, par exemple, des clubs à géométrie variable se sont multipliés pour répondre aux nouvelles questions que pose l’intégration profonde des économies, par exemple celle des normes techniques ou celle du brouillage de la frontière entre biens et services. Les abus de position dominante des entreprises géantes sont maintenant sanctionnés par des décisions de portée extraterritoriale des autorités de la concurrence. Le renforcement des ratios en capital des banques ne résulte pas d’une quelconque loi internationale, mais de l’adoption volontaire de règles prudentielles communes et non-contraignantes (dites de Bâle). Et même si le monde est en train de prendre du retard dans la lutte contre le réchauffement climatique, l’accord de Paris a eu le mérite de stimuler l’action dans nombre de pays, de mobiliser les grandes métropoles et certains gouvernement régionaux, et d’orienter l’investissement privé vers les technologies propres.

Mais comme tous les problèmes ne sont pas les mêmes, de tels mécanismes n’apportent qu’une réponse partielle aux problèmes de l’action collective. Lorsque la volonté d’agir est générale, un minimum de transparence et de dispositifs créateurs de confiance est suffisant pour stimuler la coopération. Dans d’autres cas, la tentation de jouer les passagers clandestins est telle qu’elle ne peut être combattues que par de puissantes incitations, ou même des sanctions.

Ce qui nous ramène aux feux de forêt de l’Amazonie. Les intérêts du Brésil et ceux de la communauté internationale ne sont pas convergents. Pour les petits paysans et pour les grandes entreprises agro-alimentaires brésiliennes, la valeur économique des terrains a une importance considérable. Pour le reste du monde, c’est la valeur écologique de la forêt et la biodiversité qui comptent avant tout. Les préférences temporelles diffèrent également. Inévitablement, les riches du Nord accordent plus de valeur au futur que les pauvres du Sud. Dans ce contexte, même si de larges segments de la société brésilienne valorisent la préservation de la forêt équatorienne, il serait illusoire de penser que la pression morale et des incitations douces permettront, à elles seules, de résoudre ces contradictions.

Dans le cas de l’Amazonie, les deux seuls instruments « durs » sont l’argent et les sanctions. Depuis 2008, la Norvège a déjà transféré plus d’un milliard de dollars au Fonds Amazonie, par le canal duquel elle subventionne la préservation du service environnemental que la forêt rend au monde (elle a interrompu ses versements au mois d’août en réaction aux politiques de Bolsonaro). L’alternative de Macron est de forcer le Brésil à valoriser l’environnement en conditionnant les accords commerciaux ou d’autres accords internationaux à une gestion soutenable des ressources naturelles.

Les deux options font l’une et l’autre question : le versement d’une rente ouvre une boîte de Pandore gigantesque, et suppose un accord international sur le partage du fardeau : la valeur collective annuelle de la capture du carbone par la forêt amazonienne est en fait plusieurs centaines de fois supérieure aux transferts norvégiens. La contrainte par le jeu des accords commerciaux n’est pas non plus sans inconvénients parce qu’il n’y a qu’une relation logique indirecte entre la déforestation et le commerce. Mais comme nous n’avons guère d’autre outil à notre disposition, la solution, si elle existe, combinera nécessairement des transferts financiers et des avantages économiques.

La polémique Macron-Bolsonaro fera sans doute demain figure d’anecdote. Mais l’éruption d’autres disputes entre avocats de l’action collective et tenants de la souveraineté est certaine. Le monde doit trouver les moyens de les gérer.

Retraites : pour la clarté

Chronique Le Monde, 31 août 2019

1993, 2003, 2007, 2010, 2013, 2019 : voici donc venir la sixième réforme des retraites. À coup de changement des règles d’indexation, de recul de l’âge légal et d’augmentation de la durée de cotisation, les cinq premières ont surtout cherché à contenir la hausse du poids des pensions dans le revenu national. Nécessaires du fait la démographie, elles ont été douloureuses : si les hommes nés en 1940 sont partis à 60 ans avec 80% de leur salaire, ceux de 1980 partiront à 64 ans avec un revenu amputé d’un tiers. Mais elles ont atteint leur objectif en faisant baisser de cinq points de PIB (120 milliards en valeur 2019) la masse des pensions projetée pour 2040.

Le problème du financement des retraites est donc pour l’essentiel réglé. Cette litanie de réformes a cependant altéré les perceptions collectives. Au fur et à mesure que les perspectives financières s’amélioraient, l’inquiétude des Français a augmenté. En 1995, selon le CREDOC, ils n’étaient que 22% à en faire un souci prioritaire. En 2015, 47%. Les plus jeunes redoutent que, les réformes succédant aux réformes, le régime par répartition ne leur apporte pas grand-chose quand ils termineront leur vie active.

C’est dans ce contexte qu’il faut analyser le projet de système universel par points proposé en juillet par le rapport Delevoye. Il ne vise pas cette fois à réduire le coût de la répartition mais à la refonder en uniformisant l’acquisition des droits à pension, en assurant leur portabilité d’un métier à l’autre et d’un statut à l’autre, en donnant plus de latitude aux choix individuels et en établissant des principes pérennes pour le pilotage du système.

L’enjeu de cette réforme, c’est d’abord l’égalité des règles. Les Français sont aujourd’hui persuadés que les dés sont pipés. Comme l’avait souligné en 2016 un rapport de France Stratégie, Lignes de faille, ils doutent de leurs institutions sociales. À côté des grands privilèges, les petits pérennisent la perception d’une grammaire sociale faussée. Avec deux conséquences lourdes : collectivement, un pessimisme exacerbé ; individuellement, la quête du salut par l’accès à des positions qu’il s’agit ensuite de défendre pied à pied.

Dans leur grand livre, Why Nations Fail, Daron Acemoglu et James Robinson opposent les pays dotés d’institutions sociales « inclusives » aux pays à institutions « extractives ». Ils expliquent le sous-développement des seconds par le fait que l’énergie individuelle s’y concentre sur l’accaparement des rentes plutôt que la création de richesse.

Bien entendu inclusives, nos institutions sociales ne sont pas exemptes de traces extractives. En matière de retraite, la multiplicité de statuts que rien ne justifie plus et la perception (souvent excessive) d’une forte inégalité entre public et privé entretiennent le ressentiment et freinent la mobilité professionnelle. En réalité, comme l’a bien montré l’Institut des Politiques Publiques, les vrais perdants du système actuel sont aujourd’hui les plus faibles : celles (plus que ceux) dont les parcours ont été heurtés ou atypiques. Bien souvent, leur pension n’atteint un niveau trop maigre que par le jeu des dispositifs de solidarité. C’est cela qu’il faut corriger.

L’autre enjeu, c’est la confiance. Or le projet a fait depuis deux ans l’objet d’une sourde controverse au sein du gouvernement. Armés de projections quelque peu alarmistes, certains voient dans la réforme des retraites un moyen de réduire la dépense publique. Changer les règles leur paraît en revanche consommer beaucoup de capital politique pour des effets à long terme, par nature incertains.

Tranché dans son principe, le débat a rebondi autour de la notion d’âge d’équilibre mise en avant par le rapport Delevoye : en cas de départ avant 64 ans, la pension devait être ajustée à la baisse, et symétriquement en cas de départ postérieur. Cette proposition a nourri le soupçon que le vrai but était, encore une fois, de faire des économies en reculant l’âge de la retraite. Or une réforme d’ampleur qui fait par nécessité des perdants et des gagnants, ne peut éviter de coaliser les oppositions que si elle ne vise pas en même temps à donner des coups de rabot. C’est sans doute pourquoi Emmanuel Macron a écarté les 64 ans.

Reste à savoir ce qui les remplacera. Un système à points ne met évidemment pas fin aux contraintes de financement induites par le vieillissement, mais conduit à les exprimer par des incitations plutôt que par des normes rigides. Dans sa version idéalisée, il est équilibré par construction parce que la pension de chaque génération dépend de son espérance de vie à la retraite et celle de chaque individu de son âge de départ. Se pose cependant la question des repères collectifs. Aujourd’hui, chacun sait combien de trimestres il va lui falloir accumuler pour bénéficier d’une retraite à taux plein et c’est cette norme qui structure les comportements. À ne donner aucun repère dans le futur, ne subsisterait que l’âge légal des 62 ans. Or il importe de signaler que demain, on ne sera pas vieux au même âge qu’aujourd’hui.

Au lieu des 64 ans, Emmanuel Macron a suggéré de raisonner en durée de cotisation. Mais cela brouillerait la logique d’un système par points, dans lequel la notion de trimestre validé n’existe pas, et donnerait la fâcheuse impression que rien de change vraiment. Comme l’a proposé Antoine Bozio, il serait préférable de s’accorder sur le taux de remplacement du salaire antérieur que les retraités sont en droit d’atteindre, et d’indiquer à chaque personne à quel moment les montants cotisés lui permettront de l’obtenir. Cela n’interdirait pas de partir plus tôt, ou plus tard, avec une pension ajustée en conséquence. Repères collectifs, et choix individuels : c’est l’équilibre qu’il faut trouver.

Brexit : Préparons-nous au no deal

Chronique Le Monde, 3 août 2019

Depuis qu’il y a trois ans les Britanniques ont voté pour le Brexit, l’Union européenne a fait un sans faute. Le respect scrupuleux de la procédure de sortie de l’Union prévue par les traités, l’impeccable unité des 27, le refus d’accorder à Londres le moindre traitement de faveur, une solidarité sans faille avec l’Irlande et le professionnalisme méticuleux de Michel Barnier, le négociateur de l’Union, ont eu raison d’une Theresa May politiquement mal assurée et techniquement indécise. Résultat, c’est avec Boris Johnson que l’UE est aujourd’hui aux prises.

Le nouveau Premier ministre n’a pas fait mystère de ses objectifs : sans « ifs or buts », une sortie au 31 octobre, « do or die », s’il le faut sans accord. Tout suggère aujourd’hui qu’il entend provoquer des élections anticipées et faire campagne sur cette base, au nom du respect du mandat donné par le referendum de juin 2016. À cette fin, le gouvernement a engagé les préparatifs opérationnels en vue d’un no deal, d’une sortie sans accord.

Le no deal n’est pas certain. Les conversations avec l’UE n’ont pas commencé, et des compromis sont encore possibles sur le principal point de blocage, l’épineuse question du filet de sécurité (backstop) irlandais : ce serait le cas, par exemple, si Johnson se libérait de l’alliance avec les unionistes de Belfast et acceptait de maintenir l’Irlande du Nord dans le marché européen. Le no deal peut aussi être bloqué par le parlement, si celui-ci trouve un moyen de prendre la main. Mais il est devenu assez crédible pour que les Européens doivent s’y préparer.

S’agissant de son impact mécanique, les choses sont assez claires : effet de taille oblige, le choc serait bien moindre que pour le Royaume-Uni lui-même, mais de même nature : la hausse brutale des tarifs douaniers, la désorganisation des échanges, le défaut de cadre juridique pour la fourniture de services, la rupture des chaînes de valeur nous frapperaient également. Tandis que les économistes britanniques débattent encore de l’ampleur de la commotion attendue, le FMI la chiffre à quatre points de PIB pour le Royaume-Uni et à un demi-point pour l’UE. Dans un contexte de ralentissement et de tensions internationales, c’est dangereux. Cela peut suffire à nous faire basculer dans la récession.

Il y a cependant des raisons d’être moins inquiet pour le court terme que pour le futur. Dans l’immédiat, il est certain que Londres s’attachera à compenser les effets récessifs d’une sortie désordonnée. Sajid Javid, le nouveau chancelier de l’Échiquier, réfléchit pour soutenir l’activité à une stratégie économique de « boosterisme » - de relance budgétaire tous azimuts. Avec un déficit 2019 prévu à 1,5% du PIB, il en a les moyens. Quant à la Banque d’Angleterre, elle répondra nécessairement par une stimulation monétaire : c’est dans son mandat.

Le problème pour le futur est qu’en cas de no deal Londres a toute chance d’opter pour une stratégie de compétition agressive. Ce sera vrai d’abord sur le plan monétaire : la livre sterling, qui a déjà baissé de près de 20% contre l’euro depuis le référendum de 2016, pourrait s’affaiblir encore plus. S’il veut jouer la dévaluation, Boris Johnson pourra d’ailleurs choisir à cette fin le successeur du gouverneur Mark Carney, qui doit être remplacé dans les mois qui viennent. Mais ce sera surtout vrai sur le plan réglementaire. Non seulement la fraction du parti conservateur aujourd’hui aux commandes rêve d’achever la révolution thatchérienne en menant à bien une déréglementation tous azimuts, mais elle n’aura probablement pas d’autre choix à sa portée pour attirer des investisseurs et tenter de compenser les effets désastreux de la sortie du marché européen.

Sur le plan mondial, enfin, tout porte à penser que Johnson s’alignera rapidement sur les États-Unis de Donald Trump, à moins qu’il choisisse plutôt de devenir le partenaire privilégié de Xi Jinping. La rhétorique libre-échangiste qui avait cours chez les Brexiters au printemps 2016 apparaît aujourd’hui singulièrement décalée. On voit mal, dans un contexte de bilatéralisme accentué, quels pourraient être les partenaires d’une Global Britain championne de la libéralisation. En manque de substituts aux accords commerciaux de l’Union européenne et en froid avec celle-ci, le Royaume-Uni ne tardera sans doute pas à rechercher la protection d’une des deux grandes puissances économiques. Pour l’Europe, ce serait dans un cas comme dans l’autre un affaiblissement, si ce n’est une menace.

Face à cette perspective, l’Union n’a pas beaucoup de cartes en main. Il serait curieux qu’elle se montre souple avec un Johnson qui la voue aux gémonies, quand elle n’a pas voulu l’être avec Mme May. Quand à reprendre langue après un no deal, ce sera difficile : une sortie sans accord et donc sans règlement ni de la question irlandaise, ni de la dette britannique à l’égard de l’UE serait nécessairement très acrimonieuse.

Il va falloir que les 27 sachent jouer très serré : puisque Johnson veut nous emmener au bord du précipice, il faudra l’y accompagner sans rien céder à son bluff, en se préparant au pire. Mais lui montrer aussi que c’est lui qui risque le plus dans l’aventure, envisager toutes les options pour une négociation de dernière minute, et être au clair sur le type de partenariat qui pourra être offert à la Grande Bretagne pour l’après-Brexit. C’est sur ce dernier point que l’Union a pêché par manque de vision stratégique dans les discussions avec Theresa May. C’est sur ce point qu’il faut réfléchir, pour le cas où Londres indiquerait vouloir venir à résipiscence. Vite.

Climat et commerce : vers le clash

Chronique Terra Nova, 31 juillet 2019

La nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a présenté un programme climat particulièrement ambitieux. Au cours des cent premiers jours de son mandat, elle proposera un Green Deal européen et une législation imposant la neutralité totale en carbone en 2050. Sa priorité immédiate sera de redoubler d'efforts pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de l'UE, avec pour objectif d'émettre en 2030 moitié moins qu’en 1990.

Cet engagement répond aux inquiétudes croissantes des citoyens européens sur le sujet climatique. Dès avant la récente canicule, l'activisme des lycées et la montée en puissance des partis verts aux élections européennes avaient sonné l'alarme. Agir pour le climat n’est plus seulement une responsabilité vis-à-vis des générations futures, mais un devoir vis-à-vis de la jeunesse, ici et maintenant. Les partis politiques ont compris que de continuer à tergiverser pourrait leur coûter le soutien des moins de 40 ans.

Cependant, l'UE (Royaume-Uni compris) contribue déjà peu au changement climatique. Sa part dans les émissions annuelles mondiales est passée de 99% il y a deux siècles à moins de 10% aujourd'hui. Les projections suggèrent que si Mme von der Leyen atteint son objectif, elle sera ramenée à 5% d'ici 2030 : alors que l'UE réduira ses émissions de 1,5 milliard de tonnes par an, le reste du monde les augmentera, lui, de 8.5. En conséquence, la température mondiale continuerait à augmenter, de 3 degrés voire davantage d'ici 2100. Quoi qu’elle fasse, l’Europe ne sauvera pas la planète toute seule.

Comment réagir ? Ce point est crucial pour l’avenir. Il est peu probable que l’impératif catégorique consistant à faire ce qui est juste suffise pour soutenir les efforts qu’appelle immanquablement l'action climatique. Le plan von der Leyen entraînera nécessairement des pertes d'emplois, une réduction de la richesse, une baisse des revenus et de moindres opportunités, du moins dans un premier temps. En l'absence d'une stratégie permettant de transformer l’impératif moral en atout économique, il ne sera pas tenable. Il pourrait même déboucher sur un contrecoup politique des plus détestables.

Alors, quelle peut être la stratégie européenne ? La première option consiste à miser sur le leadership par l'exemple. En construisant un modèle de développement respectueux de l'environnement, l'Europe et d'autres pionniers ouvriraient une voie que d’autres pourraient suivre ensuite progressivement. Des accords internationaux non contraignants, tels que l'accord de Paris de 2015, permettraient de suivre les progrès des uns et des autres, et de pousser chaque gouvernement à agir.

Le problème de cette stratégie est que, comme la préservation du climat est un véritable bien public, plus un acteur fait d’efforts, moins les autres ont besoin d’en faire. C’est pour cela que les coalitions pour le climat sont intrinsèquement instables : plus une coalition est large, plus la tentation est grande de se dispenser d’y prendre part et de profiter des efforts des autres. Le leadership par l'exemple ne suffira pas.

La deuxième approche consiste à miser sur l’avantage qu'une action précoce confère aux pionniers. Ceux qui font la course en tête peuvent espérer développer des atouts concurrentiels dans les nouvelles technologies, les nouveaux produits et les nouveaux services. Comme l’ont montré Philippe Aghion et ses collègues, l’innovation peut aider à exploiter leur potentiel et modifier l’orientation du développement économique.

L’expérience montre effectivement que les technologies vertes ont un potentiel plus important qu’on ne l’imaginait il y a encore quelques années. Le coût des panneaux solaires s'est effondré plus rapidement que prévu et les énergies renouvelables sont plus compétitives qu’on ne le pensait il y a dix ans. Le problème est que l'Europe a échoué à convertir son engagement environnementale en leadership industriel. La plupart des panneaux solaires et des batteries électriques qu’elle utilise sont construits en Chine, et les États-Unis sont le seul concurrent sérieux à la domination de Pékin.

La carte qui reste à l'Europe est d’exploiter la taille de son marché intérieur, qui représente encore environ 25% de la consommation mondiale. Parce qu'aucun producteur d’envergure globale ne peut se passer d’y être présent, l'UE conserve un pouvoir réglementaire majeur. Les normes qu’elle établit, qu’il s’agisse de la sécurité des consommateurs ou de la protection des données, sont souvent adoptées hors de ses frontières. Car après s’être adaptées à des exigences plus strictes sur le marché européen, industriels et fournisseurs de services ont veulent offrir le même niveau de qualité aux consommateurs des autres marchés.

Le pari de l’UE, c’est que la combinaison de son ferme engagement en faveur de la décarbonation, d’un côté, et, de l’autre, de l’accord de Paris sur l’atténuation du changement climatique (peu exigeant mais global), conduira les entreprises à réorienter leurs recherches et leurs investissements vers les technologies vertes. Les constructeurs automobiles, par exemple, consacreront leurs ressources au développement de véhicules électriques ou fonctionnant à l'hydrogène, plutôt qu'à l'optimisation du moteur à combustion. Même si d'autres pays ne se fixent pas eux-mêmes des objectifs ambitieux, la réorientation des investissements peut être suffisamment importante pour modifier le mix technologique mondial et rendre le développement vert plus accessible pour tous les pays.

L’observation suggère qu'un tel mécanisme est à l'œuvre. La recherche et les investissements sont en train d'être réorientés vers la décarbonation. Mais il est également clair que l’effort est loin d’être suffisant pour infléchir suffisamment la courbe des émissions mondiales de gaz à effet de serre et pour pouvoir espérer atteindre l’objectif des 2 degrés. Par exemple, on construit plus de centrales à charbon en Chine et en Inde qu’on en démantèle aux États-Unis et en Europe. Le résultat est que la capacité charbonnière installée continue à augmenter.

Cela laisse l'Europe à court d’outils, si elle est résolue à atteindre la neutralité carbone tout en assurant une transition écologique économiquement et politiquement soutenable. C’est pourquoi, lors de son premier discours devant le Parlement européen, Mme von der Leyen a lâché une bombe : elle déclaré qu'elle introduirait une taxe carbone à la frontière, pour pénaliser les exportateurs des pays qui ne participeront pas à l'effort mondial.

Une telle mesure lui vaudra certainement les applaudissements des environnementalistes qui sont (souvent à tort) persuadés que le commerce nuit au climat. Plus important encore, elle permettra à la fois de corriger les distorsions de concurrence et de dissuader ceux qui seraient tentés de quitter la coalition pour le climat. En l’absence d’accord international contraignant sur les émissions de gaz à effet de serre, une correction fiscale est économiquement justifiée.

Mais une taxe aux frontières ne verra pas le jour facilement. Les défenseurs du libre-échange (ou ce qu'il en reste) crieront au scandale. Les importateurs protesteront. Les pays en développement et - à moins qu’ils ne changent de cap - les États-Unis y verront une agression protectionniste. Alors qu’il est déjà plus qu’ébranlé, le système commercial mondial subira un nouveau choc.

Ironie de l’histoire, l’UE, qui a défendu sans relâche l’ouverture des marchés, va probablement ouvrir un conflit entre la préservation du climat et le libre-échange. Mais cet affrontement ne peut être évité. La façon dont il sera géré déterminera le destin de la mondialisation, et celui du climat.

L’adieu au monde plat

Chronique Terra Nova, 1er juillet 2019

Il y a cinquante ans, on pensait que le monde n'avait rien de plat. Les pays riches dominaient les pauvres et aucune lueur n'annonçait un avenir meilleur : au fil des années les riches allaient s'enrichir d'avantage et les pauvres, s'appauvrir, au moins en termes relatifs. Des économistes comme Gunnar Myrdal en Suède, Andre Gunder Frank aux Etats-Unis et François Perroux en France annonçaient l’augmentation des inégalités entre pays, le développment du sous-développpement et le renforcement de la domination économique. Commerce international et investissements étrangers étaient considérés avec suspicion.

Ces théories ont été démenties par les faits. Le phénomène le plus important des cinquante dernières années est le rattrapage économique d’un ensemble de pays pauvres. Comme l'a montré Richard Baldwin du Graduate Institute de Genève dans un livre éclairant, The Great Convergence[1], ses moteurs principaux ont été le commerce international et la chute spectaculaire du coût de la mobilité des idées - ce qu'il appelle la "deuxième séparation" (entre maîtrise de la technologie et localisation de la production). D’une formule saisissante Tom Friedman, du New York Times, a résumé cette nouvelle donne en 2005 : le monde est plat[2].

Ce nivellement des relations économiques internationales ne se limitait d’ailleurs pas à la connaissance, aux échanges et aux investissements. Il y a vingt ans, la plupart des chercheurs tenaient aussi les taux de change flottants pour un puissant facteur d’égalisation : grâce à eux, disait-on, chaque pays, petit ou grand, pouvait déterminer sa propre politique monétaire, dès lors que ses institutions de politique économique étaient solides. C’en était fini de la hiérarchie caractéristique des régimes de changes fixes. Même les flux de capitaux ont été considérés, fût-ce brièvement, comme un facteur potentiel d'égalisation. Le Fonds Monétaire International n’a-t-il pas envisagé, en 1997 d,e faire de leur libéralisation un objectif général ?

À la limite, dans ce monde, les États-Unis n’étaient guère qu’un pays plus gros et plus avancé que les autres. Bien sûr, cette image était exagérée. Mais les responsables politiques américains d’alors avaient eux-mêmes tendance à relativiser la singularité de leur pays et le poids démesuré des responsabilités correspondantes.

Et voici, cependant, que le monde paraît à nouveau changer de tournure. À l’heure de l’économie immatérielle, des réseaux numériques et de la finance globalisée, centralité et hiérarchies s'imposent à nouveau. Se révèle un nouveau monde qui n'a plus l'air plat du tout. Il est au contraire hérissé de pointes.

La première raison de ce changement de perspective est que dans une économie toujours plus numérique, où une part croissante des services est produite à un coût marginal nul, la création de valeur et la captation de la valeur se concentrent dans les lieux d'innovation et d’investissement immatériel, au détriment des sites de production.

Les réseaux numériques contribuent également à cette asymétrie. Il y a encore quelques années, on présumait souvent que l'internet allait devenir un réseau global point à point, dépourvu de centre. En fait, il a évolué vers un système hiérarchisé de type « moyeu et rayons ». La raison de cette évolution est avant tout technique : une telle structure est plus efficace. Mais comme l'ont récemment souligné dans un passionnant article[3] deux spécialistes de science politique, Henry Farrell et Abraham Newman, un réseau structuré procure un avantage considérable à tous ceux qui en contrôlent les nœuds.

Cette même structure en étoile se retrouve dans d’autres domaines. La finance en présente un cas particulièrement clair. La crise financière globale a mis en évidence la centralité de Wall Street dans le réseau financier mondial, au point qu'une série de défauts dans un segment mineur du marché du crédit immobilier américain a pu contaminer l'ensemble du système bancaire européen. Elle a également révélé la dépendance des banques internationales au billet vert, et leur besoin d'accès à la liquidité en dollar. La carte des facilités de crédit accordées par la Réserve fédérale américaine à une série de banques centrales partenaires pour les aider à répondre à cette demande de liquidité fournit une image saisissante de la hiérarchie du système monétaire international.

Cette nouvelle prise de conscience de l'interdépendance internationale comporte deux conséquences majeures. La première est purement économique : les asymétries internationales croissantes sont devenues un sujet de recherche. Hélène Rey de la London Business School a réfuté l'idée dominante selon laquelle des taux de change flottants mettent les pays qui les adoptent à l'abri des aléas des cycles monétaires américains[4]. Elle affirme au contraire que la seule manière pour un pays de se protéger d'entrées et de sorties de capitaux déstabilisantes consiste soit à piloter fermement l’évolution du crédit, soit à avoir recours au contrôle des changes.

Dans un esprit analogue, Gita Gopinath, aujourd’hui économiste en chef du Fonds Monétaire International, a mis l'accent sur la dépendance de la plupart des pays vis-à-vis du taux de change du dollar[5]. Alors que l’approche usuelle considérait le taux de change entre le won et le réal comme le déterminant principal du commerce entre la Corée et le Brésil, la réalité, dans la mesure où les échanges de ces pays sont le plus souvent libellés en dollar, est que leurs taux de change vis-à-vis du dollar jouent un rôle plus significatif que leur taux de change bilatéral. A nouveau, ceci souligne la centralité de la politique monétaire américaine pour tous les pays, indépendamment de leur taille.

Dans ce contexte, la répartition des bénéfices de l'ouverture et de la participation à l'économie globale est de plus en plus biaisée. De plus en plus de pays se demandent quel est leur intérêt à participer à un jeu dont les gains ne sont pas distribués de manière égale, et qui leur fait perdre leur autonomie macroéconomique et financière. Le protectionnisme reste une lubie dangereuse. Mais il est devenu plus difficile d’argumenter pour l'ouverture économique.

L'autre conséquence est géopolitique : un système économique global plus asymétrique affaiblit le multilatéralisme. Il suscite au contraire une lutte pour le contrôle des nœuds de connexion des réseaux internationaux. De manière éloquente, Farrell and Newman parlent de « militarisation de l’interdépendance" pour décrire la transformation de structures économiques efficaces en machines à concentrer le pouvoir.

La brutalité avec laquelle Donald Trump utilise la centralité du système financier américain et du dollar pour contraindre ses partenaires économiques à se conformer aux sanctions économiques imposées de manière unilatérale à l'Iran ont suscité dans le monde entier une prise de conscience : le prix à payer pour l'interdépendance économique asymétrique est élevé. À coup sûr, la réplique de Pékin sera de se battre pour mettre en place ses propres réseaux et s'assurer du contrôle de leurs points de connexion. Ici encore, la victime risque d’être le multilatéralisme.

Un nouveau monde commence à émerger, dans lequel il sera très difficile de séparer l'économique du géopolitique. Un monde qui ressemble davantage à celui de Game of Thrones qu'au "monde plat" de Tom Friedman.

[1] Richard Baldwin, The Great Convergence, Information Technology and the new Globalization, Harvard University Press, 2016.

[2] Voir https://www.nytimes.com/2005/04/03/magazine/its-a-flat-world-after-all.html?smid=nytcore-ios-share et Thomas L. Friedmann, La Terre est plate, une brève histoire du XXIE siècle, Editions Saint-Simon, 2006.

[3] http://henryfarrell.net/wp/wp-content/uploads/2018/11/Weaponized-Interdependence_IS.pdf

[4] Hélène Rey, "Dilemma not trilemma: The Global Financial Cycle and Monetary Policy Independance", https://www.kansascityfed.org/publicat/sympos/2013/2013Rey.pdf

[5] https://scholar.harvard.edu/files/gopinath/files/global_trade_dollar_20180331.pdf

Le climat, une bonne raison de s'endetter

Chronique Le Monde, 29 juin 2019

La déclaration de politique générale d’Édouard Philippe a placé la transition écologique au premier rang des objectifs du gouvernement. Cette inflexion appelle une stratégie économique à sa mesure. Or si Premier ministre a égrené des mesures sectorielles, toutes importantes, il a fait silence sur la fiscalité carbone, qui semble de facto abandonnée, et n’a explicité ni ce que représente l’effort requis par l’ambition qu’il affiche, ni comment nous allons le financer, ni quelles vont être ses conséquences pour le pouvoir d’achat ou l’emploi.

La tension entre fin du monde et fin du mois n’est pourtant pas près de se dissiper. Parmi tous les changements de comportement qu’il va nous falloir opérer, rares sont ceux qui, à l’instar du passage aux ampoules basse consommation, bénéficient à la fois à l’environnement et au pouvoir d’achat. Dans la plupart des cas, les coûts d’abattement, pour parler comme les économistes, sont positifs et souvent élevés.

C’est bien pour cela qu’il fallait une taxe carbone pour inciter à changer les habitudes. Procéder par la réglementation ne changera rien au fait que substituer un produit vert à un produit carboné entraînera au moins dans un premier temps une perte de pouvoir d’achat. De même, la transition vers un nouveau modèle de développement obligera à mettre au rebut des équipements non encore amortis, avec à la clef une perte temporaire de richesse collective.

Bien sûr, il est possible qu’à terme les technologies vertes se révèlent plus productives que les brunes. C’est ce que suggère l’exemple du photovoltaïque, dont les coûts se sont effondrés. Mais quand bien même cela serait, les coûts immédiats restent significatifs.

Qui doit payer ? Les générations actuelles, ou les suivantes ? Celles qui ont causé le problème, ou celles qui bénéficieront demain des efforts consentis ? Moralement, il est facile de répondre : celles et ceux qui sont nés avant 1970 ont connu les joies d’une consommation débridée et n’en subiront guère les conséquences. Pourquoi les exonérer de la responsabilité de léguer à leurs enfants une planète en état de marche ?

Politiquement cependant, la question est moins simple : l’inaction des générations actuelles risque de causer des dommages irréversibles au climat, et les suivantes – qui, par ailleurs, devraient être plus riches que celles d’aujourd’hui – seront très certainement disposées à échanger un peu de pouvoir d’achat contre un environnement moins dégradé. Pour le dire autrement : compte-tenu de l’égoïsme des uns et de la disposition à payer des autres, il ne faut pas s’interdire de financer une partie du coût de la transition par l’endettement.

Nous avons jusqu’ici éludé la question. Nous ne le pouvons plus. Le 18 juin, le taux des obligations d’État à dix ans est pour la première fois passé en-dessous de zéro. Parce qu’elle ne résulte pas de la seule action de la BCE, cette conjoncture favorable est appelée à perdurer un certain temps. Il serait irresponsable de pas en tirer parti pour accélérer la transition écologique.

Deux problèmes se posent cependant. Le premier est qu’ouvrir la porte de l’endettement pourrait vite prêter à toutes les lâchetés. Une chose est de dire que les générations qui viennent peuvent assumer le coût d’un investissement supplémentaire pour la transition écologique, une autre serait d’en rejeter toute la charge sur elles. L’appel à l’endettement ne se conçoit pas sans l’énoncé d’une discipline quant à la répartition des efforts.

Le deuxième problème est qu’il ne faudrait pas que les générations qui viennent subissent à la fois le coût de la dette et celui de l’inaction sur le front du climat. Or l’évolution de ce dernier résulte bien évidemment des comportements de tous les habitants de la planète. S’endetter n’a de sens que dans le cadre d’une action collective internationale à laquelle l’accord de Paris de décembre 2015 ne fournit qu’une base minimale, encore très insuffisante.

Pour ces deux raisons, c’est au moins dans le cadre européen qu’il faut définir un nouveau contrat intergénérationnel sur le financement de la transition écologique. C’est d’ailleurs de la législation de l’Union que relèvent aujourd’hui les normes de dette et de déficit public. Cependant cette législation ignore à la fois l’urgence écologique et, très largement, l’impact des taux d’intérêt sur la soutenabilité de l’endettement. Il faut donc s’attaquer à sa réforme.

Celle-ci devrait d’abord partir du constat que s’il y a beaucoup de mauvaises raisons pour s’endetter, la préservation du climat en est au contraire une bonne. Elle devrait ensuite fournir des repères communs pour le partage entre les efforts que les générations actuelles doivent conserver à leur charge et ceux, additionnels, qu’elles peuvent financer par l’endettement ; le récent ralliement d’une très large majorité d’États membres à l’objectif de neutralité carbone en 2050 offre l’occasion d’une telle réflexion. La réforme devrait enfin expliciter dans quelle mesure un endettement supplémentaire est possible dans le contexte de dettes déjà élevées mais de taux d’intérêt extrêmement bas.

La tâche paraît ardue. Elle ne l’est pas tant que cela. Aujourd’hui les États de l’Union (Royaume-Uni exclu) supportent 150 milliards de charges d’intérêt en moins que si l’écart entre taux d’intérêt et taux de croissance était resté au niveau d’il y a dix ans. Dans les cinq ans à venir ils pourraient en économiser 100 autres. Aujourd’hui le Pacte de stabilité leur permet de choisir entre consommer et épargner cette aubaine. Il faudrait bien plutôt inciter tous les États dont la situation budgétaire n’est pas périlleuse à l’investir, sur la base d’orientations communes, dans un effort supplémentaire pour la transition écologique. Ce ne serait pas plus laxiste que les normes actuelles. Seulement plus responsable.

Interview aux Échos à propos de l'accord sur le budget de la zone euro, 18 juin 2019

Est-ce que le budget de la zone euro acté en fin de semaine par les ministres des Finances européens valait le capital politique que la France y a placé ?

L’enjeu de ces discussions était de disposer d’un instrument budgétaire commun de stabilisation en cas de choc important sur une économie. Ce n’est pas une lubie française, c’est la position du FMI, de l’OCDE ou de la BCE. Un tel instrument a été proposé par la Commission et une large majorité d’économistes le soutiennent, y compris des Allemands orthodoxes. Le résultat des négociations est que le nouvel outil – par ailleurs non financé et sans doute d’ampleur très modeste – exclut cette fonction de stabilisation. Il est consacré à l’appui aux réformes et aux investissements. Le glissement s’est fait par compromis successifs entre la proposition française initiale, l’accord franco-allemand qui soutenait l’objectif de stabilisation, et le résultat final où ce dernier a été abandonné.

Ce n’est donc pas une bonne nouvelle ?

Non. L’aspect positif c’est cependant qu’on soit parvenu à consacrer un instrument pour la seule zone euro. C’est symboliquement important, comme l’a été il y a 20 ans la création de l’Eurogroupe.

Comment expliquer la modestie du résultat ?

Par la mollesse de l’Allemagne à défendre ce projet et à la forte résistance de la coalition à huit emmenée par les Pays-Bas avec des pays, dont la Suède et le Danemark, qui ne veulent ni financer des dépenses supplémentaires ni laisser se créer un vrai budget pour la zone euro.

Est-ce que ce n’est pas une première étape utile ?

Je me demande s’il ne vaudrait pas mieux avouer que le compte n’y est pas. D’une certaine manière, le budget de stabilisation Macron s’est transformé en contrat de réforme Merkel. La ministre espagnole des Finances, Nadia Calvino, a dit sans ambages qu’il valait mieux en rester sur un désaccord. Le risque, c’est de cocher la case budget pour mieux oublier la stabilisation.

Pourtant, il y a en Allemagne des responsables politiques qui défendent une assurance chômage européenne qui est un instrument de stabilisation ?

Le ministre des Finances Olaf Scholz l’a suggéré, sans aller bien loin dans sa démarche. Les Néerlandais sont contre cette idée, mais en revanche ils sont favorables à un système bancaire et financier intégré sur lequel on ferait reposer cette capacité d’absorption des chocs, sur le modèle américain. C’est insuffisant, mais cohérent. La réticence allemande à l’égard d’un système bancaire et financier intégré doublée d’une absence d’engagement sur la stabilisation budgétaire ne l’est guère. Toutes ces divisions envoient un mauvais signal, y compris aux marchés, car ils indiquent qu’on veut l’euro mais sans se donner les moyens d’un système robuste.

Que manque-t-il à la zone euro pour fonctionner plus efficacement ?

Il faudrait réformer les règles du Pacte de stabilité et de croissance qui sont aujourd’hui illisibles. Sanctionner un Etat au prétexte qu’il affiche un déficit budgétaire structurel dont le mode de calcul est opaque et controversé serait politiquement périlleux. Il y a un consensus pour dire que ces règles ne fonctionnent pas. Notre groupe d’économistes franco-allemand propose de les redéfinir et de se fonder sur un objectif d’évolution des dépenses publiques. Et puis, il devient indispensable de faire progresser le rôle international de l’euro, qui stagne. Le dollar n’est pas un bien public mondial, c’est un instrument de la politique de puissance américaine et les Chinois accélèrent l’internationalisation du renminbi. Deux conditions sont nécessaires pour cela : créer un actif sûr propre à la zone euro, des obligations qui pourraient être émi