Chroniques, tribunes & interviews

L’adieu au monde plat

Chronique Terra Nova, 1er juillet 2019

Il y a cinquante ans, on pensait que le monde n'avait rien de plat. Les pays riches dominaient les pauvres et aucune lueur n'annonçait un avenir meilleur : au fil des années les riches allaient s'enrichir d'avantage et les pauvres, s'appauvrir, au moins en termes relatifs. Des économistes comme Gunnar Myrdal en Suède, Andre Gunder Frank aux Etats-Unis et François Perroux en France annonçaient l’augmentation des inégalités entre pays, le développment du sous-développpement et le renforcement de la domination économique. Commerce international et investissements étrangers étaient considérés avec suspicion.

Ces théories ont été démenties par les faits. Le phénomène le plus important des cinquante dernières années est le rattrapage économique d’un ensemble de pays pauvres. Comme l'a montré Richard Baldwin du Graduate Institute de Genève dans un livre éclairant, The Great Convergence[1], ses moteurs principaux ont été le commerce international et la chute spectaculaire du coût de la mobilité des idées - ce qu'il appelle la "deuxième séparation" (entre maîtrise de la technologie et localisation de la production). D’une formule saisissante Tom Friedman, du New York Times, a résumé cette nouvelle donne en 2005 : le monde est plat[2].

Ce nivellement des relations économiques internationales ne se limitait d’ailleurs pas à la connaissance, aux échanges et aux investissements. Il y a vingt ans, la plupart des chercheurs tenaient aussi les taux de change flottants pour un puissant facteur d’égalisation : grâce à eux, disait-on, chaque pays, petit ou grand, pouvait déterminer sa propre politique monétaire, dès lors que ses institutions de politique économique étaient solides. C’en était fini de la hiérarchie caractéristique des régimes de changes fixes. Même les flux de capitaux ont été considérés, fût-ce brièvement, comme un facteur potentiel d'égalisation. Le Fonds Monétaire International n’a-t-il pas envisagé, en 1997 d,e faire de leur libéralisation un objectif général ?

À la limite, dans ce monde, les États-Unis n’étaient guère qu’un pays plus gros et plus avancé que les autres. Bien sûr, cette image était exagérée. Mais les responsables politiques américains d’alors avaient eux-mêmes tendance à relativiser la singularité de leur pays et le poids démesuré des responsabilités correspondantes.

Et voici, cependant, que le monde paraît à nouveau changer de tournure. À l’heure de l’économie immatérielle, des réseaux numériques et de la finance globalisée, centralité et hiérarchies s'imposent à nouveau. Se révèle un nouveau monde qui n'a plus l'air plat du tout. Il est au contraire hérissé de pointes.

La première raison de ce changement de perspective est que dans une économie toujours plus numérique, où une part croissante des services est produite à un coût marginal nul, la création de valeur et la captation de la valeur se concentrent dans les lieux d'innovation et d’investissement immatériel, au détriment des sites de production.

Les réseaux numériques contribuent également à cette asymétrie. Il y a encore quelques années, on présumait souvent que l'internet allait devenir un réseau global point à point, dépourvu de centre. En fait, il a évolué vers un système hiérarchisé de type « moyeu et rayons ». La raison de cette évolution est avant tout technique : une telle structure est plus efficace. Mais comme l'ont récemment souligné dans un passionnant article[3] deux spécialistes de science politique, Henry Farrell et Abraham Newman, un réseau structuré procure un avantage considérable à tous ceux qui en contrôlent les nœuds.

Cette même structure en étoile se retrouve dans d’autres domaines. La finance en présente un cas particulièrement clair. La crise financière globale a mis en évidence la centralité de Wall Street dans le réseau financier mondial, au point qu'une série de défauts dans un segment mineur du marché du crédit immobilier américain a pu contaminer l'ensemble du système bancaire européen. Elle a également révélé la dépendance des banques internationales au billet vert, et leur besoin d'accès à la liquidité en dollar. La carte des facilités de crédit accordées par la Réserve fédérale américaine à une série de banques centrales partenaires pour les aider à répondre à cette demande de liquidité fournit une image saisissante de la hiérarchie du système monétaire international.

Cette nouvelle prise de conscience de l'interdépendance internationale comporte deux conséquences majeures. La première est purement économique : les asymétries internationales croissantes sont devenues un sujet de recherche. Hélène Rey de la London Business School a réfuté l'idée dominante selon laquelle des taux de change flottants mettent les pays qui les adoptent à l'abri des aléas des cycles monétaires américains[4]. Elle affirme au contraire que la seule manière pour un pays de se protéger d'entrées et de sorties de capitaux déstabilisantes consiste soit à piloter fermement l’évolution du crédit, soit à avoir recours au contrôle des changes.

Dans un esprit analogue, Gita Gopinath, aujourd’hui économiste en chef du Fonds Monétaire International, a mis l'accent sur la dépendance de la plupart des pays vis-à-vis du taux de change du dollar[5]. Alors que l’approche usuelle considérait le taux de change entre le won et le réal comme le déterminant principal du commerce entre la Corée et le Brésil, la réalité, dans la mesure où les échanges de ces pays sont le plus souvent libellés en dollar, est que leurs taux de change vis-à-vis du dollar jouent un rôle plus significatif que leur taux de change bilatéral. A nouveau, ceci souligne la centralité de la politique monétaire américaine pour tous les pays, indépendamment de leur taille.

Dans ce contexte, la répartition des bénéfices de l'ouverture et de la participation à l'économie globale est de plus en plus biaisée. De plus en plus de pays se demandent quel est leur intérêt à participer à un jeu dont les gains ne sont pas distribués de manière égale, et qui leur fait perdre leur autonomie macroéconomique et financière. Le protectionnisme reste une lubie dangereuse. Mais il est devenu plus difficile d’argumenter pour l'ouverture économique.

L'autre conséquence est géopolitique : un système économique global plus asymétrique affaiblit le multilatéralisme. Il suscite au contraire une lutte pour le contrôle des nœuds de connexion des réseaux internationaux. De manière éloquente, Farrell and Newman parlent de « militarisation de l’interdépendance" pour décrire la transformation de structures économiques efficaces en machines à concentrer le pouvoir.

La brutalité avec laquelle Donald Trump utilise la centralité du système financier américain et du dollar pour contraindre ses partenaires économiques à se conformer aux sanctions économiques imposées de manière unilatérale à l'Iran ont suscité dans le monde entier une prise de conscience : le prix à payer pour l'interdépendance économique asymétrique est élevé. À coup sûr, la réplique de Pékin sera de se battre pour mettre en place ses propres réseaux et s'assurer du contrôle de leurs points de connexion. Ici encore, la victime risque d’être le multilatéralisme.

Un nouveau monde commence à émerger, dans lequel il sera très difficile de séparer l'économique du géopolitique. Un monde qui ressemble davantage à celui de Game of Thrones qu'au "monde plat" de Tom Friedman.

[1] Richard Baldwin, The Great Convergence, Information Technology and the new Globalization, Harvard University Press, 2016.

[2] Voir https://www.nytimes.com/2005/04/03/magazine/its-a-flat-world-after-all.html?smid=nytcore-ios-share et Thomas L. Friedmann, La Terre est plate, une brève histoire du XXIE siècle, Editions Saint-Simon, 2006.

[3] http://henryfarrell.net/wp/wp-content/uploads/2018/11/Weaponized-Interdependence_IS.pdf

[4] Hélène Rey, "Dilemma not trilemma: The Global Financial Cycle and Monetary Policy Independance", https://www.kansascityfed.org/publicat/sympos/2013/2013Rey.pdf

[5] https://scholar.harvard.edu/files/gopinath/files/global_trade_dollar_20180331.pdf

Le climat, une bonne raison de s'endetter

Chronique Le Monde, 29 juin 2019

La déclaration de politique générale d’Édouard Philippe a placé la transition écologique au premier rang des objectifs du gouvernement. Cette inflexion appelle une stratégie économique à sa mesure. Or si Premier ministre a égrené des mesures sectorielles, toutes importantes, il a fait silence sur la fiscalité carbone, qui semble de facto abandonnée, et n’a explicité ni ce que représente l’effort requis par l’ambition qu’il affiche, ni comment nous allons le financer, ni quelles vont être ses conséquences pour le pouvoir d’achat ou l’emploi.

La tension entre fin du monde et fin du mois n’est pourtant pas près de se dissiper. Parmi tous les changements de comportement qu’il va nous falloir opérer, rares sont ceux qui, à l’instar du passage aux ampoules basse consommation, bénéficient à la fois à l’environnement et au pouvoir d’achat. Dans la plupart des cas, les coûts d’abattement, pour parler comme les économistes, sont positifs et souvent élevés.

C’est bien pour cela qu’il fallait une taxe carbone pour inciter à changer les habitudes. Procéder par la réglementation ne changera rien au fait que substituer un produit vert à un produit carboné entraînera au moins dans un premier temps une perte de pouvoir d’achat. De même, la transition vers un nouveau modèle de développement obligera à mettre au rebut des équipements non encore amortis, avec à la clef une perte temporaire de richesse collective.

Bien sûr, il est possible qu’à terme les technologies vertes se révèlent plus productives que les brunes. C’est ce que suggère l’exemple du photovoltaïque, dont les coûts se sont effondrés. Mais quand bien même cela serait, les coûts immédiats restent significatifs.

Qui doit payer ? Les générations actuelles, ou les suivantes ? Celles qui ont causé le problème, ou celles qui bénéficieront demain des efforts consentis ? Moralement, il est facile de répondre : celles et ceux qui sont nés avant 1970 ont connu les joies d’une consommation débridée et n’en subiront guère les conséquences. Pourquoi les exonérer de la responsabilité de léguer à leurs enfants une planète en état de marche ?

Politiquement cependant, la question est moins simple : l’inaction des générations actuelles risque de causer des dommages irréversibles au climat, et les suivantes – qui, par ailleurs, devraient être plus riches que celles d’aujourd’hui – seront très certainement disposées à échanger un peu de pouvoir d’achat contre un environnement moins dégradé. Pour le dire autrement : compte-tenu de l’égoïsme des uns et de la disposition à payer des autres, il ne faut pas s’interdire de financer une partie du coût de la transition par l’endettement.

Nous avons jusqu’ici éludé la question. Nous ne le pouvons plus. Le 18 juin, le taux des obligations d’État à dix ans est pour la première fois passé en-dessous de zéro. Parce qu’elle ne résulte pas de la seule action de la BCE, cette conjoncture favorable est appelée à perdurer un certain temps. Il serait irresponsable de pas en tirer parti pour accélérer la transition écologique.

Deux problèmes se posent cependant. Le premier est qu’ouvrir la porte de l’endettement pourrait vite prêter à toutes les lâchetés. Une chose est de dire que les générations qui viennent peuvent assumer le coût d’un investissement supplémentaire pour la transition écologique, une autre serait d’en rejeter toute la charge sur elles. L’appel à l’endettement ne se conçoit pas sans l’énoncé d’une discipline quant à la répartition des efforts.

Le deuxième problème est qu’il ne faudrait pas que les générations qui viennent subissent à la fois le coût de la dette et celui de l’inaction sur le front du climat. Or l’évolution de ce dernier résulte bien évidemment des comportements de tous les habitants de la planète. S’endetter n’a de sens que dans le cadre d’une action collective internationale à laquelle l’accord de Paris de décembre 2015 ne fournit qu’une base minimale, encore très insuffisante.

Pour ces deux raisons, c’est au moins dans le cadre européen qu’il faut définir un nouveau contrat intergénérationnel sur le financement de la transition écologique. C’est d’ailleurs de la législation de l’Union que relèvent aujourd’hui les normes de dette et de déficit public. Cependant cette législation ignore à la fois l’urgence écologique et, très largement, l’impact des taux d’intérêt sur la soutenabilité de l’endettement. Il faut donc s’attaquer à sa réforme.

Celle-ci devrait d’abord partir du constat que s’il y a beaucoup de mauvaises raisons pour s’endetter, la préservation du climat en est au contraire une bonne. Elle devrait ensuite fournir des repères communs pour le partage entre les efforts que les générations actuelles doivent conserver à leur charge et ceux, additionnels, qu’elles peuvent financer par l’endettement ; le récent ralliement d’une très large majorité d’États membres à l’objectif de neutralité carbone en 2050 offre l’occasion d’une telle réflexion. La réforme devrait enfin expliciter dans quelle mesure un endettement supplémentaire est possible dans le contexte de dettes déjà élevées mais de taux d’intérêt extrêmement bas.

La tâche paraît ardue. Elle ne l’est pas tant que cela. Aujourd’hui les États de l’Union (Royaume-Uni exclu) supportent 150 milliards de charges d’intérêt en moins que si l’écart entre taux d’intérêt et taux de croissance était resté au niveau d’il y a dix ans. Dans les cinq ans à venir ils pourraient en économiser 100 autres. Aujourd’hui le Pacte de stabilité leur permet de choisir entre consommer et épargner cette aubaine. Il faudrait bien plutôt inciter tous les États dont la situation budgétaire n’est pas périlleuse à l’investir, sur la base d’orientations communes, dans un effort supplémentaire pour la transition écologique. Ce ne serait pas plus laxiste que les normes actuelles. Seulement plus responsable.

Interview aux Échos à propos de l'accord sur le budget de la zone euro, 18 juin 2019

Est-ce que le budget de la zone euro acté en fin de semaine par les ministres des Finances européens valait le capital politique que la France y a placé ?

L’enjeu de ces discussions était de disposer d’un instrument budgétaire commun de stabilisation en cas de choc important sur une économie. Ce n’est pas une lubie française, c’est la position du FMI, de l’OCDE ou de la BCE. Un tel instrument a été proposé par la Commission et une large majorité d’économistes le soutiennent, y compris des Allemands orthodoxes. Le résultat des négociations est que le nouvel outil – par ailleurs non financé et sans doute d’ampleur très modeste – exclut cette fonction de stabilisation. Il est consacré à l’appui aux réformes et aux investissements. Le glissement s’est fait par compromis successifs entre la proposition française initiale, l’accord franco-allemand qui soutenait l’objectif de stabilisation, et le résultat final où ce dernier a été abandonné.

Ce n’est donc pas une bonne nouvelle ?

Non. L’aspect positif c’est cependant qu’on soit parvenu à consacrer un instrument pour la seule zone euro. C’est symboliquement important, comme l’a été il y a 20 ans la création de l’Eurogroupe.

Comment expliquer la modestie du résultat ?

Par la mollesse de l’Allemagne à défendre ce projet et à la forte résistance de la coalition à huit emmenée par les Pays-Bas avec des pays, dont la Suède et le Danemark, qui ne veulent ni financer des dépenses supplémentaires ni laisser se créer un vrai budget pour la zone euro.

Est-ce que ce n’est pas une première étape utile ?

Je me demande s’il ne vaudrait pas mieux avouer que le compte n’y est pas. D’une certaine manière, le budget de stabilisation Macron s’est transformé en contrat de réforme Merkel. La ministre espagnole des Finances, Nadia Calvino, a dit sans ambages qu’il valait mieux en rester sur un désaccord. Le risque, c’est de cocher la case budget pour mieux oublier la stabilisation.

Pourtant, il y a en Allemagne des responsables politiques qui défendent une assurance chômage européenne qui est un instrument de stabilisation ?

Le ministre des Finances Olaf Scholz l’a suggéré, sans aller bien loin dans sa démarche. Les Néerlandais sont contre cette idée, mais en revanche ils sont favorables à un système bancaire et financier intégré sur lequel on ferait reposer cette capacité d’absorption des chocs, sur le modèle américain. C’est insuffisant, mais cohérent. La réticence allemande à l’égard d’un système bancaire et financier intégré doublée d’une absence d’engagement sur la stabilisation budgétaire ne l’est guère. Toutes ces divisions envoient un mauvais signal, y compris aux marchés, car ils indiquent qu’on veut l’euro mais sans se donner les moyens d’un système robuste.

Que manque-t-il à la zone euro pour fonctionner plus efficacement ?

Il faudrait réformer les règles du Pacte de stabilité et de croissance qui sont aujourd’hui illisibles. Sanctionner un Etat au prétexte qu’il affiche un déficit budgétaire structurel dont le mode de calcul est opaque et controversé serait politiquement périlleux. Il y a un consensus pour dire que ces règles ne fonctionnent pas. Notre groupe d’économistes franco-allemand propose de les redéfinir et de se fonder sur un objectif d’évolution des dépenses publiques. Et puis, il devient indispensable de faire progresser le rôle international de l’euro, qui stagne. Le dollar n’est pas un bien public mondial, c’est un instrument de la politique de puissance américaine et les Chinois accélèrent l’internationalisation du renminbi. Deux conditions sont nécessaires pour cela : créer un actif sûr propre à la zone euro, des obligations qui pourraient être émises par le MES en contrepartie de lignes de crédit aux différents Etats de la zone. Et, en situation de stress, il faut prévoir que la BCE puisse fournir de la liquidité en euro à des banques centrales partenaires, ce qui n’est pas dans son mandat actuel.

Tout cela veut-il dire que la zone euro n’est toujours pas hors de danger ?

Non, même s’il y a eu des progrès avec la supervision des banques, et le renforcement du Mécanisme européen de stabilité (MES) créé pour assister les Etats qui perdent l’accès au marché. L’accord sur les facilités de liquidité proposées aux pays de la zone euro en difficulté passagère est utile.

Comment évaluer le risque du retour d’une crise financière spécifiquement européenne, sur les dettes publiques ?

Il y a clairement un risque italien. Les Italiens veulent rester dans l’euro, mais leur dette ne sera plus soutenable si les taux d’intérêt s’éloignent de leur plancher actuel et que la croissance reste extrêmement faible. La Commission a raison d’alerter, mais il ne faut pas se tromper de diagnostic : c’est vraiment la croissance qui a fait défaut depuis vingt ans, pas la discipline budgétaire. J’ai fait le calcul : si la France avait suivi depuis 1999 la politique budgétaire de la Péninsule, notre dette serait de 45 % seulement du PIB ! La France, elle, a eu la croissance.

Avec les taux d’intérêt actuels, est-ce le moment d’investir massivement, par exemple dans la transition énergétique ?

Oui. Le bas niveau des taux a une forte composante structurelle, en raison de l’importance de l’épargne et d’une demande soutenue d’actifs sûrs. On peut en déduire qu’ils vont rester bas un certain temps. Que faire de cette fenêtre ? La réponse économique est claire : s’en servir pour financer des dépenses d’investissement, comme l’écologie et les réformes – pas pour des dépenses courantes. Malgré son niveau d’endettement c’est également vrai pour la France, à condition de réduire les dépenses courantes.

Mais aucun gouvernement européen ne défend cette ligne..

C’est vrai. Mais nous avons un problème « intertemporel » massif auquel il faut bien réfléchir. Rien ne justifie de faire financer notre consommation par les générations futures. Mais nous allons leur laisser une dette financière et une dette climatique. Laquelle est la plus importante ? Celles et ceux qui ont aujourd’hui 15 ans préfèreront sans doute l’amélioration du climat à la réduction de la dette. L’argument traditionnel sur le fardeau aux générations futures se renverse.

Les tractations s’intensifient sur la distribution des postes en Europe. Le choix pour la BCE est-il important ou secondaire ?

Il est important. Angela Merkel poussera-t-elle la candidature de Jens Weidmann (le dirigeant actuel de la Bundesbank, NDLR) ? Je me demande s’il considère toujours que le programme d’Opérations Monétaires sur Titres (OMT) de la BCE est contraire au Traité, comme il est allé le plaider devant la cour constitutionnelle de Karlsruhe. Si oui, cela le disqualifie. Au-delà, ce n’est pas une question de nationalité mais de qualité personnelle. En cas de crise financière, il faut réagir, et bien réagir, en quelques heures. Bernanke a eu les bons réflexes en 2008 parce qu’il avait étudié les années trente. Il serait grave que le choix pour la BCE apparaisse principalement comme une question de nationalité ou que le poste serve de variable d’ajustement secondaire.

Le message des urnes : l’Europe doit être plus politique

Chronique Terra Nova, 31 mai 2019

Le résultat le plus marquant des récentes élections européennes n’est ni que les conservateurs et les sociaux-démocrates ont perdu des sièges au profit des Verts et des Libéraux, ni que les populistes d’extrême-droite ont moins progressé que prévu. Il est que les citoyens européens ont participé aux élections dans des proportions beaucoup plus importantes qu’on ne l’attendait.

De la première élection du Parlement européen, en 1979, à la dernière en date, en 2014, la participation avait inexorablement baissé, passant progressivement de 63% à 43%. Il y a cinq ans, moins de la moitié des inscrits s’était mobilisée dans 20 des 28 pays de l’Union, affaiblissant ainsi la légitimité des parlementaires élus. Dans ce contexte, on ne manquait pas de s’interroger sur la portée d’élections qui ne suscitaient guère l’intérêt des électeurs. L’Union européenne, disait-on, relève des diplomates et des technocrates, pas des citoyens.

L’élection de 2019 marque un renversement spectaculaire de cette tendance. La participation a progressé dans 20 pays pour atteindre 51% en moyenne, huit points de plus qu’en 2014. Ici ou là, bien sûr, cette élection a coïncidé avec un scrutin national, ou a été utilisée pour faire passer un message politique à portée nationale. Mais la rupture avec la tendance passée est trop nette et trop profonde pour s’expliquer par des coïncidences.

Des analyses détaillées nous diront bientôt quelles catégories d’électeurs se sont mobilisées et pourquoi. En attendant, la meilleure explication est que de nombreux citoyens ont jugé les enjeux du vote étaient assez importants pour qu’ils aillent mettre leur bulletin dans l’urne. Comme le suggère une étude d’Emmanuel Rivière, de l’institut de sondage Kantar (lien), les motivations du vote ont été diverses. Pour certains, la priorité était le changement climatique ; pour d’autres, les migrations, le terrorisme ou encore la capacité de l’Europe à tenir tête à ses principaux rivaux. Parce que, sur ces priorités, les électeurs ont considéré l’Union européenne comme un acteur de poids, ils ont choisi de manifester leurs préférences et d’envoyer au Parlement des représentants qui puissent porter leur voix et défendre leurs intérêts.

Des enjeux essentiels ne manquaient certes pas lors des précédentes élections, en 2014. La zone euro sortait à peine de la pire récession des dernières décennies et restait embourbée dans les politiques d’austérité. Mais les choix politiques essentiels étaient alors largement entre les mains des gouvernements nationaux. Sur la question des réformes à mener ou celle du renflouement des États défaillants, les lignes de faille au sein de l’électorat suivaient les frontières nationales, plutôt que les frontières politiques. Aux yeux des électeurs, il s’agissait de sujets de négociation entre la chancelière Merkel et ses homologues, pas de sujets de débat transnational à trancher sur la base de priorités politiques.

Avec le changement climatique, la question est différente. Les grèves de la jeunesse pour le climat qui s’étendent d’un pays à l’autre expriment une demande de changement radical des politiques et des modes de vie. Il en va largement de même pour migrations : même si ceux qui s’y opposent souhaitent se protéger derrière leurs frontières nationales, ils savent parfaitement que les pays membres de l’espace de libre circulation européen (dit espace Schengen) sont, en cette matière, très étroitement interdépendants.

Si le niveau de participation exprime effectivement un intérêt pour cette élection, la question prioritaire est maintenant de savoir si, et comment, le nouveau parlement va pouvoir répondre aux attentes des électeurs. En démocratie, une élection gagnée débouche sur la formation d’une nouvelle majorité et sur de nouvelles politiques. Au sein de l’Union européenne, cependant, le Parlement n’est qu’un des acteurs qui concourent à la décision sur les politiques mises en œuvre, aux côtés de la Commission européenne (dont le président doit être investi par le parlement mais dont les membres sont choisis et nommés par les États membres), du Conseil européen (qui regroupe les chefs d’État et de gouvernement) et du Conseil (composé des ministres nationaux). Le lien entre le résultat des élections et les priorités politiques de l’Union est donc plus faible que dans une démocratie parlementaire classique.

En outre, les coalitions parlementaires européennes sont marquées par l’inertie. Dans les systèmes démocratiques en vigueur dans nos pays, l’affaiblissement subi par les groupes parlementaires conservateur (PPE) et social-démocrate (S&D), les deux groupes prédominants depuis 1979, apparaîtrait assez net pour provoquer un changement de majorité : en recul de 11 points, ils ont perdu ensemble 80 sièges au profit de l’alliance sociale-libérale en recomposition (le groupe ALDE va être rejoint, notamment, par la large délégation de la liste française « Renaissance » voulue par Emmanuel Macron), les Verts et les populistes d’extrême-droite (dont le regroupement parlementaire reste à construire). Comme ces forces en progression ne suffisent cependant pas à former une majorité alternative, la précédente coalition va être reconduite, élargie au groupe centriste ALDE recomposé et peut-être aux Verts. Cela garantira une certaine continuité politique : le PPE et S&D, qui gardent les groupes les plus nombreux, resteront les acteurs prépondérants au parlement.

Parce que l’Europe n’est pas fédérale, elle ne peut pas relever d’une gouvernance purement politique. Mais, réciproquement, la montée de débats trans-européens et l’affirmation de clivages politiques qui dépassent les logiques nationales impliquent qu’elle ne peut être gouvernée par une institution politiquement sourde aux attentes des citoyens. Peu après sa nomination comme président de la Commission européenne en 2014, Jean-Claude Juncker revendiqua de manière remarquée la volonté de mener une « équipe politiquement forte » qui travaillerait sur la base d’un « contrat politique » avec le Parlement. Cette orientation lui valut des critiques : on lui a régulièrement reproché d’avoir rompu avec une tradition de neutralité vis-à-vis des gouvernements de tendances politiques variées. Il avait pourtant un argument fort : si les électeurs affirment des choix sur les enjeux politiques, la Commission ne peut pas être un simple organe technocratique.

Ce que montre cette élection, c’est qu’un nombre croissant d’électeurs voit l’Europe autrement que ne le font les gouvernements nationaux. Alors que les citoyens ont clairement exprimé des priorités politiques par leur vote, très peu de gouvernements sont prêts à accepter une direction politique de l’UE. Divisés sur l’objectif final de l’intégration européenne comme sur ses priorités immédiates, et confrontés aux pressions nationalistes, ils demeurent réticents à conférer plus d’autorité à l’Union ou à permettre à la Commission d’exercer ses prérogatives de manière plus politique. Fondamentalement, la plupart des gouvernements européens restent favorables au statu quo.

Dans cinq ans, pourtant, soit l’Europe aura su produire ce que les Européens considèrent à juste titre comme des biens communs européens, soit sa pertinence et sa légitimité seront en cause. Comment va-t-elle pouvoir répondre à cette attente, tout en respectant les préférences des gouvernements nationaux pour la stabilité et la nécessité de compromis respectant la souveraineté de chacun ? Tel est le dilemme européen. La capacité des institutions à le surmonter déterminera, en retour, si les électeurs continueront demain à se mobiliser pour les élections européennes ou si, instruits par l’expérience, ils préfèreront rester à la maison lors du prochain scrutin.

L’euro sans l’Europe : un projet incohérent

Chronique Le Monde, 25 mai 2019

De Manon Aubry à Jordan Bardella, les têtes de listes de tous les grands partis en conviennent : l’euro est notre monnaie, pas question d’en changer. Les approximations hasardeuses de Marine Le Pen lors du débat présidentiel de 2017 ont servi de leçon, et seuls des candidats marginaux envisagent désormais une sortie de la monnaie européenne. Vingt ans après sa naissance, elle n’est plus objet de débat mais fait en quelque sorte partie des acquis.

Ce consensus est cependant trompeur, parce qu’en même temps qu’ils affirment leur adhésion à l’euro, nombreux sont ceux qui veulent s’affranchir des règles budgétaires qui l’accompagnent, restreindre la liberté de circulation des travailleurs, ou mettre en place une préférence nationale – autrement dit garder l’euro et défaire l’Europe. Cet état d’esprit n’est pas propre à la France. En Allemagne l’Alternative für Deutschland, née d’une opposition à l’euro, s’en prend désormais surtout aux migrations et aux transferts entre États. Quant à Matteo Salvini, le leader populiste italien, il ne parle plus de retourner à la lire, seulement de revenir aux règles budgétaires d’avant le traité de Maastricht (il n’y en avait pas).

Les populistes ne sont pas seuls. Avec plus de modération, certes, nombreux sont les dirigeants européens qui laissent accroire qu’on peut à la fois garder une même monnaie et passer des accommodements avec le nationalisme ambiant. Emmenés par les Pays-Bas, les huit pays qui s’opposent à toute idée de stabilisation budgétaire commune n’en sont pas loin non plus.

Mais l’euro sans l’Europe n’est pas un projet cohérent. Une monnaie n’est pas une simple commodité pour les échanges et les transactions financières, dont on peut déléguer la gestion à une banque centrale, pour ne plus se soucier. C’est une construction sociale puissante, qui doit être l’expression d’une communauté. C’est un appareillage complexe de règles et d’institutions qui touchent au plus profond de la souveraineté. C’est, pour le meilleur ou pour le pire, le ciment d’un destin partagé. On l’avait déjà oublié entre 1999 et 2010, avant que la crise vienne brutalement le rappeler, et oblige les chefs d’État à une solidarité à laquelle ils ne s’étaient pas préparés. Il est étrange que dix ans plus tard, l’amnésie semble frapper à nouveau.

Le danger est d’autant plus grand que la monnaie européenne reste fragile. Sept ans après la crise qui a manqué de l’emporter, les défauts de construction qui avaient menacé sa survie n’ont pas été complètement réparés. Certes, la zone euro s’est dotée d’un mécanisme d’assistance financière, et a mis en chantier une réponse systémique avec le projet d’union bancaire. Mais contrairement aux intentions affirmées haut et fort en juin 2012, l’interaction perverse entre insolvabilité des banques et insolvabilité des États n’a pas été coupée. Atténuée par le passage des grandes banques sous le contrôle direct de la Banque centrale européenne, elle n’a pas disparu, comme l’a illustré l’accès de fièvre italien de l’automne 2018.

En 2011-2012 déjà, la contradiction entre intégration monétaire et désintégration financière a failli avoir raison de l’euro. C’est de là qu’est né le projet d’union bancaire. Cependant celle-ci est loin d’être entrée dans les faits : il n’y toujours pas de garantie commune des dépôts, les régulateurs continuent d’interdire aux banques paneuropéennes de mutualiser la liquidité entre filiales nationales, et les procédures de résolution des faillites ne sont pas unifiées. Résultat, les investissements transfrontaliers sont en recul et au lieu d’être partagée, l’absorption des chocs économiques reste très largement à la charge des économies nationales. Le cercle vicieux entre banques et États peut à tout moment réapparaître.

Depuis sept ans et la fameuse formule de Mario Draghi – whatever it takes – la BCE a, seule ou presque, masqué ces fragilités. Au nom d’un mandat implicite mais indiscutable, l’intégrité de la zone euro, elle s’est donné pour mission de contrer la fragmentation en même temps qu’elle a jeté toutes ses forces contre la déflation. Elle y a réussi, mais n’a jamais manqué de prévenir qu’elle ne pourrait pas éternellement pallier l’insuffisance des réformes, l’inconséquence des États et l’absence d’instrument budgétaire commun.

Nul ne sait quand viendra l’heure de vérité. Ce sera lors de la prochaine récession, ou à l’occasion d’une crise politique. En attendant, trois nouvelles vulnérabilités se sont faites jour. La première est économique : la crise a coupé la zone euro en deux, entre une moitié prospère aujourd’hui au plein emploi, et autre une où la croissance est récente, et qui connaît encore un chômage massif. Passé au second plan avec la généralisation de la reprise, ce divorce risque de redevenir saillant si le ralentissement s’amplifie.

La deuxième vulnérabilité est politique : en 2011 les dirigeants de la zone euro partageaient peu ou prou la même vision – assez tiède – de l’avenir européen. Aujourd’hui ils sont divisés et, plus grave, les peuples le sont profondément, entre une Europe du Sud convaincue de ce qu’on lui a imposé une austérité excessive et une Europe du Nord qui soupçonne derrière chaque initiative de réforme une manière détournée de s’en prendre à son épargne.

La troisième vulnérabilité est internationale. En 2011-2012 tous nos partenaires – Hu Jintao à Pékin, Barack Obama à Washington, David Cameron à Londres – ont aidé les Européens à sauver l’euro. Peu importe qu’ils l’aient fait par amitié ou par peur : ils l’ont fait. Mais qui peut parier que Xi Jinping, Donald Trump, et demain un Boris Johnson agiraient de même ?

On peut vouloir conforter l’euro, le réorienter ou en sortir. Mais on ne peut pas s’en désintéresser.

Interview à l'Opinion sur la politique budgétaire, 16 mai 2019

Selon vos calculs, près d’une trentaine de milliards d’euros ont été débloqués en six mois pour soutenir le pouvoir d’achat des Français. C’est le tournant keynésien du quinquennat ?

En prenant en compte la suppression totale de la taxe d’habitation et sous l’hypothèse d’un gel de la fiscalité carbone au niveau 2018, nous sommes effectivement à un peu moins de 30 milliards d’euros de moindres recettes et de dépenses nouvelles à l’horizon 2021. Sur le court terme, c’est une relance dont les effets seront favorables à l’économie française dans un contexte de ralentissement de la zone euro. A horizon trois ans, c’est plus compliqué.

A-t-on les moyens de telles dépenses ?

En deux ans, nous avons gagné quelque 15 milliards d’économies sur la charge d’intérêt de la dette. Dans l’immédiat, cela dégage des marges de manœuvre importantes pour le gouvernement, qui pourra compléter par une combinaison d’économies de dépenses (même si elles restent peu documentées), de nettoyage des niches et de déficit.

Dites-vous comme Olivier Blanchard que tant que les taux restent inférieurs à la croissance, la dette ne pose pas de problème ?

La dette française se refinance à un taux moyen de 0,3 % sur 10 ans. C’est exceptionnel. Tant que les taux d’intérêt resteront inférieurs à la croissance, cela entraînera mécaniquement une dynamique d’endettement moins forte que celle du PIB, ce qui rend la dette soutenable. Mais attention, cette situation ne durera pas éternellement. C’est pourquoi il faudrait consacrer cette aubaine à l’investissement plutôt qu’à des dépenses courantes.

Investir où ?

Investir ne doit pas s’entendre au sens comptable. Une dépense ponctuelle dont les effets sont pérennes est un investissement : par exemple des mesures d’accompagnement qui facilitent les réformes, un soutien aux ménages à faibles revenus qui permet d’améliorer l’efficacité énergétique du parc automobile, un effort sur les compétences numériques.

Vous appelez aussi à une réforme du pacte de stabilité…

La question de la charge de la dette est très mal traitée par le pacte de stabilité, qui ne fait aucune distinction entre le solde primaire (déficit hors charge de la dette) et le solde global (charge de la dette comprise). Le solde primaire, c’est pourtant la facture que la génération actuelle laisse aux générations futures. Ignorer cette distinction et appliquer la règle des 3 %, c’est laxiste puisque cela autorise que tout gain sur la charge d’intérêt soit dépensé ailleurs. Il faut passer à une règle qui fixe l’évolution de la dépense primaire en fonction de la croissance potentielle et du niveau de dette - idée qui fait l’objet d’un consensus fort chez les économistes européens – et parallèlement fixer l’affectation des gains temporaires sur le service de la dette. L’Europe a aujourd’hui un besoin considérable d’investissement au sens large, et une ressource pour le financer qui va être disponible pour un certain temps. Ne pas faire le lien entre les deux serait une erreur grave.

Il faut réformer le pacte de stabilité

Chronique Terra Nova, 29 avril 2019

Le Pacte de Stabilité qui encadre les politiques budgétaires en Europe est un roi nu. Tout le monde le sait, mais rares sont ceux qui osent le reconnaître publiquement. Ce silence hypocrite est économiquement et politiquement toxique.

On sait depuis longtemps que les règles de ce Pacte sont d'une telle complexité que presque aucun ministre - pour ne rien dire des parlementaires - n'est capable de les déchiffrer. De nombreuses propositions de simplification sont aujourd’hui sur la table, notamment celles qui ont été avancées par un groupe d'économistes français et allemands (dont je fais partie).

La plupart de ces propositions suggèrent d'accorder moins d'importance au déficit dit « structurel » (c’est-à-dire corrigé de l’effet du cycle économique), dont l’estimation est notoirement aléatoire, et de surveiller davantage la croissance des dépenses publiques. Concrètement, chaque gouvernement devrait s'engager sur une trajectoire de dépenses cohérente avec ses perspectives de croissance économique, ses recettes fiscales attendues et un objectif de dette à moyen terme. Il y aurait moins de microgestion par les institutions européennes, des marges de manœuvre plus étendues pour les décisions nationales, et une plus grande responsabilisation de chaque gouvernement.

Jusqu'ici, les ministres de la zone euro n'ont montré aucun appétit pour une réforme aussi radicale. Mais il existe aujourd'hui une autre raison de réformer le cadre budgétaire européen : les conditions économiques actuelles ont en effet peu de points communs avec celles qui prévalaient lorsqu'il a été conçu voici deux décennies. "Quand les faits changent, je change d'avis", disait John Maynard Keynes. De fait, les faits ont changé.

En 1997, lorsque le Pacte est entré en vigueur, le niveau médian de dette publique parmi les 11 premiers pays qui allaient bientôt adopter l’euro était de 60% du PIB, tandis que la perspective de croissance était de 3% et l'inflation de 2% (les chiffres sont arrondis par souci de simplicité). Le taux d’intérêt à long terme sans risque - celui auquel la plupart des pays de la zone euro allaient bientôt emprunter - était, lui, de 5 %. Dans ces conditions, pour stabiliser l'endettement à son niveau de 60% du PIB, il fallait maintenir le déficit public en-dessous de 3%, ou encore maintenir à zéro le solde primaire (c'est-à-dire les recettes fiscales diminuées des dépenses hors paiement d’intérêts).

Les lignes directrices du Pacte étaient pertinentes. En cas d’affaiblissement de la croissance, de baisse des recettes, ou de spéculation sur un défaut de paiement, le risque de voir la dette monter en flèche était en effet réel, comme la crise des dettes souveraines de 2010-2012 allait bientôt le montrer. Le seuil de 3 % de déficit qui entraîne l’activation d’une procédure de surveillance renforcée était pour cette raison un repère certes un peu grossier, mais raisonnablement calibré. Il était sage également de viser des déficits sensiblement inférieurs afin de conserver une marge de sécurité.

En 2019 le niveau médian de dette publique pour les mêmes 11 Etats est de 70% du PIB et, selon les prévisions du FMI, les perspectives de croissance et d'inflation sont respectivement de 1,5% et 2% (le niveau de la dette est légèrement inférieur et celui de la croissance légèrement supérieur si l'on raisonne sur tous les membres actuels de la zone euro). Certes, le potentiel de croissance a été divisé par deux par rapport à 1997. Mais un déficit à 2,5% du PIB suffit à stabiliser le taux d'endettement, ce qui n’est pas très éloigné des 3% du Pacte.

Le vrai changement provient de l’évolution des taux d’intérêt. Fin avril, les investisseurs étaient prêts à acheter des obligations allemandes à 10 ans qui ne rapportent absolument rien. Si l'on tient compte de l'inflation, le coût réel de la dette allemande est même sensiblement négatif. Il l’est aussi, quoique dans une moindre mesure, pour la France, l'Espagne et plusieurs autres membres de la zone euro. Même l'Italie, avec une dette colossale (plus de 130% du PIB) et une croissance moribonde, a pu emprunter à 2,6 % : 2,4 points de moins qu’en Allemagne en 1997.

Dans ces conditions, une limite de déficit à 3% du PIB est en fait assez laxiste. Si le taux d'intérêt à long terme demeure proche de zéro pour encore quelques années, elle laissera les gouvernements libres d’enregistrer des déficits primaires supérieur à 2 % du PIB. Nombre de pays de l’UE pourraient être tentés d'en profiter pour financer à moindre coût des dépenses courantes. Si les conditions de financement viennent à se retourner brutalement, ils seront contraints d’ajuster leurs comptes de manière précipitée.

La Commission européenne insiste sur le fait que le seuil de 3% est une limite maximale. Les réformes décidées en 2010 ont d’ailleurs considérablement resserré les boulons du Pacte. Les pays de la zone euro sont désormais fermement invités à maintenir leur solde structurel (c'est-à-dire corrigé des effets du cycle) au voisinage de zéro, et ceux dont l'endettement dépasse 60% du PIB à le réduire.

Mais les contraintes qui en résultent sont cette fois trop fortes. L'objectif d'un déficit structurel à zéro empêche les gouvernements d'emprunter à des taux d'intérêt réels négatifs pour financer investissements et réformes. Or, comme l'a affirmé avec force Olivier Blanchard du Peterson Institute, il n'y a aucune raison économique convaincante de réduire sa dette quand emprunter ne coûte rien.

En somme, l'Europe navigue entre Charybde et Scylla. Elle ne devrait ni laisser des pays membres de l'euro financer des dépenses courantes récurrentes par la dette, ni les empêcher de profiter de taux d'intérêt durablement bas pour financer des investissements qui sont économiquement rationnels et bénéficieront aux générations futures.

C'est pourquoi une réforme du cadre budgétaire doit être envisagée. Nul doute que les faucons de la rigueur budgétaire s’alarmeront, en particulier outre-Rhin. Mais pratiquer la prohibition sans raison valable est politiquement intenable. Comment les citoyens européens pourraient-ils accepter de rejeter le financement par la dette d'investissements dans la recherche environnementale, les énergies renouvelables, les mobilités propres et d'autres moyens de contenir le changement climatique, alors même que les conditions de financement pourraient rendre ces investissements rentables pour la collectivité ?

Cela fait longtemps que le Pacte est accusé de ne pas faire la différence entre investissement et dépenses courantes. Cette critique est recevable, à condition que l'investissement soit défini en termes économiques et non en termes comptables. C’est pourquoi l’UE devrait se mettre d’accord sur une liste d’objectifs – tels que la transition vers une économie bas carbone, un meilleur accès à l’emploi et des réformes économiques favorables à la croissance – qui justifient des dépenses publiques temporairement en excès de la règle budgétaire (sauf si, de toute évidence, le pays se trouve dans une situation financière précaire). Une telle exemption ne devrait durer qu’aussi longtemps que les taux d'intérêt à long terme se maintiennent à un niveau exceptionnellement bas. Et la règle devrait stipuler que si les taux augmentent à nouveau, les gouvernements devront diminuer les investissements, voire les interrompre.

Il est urgent de réviser les règles du cadre budgétaire européen. Les principaux partis politiques en lice pour les élections au Parlement européen devraient le reconnaître et se saisir ouvertement de la question. Au moment où la raison d’être de l'UE est elle-même en question, une politique du tabou est bien la dernière chose dont elle ait besoin.

Interview au Journal du Dimanche sur la politique économique française, 27 avril 2019


Financer l'acte II du quinquennat

Chronique Le Monde, 20 avril 2019

Les priorités pour la deuxième partie du quinquennat vont prochainement être fixées. Un débat sur leur financement s’est engagé. Pour certains, l’urgence est de calmer la colère en distribuant du pouvoir d’achat et en baissant les impôts, quitte à retarder le désendettement de l’Etat. L’impatience à laquelle ils veulent répondre est incontestable. Mais une telle politique ne s’impose pas économiquement, car le pouvoir d’achat par tête va déjà croître de 2 % cette année, et surtout elle ne peut mener bien loin : une revendication légitime en appelant une autre, elle aurait toute chance d’épuiser les marges de manœuvre budgétaires bien avant d’être venue à bout des insatisfactions.

Pour d’autres, l’impératif premier est au contraire la réduction du déficit public. Ils arguent du niveau élevé de l’endettement de l’Etat et de la proximité probable d’une récession internationale pour plaider une accélération de l’effort. La logique s’entend bien. Mais le risque est d’y sacrifier l’investissement et surtout les initiatives économiques et sociales porteuses de transformations en profondeur, car le capital politique du président est trop entamé pour qu’il puisse l’engager sur deux fronts simultanément.

Le risque italien

La question des retraites cristallise aujourd’hui l’alternative entre réforme de financement et réforme systémique. Un recul de l’âge légal améliorerait certes les comptes de l’assurance-vieillesse, mais il interdirait de mener simultanément à bien le changement radical des règles du jeu que vise la réforme en cours de préparation. Parce qu’elle fera par nécessité des perdants en même temps que des gagnants, celle-ci ne peut être mise en œuvre qu’à enveloppe financière constante. C’est la condition pour qu’il n’y ait pas de confusion sur sa finalité.

Le même dilemme se pose dans d’autres domaines : novembre 2018 a sonné le glas du « double dividende » par le jeu duquel la fiscalité écologique allait financer la baisse des impôts ; unification des minima sociaux et mise en place du revenu universel d’activité vont sans doute demander des ressources additionnelles ; et une éventuelle refonte de la fiscalité locale se conçoit difficilement sans réduction simultanée du niveau d’imposition.

Pour le dire simplement : aujourd’hui, en France – ce n’est pas toujours et partout le cas – les réformes sont au mieux budgétairement neutres, et souvent coûteuses. Sacrifier des transformations ambitieuses à l’ajustement budgétaire reviendrait à prendre son parti d’un équilibre économique médiocre (taux d’emploi trop bas, faible croissance de la productivité). Ce serait faire courir à la France le risque italien : celui d’un pays budgétairement sérieux depuis trente ans, mais qu’une performance économique lamentable a enfermé dans un cercle vicieux dont il ne se dépêtre pas.

Une économie de 4 milliards

La bonne stratégie, ce n’est donc ni de financer à crédit une action purement distributive ni de sacrifier les réformes à la réduction des déficits. C’est d’appuyer des transformations porteuses d’amélioration pérennes, pour accroître le niveau d’emploi, améliorer la productivité, innover, accélérer et accompagner la transition écologique, et construire, à l’âge du numérique, un service public plus efficace et plus agile.

Il se trouve que la conjoncture financière offre une fenêtre pour le faire : l’Etat emprunte aujourd’hui à un taux ridiculement faible (0,35 % pour un emprunt à dix ans), sensiblement inférieur à ce qui était attendu il y a encore quelques mois. Le montant de l’aubaine correspondante est significatif : pour 2020, c’est-à-dire le prochain budget, Bercy anticipe une économie de 2 milliards par rapport à la loi de finances. Cela pourrait même être davantage, car cette prévision se fonde sur l’hypothèse, peu vraisemblable, d’une hausse du taux de la Banque centrale européenne dès la fin 2019. En réalité, l’économie pourrait atteindre 4 milliards par rapport à la loi de finances, et 10 milliards par rapport aux prévisions d’il y a un an.

Que faire de cette aubaine ? Il serait imprudent de l’utiliser pour financer nouvelles dépenses et baisses d’impôt à caractère permanent. Les taux, en effet, ne vont pas rester éternellement à ce niveau. Il serait, en revanche, très judicieux de la consacrer au financement d’investissements non pérennes dans des réformes porteuses d’améliorations durables. Cumulée sur plusieurs années, la ressource permettrait de financer des actions d’ampleur sans être génératrice de déficits futurs.

Gouvernance originale et ouverte

Reste à savoir comment. Notre incapacité récurrente à tenir nos engagements budgétaires invite à verrouiller le dispositif, en sorte qu’il ne soit pas détourné. Pour garantir que les gains sur le service de la dette seront bien orientés vers ces priorités, le mieux serait de les affecter à un fonds dédié et de les allouer ensuite à des investissements matériels et immatériels précisément définis, en fonction de critères objectifs et sur la base d’évaluations publiques. Cela rendrait la démarche transparente, en même temps que plus acceptable par Bruxelles.

On pourrait par exemple retenir trois critères, peu contestables : l’amélioration durable de l’emploi et du niveau d’activité économique ; l’accélération de la transition vers une économie décarbonée ; et l’accroissement permanent de l’efficacité des services publics. Ce serait retrouver la logique du plan d’investissement lancé en 2017, qui a souffert de n’avoir pas bénéficié de vraies ressources budgétaires. Ce fonds devrait aussi être doté d’une gouvernance originale et ouverte, afin d’associer les Français aux choix qui conditionnent leur avenir.

L’Europe face aux nouveaux impérialismes

Chronique Terra Nova, 1er avril 2019

L’impérialisme, écrivait Lénine il y a un siècle, se définit par cinq critères : la concentration de la production, la fusion entre capital bancaire et capital industriel, l’exportation de capitaux, les cartels transnationaux et le partage du monde entre les puissances capitalistes. Jusqu’à peu, seuls quelques bolchéviques endurcis trouvaient encore cette définition pertinente. Ils ne sont plus les seuls : la description de Lénine apparaît de plus en plus actuelle.

Rappelons-nous : la mondialisation, pensait-on, allait affaiblir les positions dominantes et stimuler la compétition ; et une interdépendance économique toujours plus poussée empêcherait tout conflit international d’envergure. S’il fallait se référer à des penseurs du début du XXème siècle c’était, plutôt qu’à Lénine, à Joseph Schumpeter, l’économiste qui voyait dans la « destruction créatrice » une force motrice du progrès, ou à Norman Angell, l’homme d’État britannique pour qui l’interdépendance économique avait rendu le militarisme obsolète. Eh bien non : nous voici entrés dans un nouveau monde de monopoles économiques et de rivalités géopolitiques

Les monopoles, ce sont bien sûr d’abord les géants américains de la technologie, mais le phénomène est en réalité plus répandu. D’après l’OCDE, la concentration du marché s’accroît dans une série de secteurs économiques, en Europe aussi bien qu’aux États-Unis, tandis que Pékin poursuit, méthodiquement, la construction de champions nationaux toujours plus forts. Sur le plan géopolitique, les États-Unis semblent avoir renoncé à l’espoir que l’intégration de la Chine dans l’économie mondiale finisse par induire son alignement sur les normes des démocraties libérales occidentales. Comme l’a résumé de manière abrupte le vice-Président Mike Pence en octobre 2018, les États-Unis considèrent désormais la Chine comme un rival stratégique dans un nouveau contexte de « compétition entre grandes puissances ».

Concentration économique et compétition géopolitique sont en réalité inséparables. Alors que l’internet était considéré jusqu’à récemment comme un réseau ouvert, universel et concurrentiel, il tend aujourd’hui à se fragmenter en un archipel de sous-systèmes séparés les uns des autres, dont certains sont directement administrés par des gouvernements. La crainte se répand que la prédominance du géant numérique chinois Huawei dans le déploiement des matériels 5G soit utilisée à des fins géopolitiques. Et la fédération de l’industrie allemande (BDI) s’est récemment alarmée que la Chine soit entrée dans une « compétition systémique avec les économies libérales de marché » et « rassemble ses forces avec une grande efficacité pour poursuivre ses objectifs politiques et économiques ».

Mais les États-Unis ne sont pas en reste. Ils redéfinissent leur stratégie, particulièrement dans le domaine du commerce et de l’investissement. Des dispositions législatives récentes ont autorisé le l’État fédéral à cibler des investissements étrangers (comprendre : chinois) « animés par des motifs stratégiques » qui pourraient « présenter une menace pour la supériorité technologique américaine et la sécurité nationale ». Ce qui laisse penser que l’administration Trump a bien l’intention d’utiliser le contrôle des investissements pour protéger l’avance technologique américaine.

On reproche souvent à la Chine de mélanger l’économie et la politique, mais c’est ce que font aussi les États-Unis. L’administration Trump a utilisé le rôle central du dollar – longtemps considéré par beaucoup comme un bien public mondial – dans les échanges financiers internationaux pour imposer des sanctions aux entreprises étrangères qui font des affaires avec l’Iran. Résultat : le système de messagerie financière SWIFT, pourtant basé en Europe, a été contraint de choisir entre écarter les banques iraniennes et perdre son propre accès au système financier américain. Sous la pression de Washington, la Bundesbank a également bloqué le retrait par Téhéran d’un dépôt dans une banque iranienne établie à Hambourg. Il est clair que les Etats-Unis ne ressentent plus le besoin de faire preuve de retenue dans l’usage de leur puissance monétaire et financière.

Pour l’Europe, ces événements constituent autant de chocs majeurs. D’un point de vue économique, l’Union européenne est le partisan le plus ardent de l’ordre libéral international de l’après-guerre. Avec sa politique de la concurrence, elle a plus d’une fois forcé des entreprises internationales puissantes à se plier à ses lois. Mais géopolitiquement, l’UE s’est toujours attachée à séparer relations internationales et échanges économiques. C’est pourquoi elle était naturellement en phase avec un système multilatéral fondé sur des règles, où l’exercice du pouvoir étatique pur était nécessairement contraint. Le nationalisme et l’impérialisme sont ses pires cauchemars.

Le défi de l’Europe est maintenant de définir sa position dans un nouveau paysage dans lequel la puissance compte davantage que les règles et le bien-être du consommateur. Elle se confronte désormais à trois questions : comment réorienter sa politique de concurrence ; comment combiner ses objectifs de sécurité avec ses priorités économiques ; et comment éviter de devenir l’otage des priorités de la politique étrangère américaine. Y répondre suppose de redéfinir la souveraineté économique.

La politique de la concurrence fait l’objet de débats passionnés. Pour certains, il faut modifier les textes communautaires pour permettre l’émergence de champions européens. Mais ceci ne va pas de soi. Il est vrai que l’Europe a besoin de davantage d’initiatives industrielles dans les domaines de l’intelligence artificielle ou des batteries électriques, où elle risque de devenir dépendante de puissances rivales. Il est vrai que l’appréciation des fusions-acquisitions et des aides d’État doit davantage prendre en considération le caractère global de la compétition économique. Il est vrai, enfin, que l’évaluation statique du pouvoir de marché des entreprises doit être complétée par des approches plus dynamiques prenant en compte l’innovation. Mais si elles sont souhaitables, ces évolutions ne doivent pas remettre en cause le fait que dans un monde de multinationales géantes, protéger les consommateurs requiert encore plus de politique de la concurrence.

Les priorités économiques et les impératifs de sécurité entrent souvent en collision. Une décision de refuser une fusion-acquisition ou d’autoriser un investissement international non dépourvu de motivations politiques peut avoir un sens économique, mais soulever des doutes d’un point de vue de politique internationale. La solution n’est pas de politiser les règles de la concurrence, mais de donner à ceux qui ont la responsabilité de la sécurité la possibilité d’intervenir dans le processus de décision. A cette fin, je propose, dans un futur rapport co-écrit avec d’autres économistes et des experts de politique étrangère, que le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité aie le droit d’objecter, au nom de la sécurité, aux propositions de décision soumises à la Commission européenne en matière de fusion-acquisition ou d’investissements. Les Etats membres de l’UE disposent déjà de ce type de procédure, l’Union devrait faire de même.

Dernier point : l’Union européenne devrait agir davantage pour développer ses outils financiers et promouvoir l’usage international de l’euro. Il ne s’agit pas de s’imaginer que l’euro remplacera le dollar. Mais dans la mesure où les États-Unis font clairement comprendre qu’ils vont utiliser Wall Street et le billet vert comme des instruments de leur politique étrangère, l’Europe ne peut pas rester un témoin passif et neutre. En mettant en place, notamment, des lignes de swap avec d’autres banques centrales partenaires, l’Europe rendrait sa monnaie plus attractive pour les acteurs économiques étrangers, tout en renforçant sa propre souveraineté économique.

Transition écologique : Choisissons le réalisme

Chronique Terra Nova, 13 mars 2019

En proposant avec quelques-uns de ses camarades démocrates un Green New Deal, Alexandria Ocasio-Cortez, l’étoile montante du Congrès américain, a rouvert la discussion sur les politiques à conduire face au changement climatique. L’impact de cette initiative est déjà important, aux États-Unis comme ailleurs.

Même s'il n'est pas vraiment nouveau - les Verts européens prônent un tel pacte depuis une décennie - ce plan est vaste et amitieux. Peut-être trop, mais contrairement à l'approche régulièrement privilégiée par les économistes - fixer un juste prix du carbone et s'en remettre aux choix privés pour le reste -, ce New Deal vert a le mérite d'englober les multiples dimensions de ce qui sera nécessairement une transformation en profondeur de nos économies et de nos sociétés.

La transition vers une économie neutre en carbone sera certainement une révolution d’aussi grande portée que le fut en son temps la transition vers l’ère industrielle. Elle ne peut se résumer à un seul prix mais va nécessiter un effort collectif. Il faudra que les gouvernements investissent dans ce projet et que chaque citoyen y trouve son rôle. C’est pourquoi l’éthos optimiste et participatif de ce New Deal vert doit être salué.

Mais soyons clairs : la transition écologique ne sera pas sans coût. Certes, il ne fait aucun doute que la vie et le travail seront bien meilleurs si nous réussissons à contenir le changement climatique que si nous échouons, et cela justifie que nous entreprenions les efforts correspondants. Mais ce n’est pas la question que posent la plupart de nos concitoyens. Le scenario de base – irréaliste, mais compréhensible – auquel ils se réfèrent pour apprécier les efforts qui leur sont demandés, c’est une évolution au fil de l’eau au gré duquel ils pourraient continuer à consommer et à voyager comme à leur habitude. Ils sont sans doute disposés manger un peu moins de viande et à utiliser des voitures moins gourmandes en carburant, mais à condition que leur pouvoir d’achat n'en soit pas affecté. Et ils sont également prêts à changer d’emploi, pourvu que le nouveau soit mieux payé et moins stressant. Mais rien ne prouve qu'ils soient prêts à faire davantage.

On peut comprendre que les partisans du New Deal vert s'efforcent de flatter ces sentiments. La proposition Ocasio-Cortez est assez vague pour échapper à des critiques précises. Mais ce qui est évident, c’est qu’elle évite soigneusement de mettre le doigt sur tout ce qui pourrait faire mal. Il en va de même des nombreux plans pour la transition écologique qui promettent une vie meilleure assortie d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité.

La vérité est malheureusement très différente. La transition vers une économie neutre en carbone exigera de nous des sacrifices avant de nous apporter des bénéfices, et les segments les plus vulnérables de la société risquent d'être particulièrement touchés. Faute de reconnaître cette réalité et de s’y attaquer, le soutien à la transition écologique demeurera superficiel et fragile.

Pour comprendre pourquoi, il faut revenir un instant à l'instrument préféré des économistes : le prix. D'une manière ou d'une autre, nous allons devoir payer pour produire quelque chose – le carbone - que nous avons longtemps émis gratuitement. Et le problème, c’est que la mise en place d'un prix du carbone aura inévitablement pour effet de réduire notre consommation agrégée.

La cause n’en est pas dans l'impôt, dont les revenus peuvent être restitués aux contribuables, par exemple, sous la forme d'une allocation per capita, comme l'a récemment proposé la fine fleur des économistes américains. Elle réside plutôt dans le fait qu'imposer un prix du carbone aboutira inévitablement à ce que les économistes appellent un choc d'offre négatif. Certains équipements deviendront inutilisables et certaines technologies ne seront plus rentables. La production maximale qu’il est possible d’atteindre avec le travail et le capital disponibles (ce que les économistes appellent le PIB potentiel) baissera. Si la hausse de prix est brusque, elle entraînera une récession, comme cela est arrivé en 1974, quand les producteurs de pétrole ont soudainement augmenté leurs prix. Et ce changement de prix entraînera en outre une baisse de la richesse, à mesure que diminueront la valeur des maisons mal isolées, celle des voitures trop gourmandes et celle des actions des sociétés pétrolières.

Il faut bien comprendre que problème central ne vient pas ici de l’utilisation d’un instrument de prix. Il serait le même dans une économie planifiée : l’efficacité carbone y nécessiterait également l’abandon de vieux équipements obsolètes et la mise en œuvre d’investissements supplémentaires en vue d’une décarbonation du PIB. Selon les estimations du rapport Quinet récemment publié par France Stratégie, les investissements supplémentaires requis s'élèveraient à environ 2% du PIB par an en 2040. Cela signifie qu'une part plus faible de la production sera alors disponible pour la consommation des ménages.

De plus, les effets distributifs de la transition écologique sont malheureusement défavorables. Les pauvres et la classe moyenne des périphéries urbaines dépensent en énergie une part plus grande de leur revenu que les riches et les habitants des centre-ville, et ils n’ont souvent pas les moyens de changer leur chaudière ou d’isoler leur maison. Et parce que les emplois des ouvriers tendent à être plus intensifs en carbone que les autres, les travailleurs en usine et les camionneurs seront plus touchés que les ingénieurs et les banquiers.

Le problème auquel nos sociétés sont confrontées est donc massif. Il ne faut surtout pas le cacher. Le gouvernement français a dû faire marche-arrière après que les Gilets Jaunes se sont révoltés contre une taxe sur le carburant de 55 € la tonne, alors même que le prix qui serait nécessaire à la décarbonation complète a été estimé récemment à 250 € la tonne en 2030. Les pays européens, qu’angoisse déjà le relèvement à 2 % du PIB de l’effort de défense réclamé par Donald Trump, sont confrontés à la perspective de devoir payer 2 points de PIB de plus pour la transition vers une économie décarbonée. Et alors que, depuis des décennies, les gens ont été incités à déménager des villes vers les périphéries, on leur explique à présent que leur mode de vie n'a pas d'avenir.

Heureusement, ces effets peuvent être adoucis. La restitution intégrale des recettes de la taxe carbone allégerait le fardeau des plus vulnérables. Dans un environnement où les taux d’intérêt sont très bas, le financement par la dette est un moyen rationnel d’accélérer la transition écologique tout en répartissant les coûts correspondants entre les générations. Comme le suggère la chute spectaculaire du coût des panneaux solaires, favoriser l’innovation et la concurrence aidera à accélérer l’émergence de technologies propres et efficaces. Et plus l’action sera précoce, plus les perspectives à long terme seront prévisibles, plus il sera facile de s’adapter, et plus l’impact sur la production et la richesse sera contenu. Les changements brusques dévalorisent les actifs existants, tandis qu’une transition en douceur permet de faire les bons investissements au bon moment.

Cela dit, le réalisme nous oblige à reconnaître que rien ne pourra éliminer complètement les difficultés liées à la transition. Pour gagner, les adeptes du New Deal vert doivent être honnêtes avec les citoyens sur ce que la transformation à venir entraînera, sur ses coûts, sur la meilleure façon de les réduire et de les partager équitablement, et enfin sur le rôle que chacun ou chacune pourra y jouer. Plutôt que de peindre leur scénario en rose, ils c’et à montrer que c’est faisable qu’il faut qu’ils s’attachent en priorité.

Interview au Monde sur la sortie de la crise des gilets jaunes, 11 mars 2019

Lors de sa campagne, Emmanuel Macron avait séduit les Français en mettant des mots sur leur désarroi. Dix-huit mois plus tard, il subit la crise des “gilets jaunes”. Comment l’expliquez-vous ?

D’abord pour des raisons de méthode. La première phase du quinquennat a été très centrée sur la mise en œuvre. Cette focalisation sur l’action répondait à une attente. Mais après un an sur le mode jupitérien, il fallait en venir à une forme de délibération collective. Le passage d’une phase à l’autre a été manqué, il s’est opéré par la crise. Il importe maintenant de trouver comment associer délibération et culture du résultat. Ensuite pour des raisons de justice : Emmanuel Macron a très vite été soupçonné de ne pas porter l’exigence d’équité des réformes.

N’est-il pas paradoxal que ce soit Emmanuel Macron qui subisse cette crise, alors que son élection en était déjà l’expression ?

La défiance à l’égard des institutions est immense. Beaucoup de Français pensent que le système a été capturé par les élites et que leur propre voix ne compte pas. Les convaincre que le contrat social que veut mettre en place Emmanuel Macron est fait pour eux n’est pas l’affaire de quelques mois ou de quelques lois. Le dédoublement des classes de CP et CE1, par exemple, a été perçu positivement parce que ses effets ont été visibles tout de suite. Mais il faudra du temps avant que nos concitoyens se disent que la réforme de la formation professionnelle change quelque chose pour eux ou leurs enfants.

Quel a été le déclencheur de cette crise ?

Le gouvernement a fait une double erreur. La première a été de considérer que la transition écologique se réglerait par la fiscalité. Taxer le carbone est indispensable mais à la condition de l’inscrire dans un projet plus global de mutation de l’économie et des modes de vie. La deuxième erreur date du programme : de ne pas restituer directement et intégralement le produit de la taxe. Dans le projet de loi de finances 2019, 25% du prélèvement allait à des actions de soutien à la transition écologique, 75% ont servi à autre chose, comme la baisse de la taxe d’habitation. Ce n’était pas compréhensible.

Pourtant, le chef de l’État a fermé la porte à toute nouvelle hausse de taxe durant son mandat…

Sortir du carbone, c’est une affaire de trente ans. On ne pourra pas le faire sans jouer sur le prix. Si les émissions de CO2 n’ont pas de prix, pourquoi allez-vous changer votre chaudière ? Je combats l’idée que la transition écologique sera indolore. D’ici à la fin du quinquennat, il faudra de nouveau augmenter la taxe carbone. Mais il faudra tout restituer, euro pour euro, et en priorité aux catégories les plus vulnérables.

Au delà des taxes, c’est la personne même de M. Macron qui cristallise la colère des “gilets jaunes”. Comment l’expliquez-vous ?

Pour la France des ronds-points, il incarnait la France des métropoles. Mais le mal est plus profond : nous sommes passés d’une société structurée en silos idéologiques verticaux (communiste, socialiste, gaulliste, etc ..) à une société stratifiée horizontalement. Les silos ça crée de l’affrontement politique, ce qui est une forme de dialogue, les strates ça crée de la surdité réciproque. Or ce qui est dangereux pour la démocratie, c’est le sentiment qu’a la moitié de la population d’être tenue à l’écart. La priorité absolue doit être de retrouver du commun.

M. Macron a privilégié les mesures favorables aux entreprises, et échelonné les mesures sociales. Cela peut-il expliquer une partie de la crise ?

Les mesures sur la fiscalité du capital, qui ont eu des effets très favorables sur les 1% des plus aisés, ont été perçues comme un déni de justice fiscale. Notre fiscalité du capital était excessive, il fallait la corriger. Le problème, c’est que les bénéfices que les plus aisés on retiré de la baisse des taux d’imposition n’ont pas été compensés par un élargissement de l’assiette taxable, autrement dit par la suppression de niches fiscales.

Fallait-il aller aussi vite et aussi fort en matière de politique de l’offre ?

Économiquement, c’était rationnel. Des mesures de ce type n’ont d’effet que graduellement. Mais l’effort de conviction sur la nécessité de baisser la fiscalité du capital n’a pas été suffisant, peut-être parce que la suppression de l’ISF n’avait étonnamment pas fait débat lors de la campagne. Par ailleurs, le décalage entre hausse de la CSG [en janvier 2018] et baisse des cotisations sociales salariales [en deux temps, janvier et octobre] a été une erreur et rendu la politique fiscale illisible.

Le gouvernement invoquait des raisons budgétaires…

Ce n’était pas indispensable. Il y a eu une prise de précaution excessive. La Cour des comptes a dit à l’été 2017 qu’on était en zone de danger. On a terminé l’année avec 2,6% de déficit ! Bercy a été trop précautionneux.

Ces mesures n’ont-elles pas occulté le projet de transformation de la société porté durant la campagne ?

La proposition Macron, c’était un volet très classique de transformations structurelles, associant libéralisation et mesures fiscales, et un volet d’émancipation, d’empowerment des personnes comme disent les anglo-saxons. Ce second volet est plus ambitieux et plus ardu. Construire un pacte social émancipateur, qui crée de l’espoir, c’est très exigeant. Personne n’a la formule magique qui instaurera des sécurités nouvelles pour le travail de demain. Et même si on crée des outils, il faut encore que les personnes et les acteurs sociaux s’en saisissent. Résultat, le volet classique a trop pris le pas sur le volet original.

Regrettez-vous la promesse de suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % des ménages les plus aisés ?

Non. Au point où on en est, je pense maintenant qu’il faut aller jusqu’au bout. Les 1 % les plus riches ont beaucoup gagné aux mesures fiscales. Mais les 20 % juste en-dessous, non : ils ne voient pas de baisse de leur impôt sur le revenu et ils ne bénéficient pas des mesures qui concernent les classes moyennes et populaires. Les perdants, aujourd’hui, ce sont eux. Ils ont, d’une certaine manière, payé pour les 1% les plus aisés.

Faut-il revenir sur la suppression de l’ISF, ou au moins l’aménager ?

Je ne pense pas. L’ISF était un très mauvais impôt. Et il n’était pas payé par les plus riches, du fait de l’exonération de l’outil de travail, des œuvres d’art, et grâce aux outils de défiscalisation. Sans compter ceux qui avaient du capital à l’étranger. Les 100 plus grandes fortunes françaises représentent 300 milliards de capital, mais payaient 70 millions d’ISF ! Ce n’était ni un impôt efficace, ni juste. En revanche, on peut réfléchir au prélèvement forfaitaire unique [“flat tax”] : son taux est de 30 %, mais sur une assiette qui reste mitée. La contrepartie de la baisse du taux, cela devrait être un élargissement de l’assiette. On pourrait cibler différentes niches, des produits d’investissement, l’assurance-vie. Rien n’interdit non plus de relever le taux.

De plus en plus de voix s’élèvent pour demander un big bang fiscal. Est-ce une solution?

Je ne crois pas au big bang. En trente ans, pour les ménages, quelles ont été les grandes réformes ? La CSG, la prime d’activité, le prélèvement à la source, la fiscalité du capital. Moins d’une par quinquennat. Pour le reste, il y a eu de multiples ajustements de paramètres. Même chose pour les entreprises. Il faut du temps pour concevoir, préparer et mettre en œuvre les grandes réformes. La priorité immédiate, c’est sans doute le chantier de la fiscalité locale. Elle est peu lisible, produit des effets pervers et les assiettes sont obsolètes. La question, c’est : comment peut-elle concourir au rééquilibrage territorial ?

Sera-ce suffisant, au regard du ras-le-bol exprimé par les “gilets jaunes” ?

Il faut être ambitieux. Mais pour être politiquement et socialement acceptables, les idées doivent mûrir dans les esprits. Prenez l’impôt sur le revenu. Aujourd’hui, il est illisible parce qu’en fait, il y en a plusieurs : l’impôt sur le revenu stricto sensu, mais aussi la CSG et la prime d’activité. Et les gens ne savent plus à quoi correspond chacun. Comme plus personne ne comprend la différence entre impôt et cotisation. Mais fusionner tout cela dans la prochaine loi de finances ne serait ni techniquement ni politiquement réaliste. On ne peut que fixer une perspective et engager le débat. Idem sur la fiscalité des successions, qui fleure le XIXème siècle et nous prépare une société d’héritiers, mais qui est un champ de mines politique.

On parle beaucoup de baisse d’impôts mais le grand débat ne semble pas avoir été très utile en matière de baisse des dépenses...

Le mouvement des gilets jaunes, c’est à la fois une demande d’efficacité et de présence des services publics, et une révolte fiscale sur le thème : on n’en a pas pour notre argent. Y répondre suppose de se donner une double exigence : baisser le poids de la dépense et redéfinir les voies de l’action publique.

Mais où couper ?

Parmi les secteurs où nous dépensons davantage que les autres pays, il y a le social, en raison de choix collectifs auxquels nous tenons tous, mais aussi par exemple de la générosité des allocations familiales ou des allocations chômage des cadres. Il ne faut pas s’interdire d’y retoucher. Et il y a aussi, comme l’a montré France Stratégie, le fait que les dépenses d’intervention économique sont à un niveau hors norme : aides aux entreprises, à des secteurs économiques, à la politique du logement... C’est une habitude française : on utilise l’argent public pour compenser le mauvais fonctionnement du marché. En contrepartie des réformes, il y a un effort à faire là-dessus. L’absence d’effets démontrés des baisses de cotisations patronales sur l’emploi, au-delà de 1,5 Smic, pose également question. Le CICE a probablement visé trop large.

Et puis, il y a les mauvaises économies : quand on voit le niveau de salaire auquel on recrute les nouveaux enseignants, on ne peut qu’être inquiet pour la qualité de l’enseignement. On dépense autant dans l’éducation que pour l’emploi : 120 milliards d’euros ! Si on investissait 10 milliards de plus dans l’éducation, combien économiserait-on sur l’emploi ? À terme, certainement plus de 10 milliards.

Faut-il une réforme globale de l’État?

Le fonctionnement de nos administrations ne correspond ni aux attentes des Français, qui demandent plus de proximité et d’adaptation au terrain, ni à ce qui se fait de mieux à l’étranger. La sphère publique a connu quantité de plans de modernisation sans lendemain, qui ont désorienté les agents publics. Nous avons une gestion archaïque, par la norme et les postes budgétaires. On doit mettre les gestionnaires publics en responsabilité sur des objectifs, plutôt que de les piloter par les moyens. Le gouvernement s’y est attaqué. Je défends aussi l’idée de développer le recours aux agences, avec plus d’autonomie et de décentralisation.

Les 120 000 suppressions de postes de fonctionnaires promises pendant la campagne sont-elles atteignables?

Ce chiffre est la traduction d’une volonté de réforme de l’Etat. Il faut le tenir. Mais l’essentiel est de raisonner en termes de moyens globaux. Il faut aller vers un modèle où l’on recrute moins de fonctionnaires et plus de contractuels, sur des CDI de droit général.

Faut-il s’inquiéter du dérapage du déficit public au-dessus de 3 % en 2019?

Les règles européennes permettent un dépassement sur une année. Les taux d’intérêt sont faibles, l’endettement ne nous coûte pas cher. Mais la France, qui est loin de la moyenne européenne, est très peu crédible quant à sa capacité à tenir ses objectifs de finances publiques. Si nous l’étions cela ne me gênerait pas de dire : investissons pour la transition écologique, l’intelligence artificielle, les compétences etc. Mais tant qu’on n’arrive pas à résoudre l’équation entre consentement à l’impôt et appétit pour la dépense, on se doit d’être prudents.

Sur quels thèmes se jouera le succès, ou l’échec, de la seconde partie du quinquennat ?

La question immédiate est celle de la crise démocratique. Nous faisons face à une défiance massive envers le système politique. Ce n’est pas avec une nouvelle injection de pouvoir d’achat financée sur fonds publics qu’on y répondra.

Il faut trouver les moyens de rendre de la voix aux Français. L’idée d’une assemblée de citoyens, tirée au sort, qui délibère sur des sujets de société et propose des solutions est intéressante. En Irlande, elle a permis de résoudre des questions dont les politiques n’osaient pas se saisir, comme l‘avortement. Elle mériterait d’être expérimenté. Pour rendre confiance en la démocratie représentative, il faut aussi une forte dose de proportionnelle. Et il nous faut rénover la démocratie sociale et associative.

Parce qu’il traduit une forte demande d’expression directe qui met en cause toutes les structures d’intermédiation, le mouvement des gilets jaunes questionne sérieusement les acteurs sociaux. Syndicats et associations n’échappent pas à cette mise en cause radicale des modes d’organisation traditionnels. Ceux qui ne veulent pas de la société d’individus doivent inventer de nouvelles formes d’action collective. Cela commence sans doute par une consolidation : on ferait mieux avec quelques interlocuteurs sociaux, moins nombreux et plus forts, comme en Allemagne.

Les échéances électorales désormais régulières jusqu’en 2022 ne risquent-elles pas de pousser le gouvernement à l’immobilisme?

La légitimité d’Emmanuel Macron, c’est de réformer, pas de gérer. Jacques Chirac pouvait être élu, ne rien faire, les gens continuaient à bien l’aimer. Macron non : s’il arrête de faire, il n’a plus de légitimité. Il ne peut qu’être fidèle à sa promesse, qui est de porter un projet ambitieux.

La tribune adressée le 4 mars par le chef de l’État aux citoyens européens traduit-elle une modification de ses ambitions européennes?

Macron fait le choix de ne plus se laisser arrêter par le blocage de la décision au sein des Vingt-Sept. On a vu avec la question des réfugiés que même la règle de la majorité ne peut s'appliquer quand un gouvernement dit non, unilatéralement. On s’achemine donc vers une “Europe des clubs” : on garde un socle commun d’intégration économique et de valeurs, auquel s’ajoutent un petit nombre de clubs : autour de l’euro, de Schengen et du droit d’asile, de l’investissement, voire du climat. Nous allons inévitablement passer par une phase de différenciation en Europe. Sinon, on se condamne à dire aux citoyens : “nous avons de grands projets mais nous ne pouvons rien faire”, et on donnera la main aux nationalistes. Il faudra être ferme à l’égard des comportements non-coopératifs. Cela veut dire passer par des crises. Mais c’est indispensable.

Propos recueillis par Benoît Floc’h, Cédric Pietralunga et Audrey Tonnelier

"La méthode Macron doit changer"

Interview au Journal du Dimanche, 2 septembre 2018

En juin, dans une note à Emmanuel Macron rédigée avec deux autres économistes, vous regrettiez un déséquilibre, vers la droite, de sa politique. Est-ce toujours le cas ?

Nous faisions le constat que le Président, élu en partie sur une promesse d’émancipation, ne la portait pas assez, qu’il ne se saisissait pas assez de la question des inégalités et que ne ressortait finalement qu’un programme assez traditionnel de libéralisation et de baisse des impôts. Et cela malgré des mesures qui n’appartiennent pas à l’attirail classique. Il a sans doute entendu notre message. Mais notre constat reste valable.

Et aujourd’hui, les indicateurs économiques replongent…

L’année 2017 s’est terminée en fanfare. Elle a été suivie début 2018 par un tassement net mais en partie passager de la croissance. En tendance, nous sommes sans doute un peu en dessous de 2 %. Rien d’alarmant. Pour l’avenir, je suis inquiet des menées protectionnistes de Trump et d’une économie américaine en surchauffe.

Quelles conséquences pour le budget ?

Des recettes en moins, bien sûr. Mais ne cédons pas à l’habitude de couper dans les dépenses quand ça va moins bien et de laisser filer quand ça va mieux. Le cap, ce doivent être des économies de dépense permanentes et une réforme de fond des modes de gestion de l’État.

Cette croissance molle est-elle le signe d’un échec des réformes ?

Je n’ai vu nulle part de réformes qui produisent leurs effets en six mois. Selon France Stratégie, les deux tiers des patrons de PME disent ne pas avoir changé leur comportement après les ordonnances travail… Pour les salariés, les nouveaux outils créés par la réforme de la formation professionnelle sont à ce stade des abstractions. Quant au plan sur les compétences pour les chômeurs de longue durée et les jeunes sans qualification, il démarre à peine. Les comportements ne changent pas sur un claquement de doigts et le travail du gouvernement ne doit pas s’arrêter à la publication des décrets.

Quelles mesures sont les plus urgentes aujourd’hui ?

Répondre au constat fort et sincère de Nicolas Hulot : « Je pars parce qu’on n’a pas changé de trajectoire. »

Ce n’est pas une affaire de personne, ni même de mesures techniques. Avec la transition numérique, la transition écologique doit structurer une mutation de notre modèle de développement, des mobilités, de notre logique industrielle, d’une économie agricole dépassée et en retard sur les attentes des consommateurs. Il faut fixer ce que nous voulons atteindre à dix ans et en faire un axe central de l’action gouvernementale.

Que pensez-vous des réformes fiscales engagées ?

Il est dommage d’avoir décalé dans le temps la baisse des cotisations salariales pour des raisons budgétaires. On en a retenu que la hausse de la CSG était un prélèvement net, alors qu’elle est compensée par une baisse des prélèvements sur les revenus du travail. Il fallait revoir la fiscalité du capital et l’ISF, un impôt d’affichage, auquel échappaient les vraies grandes fortunes. Mais la contrepartie logique devrait être un impôt fort sur les grosses successions. Sauf qu’il faut un courage politique énorme pour le faire passer…

Comprenez-vous les hésitations sur le prélèvement à la source ?

Seulement si l’opération n’est pas techniquement prête, ce qui serait quand même étonnant. Mais si elle l’est, il faut y aller. Le décalage d’un an dans le paiement de l’impôt ne correspond plus à une société où tout est plus volatil. Quand vous perdez votre emploi, on vous taxe sur les revenus de l’année précédente. Mais il y a une extraordinaire méfiance des Français à l’égard de leurs institutions. Ils ont peur de se faire rouler, alors que l’État leur abandonne une année d’impôt !

Emmanuel Macron portait un élan fort pour réformer l’Europe. Est-il cassé ?

Cassé, non, mais les obstacles sont là. L’Allemagne a mis du temps à former un gouvernement. Entretemps, une opposition aux réformes de la zone euro a émergé en Europe du Nord et Matteo Salvini est arrivé au pouvoir en Italie. Tout cela a créé du doute, de la défiance, de l’attentisme, une réticence à la solidarité. Pourtant, il est urgent de rendre la zone euro plus robuste avant la prochaine récession, de mettre l’Europe en état de répondre au comportement brutal et agressif de Trump, et de s’opposer au nationalisme autoritaire incarné par Viktor Orbán. Macron a raison d’être ambitieux, et le symbole qu’il représente reste vif. Mais la bataille va être très, très rude.

Comment jugez-vous la méthode Macron ?

Elle doit changer. Pendant quinze mois, le mandat qu’il avait reçu lui a permis de mettre l’accent sur l’exécution, d’être un président du faire. Cette phase se termine. Il va falloir préparer les prochaines réformes de manière plus ouverte. Et il faut passer à une culture du résultat. Il faut, en aval des lois, des objectifs concrets sur lesquels le gouvernement accepte d’être jugé.

Macron n’écoute pas assez ?

Il y a eu une série de concertations. Mais l’important, c’est que les Français deviennent les acteurs de la transformation de leur société. C’est une condition du succès. Cela suppose plus de délibération, une méthode moins jupitérienne. La réforme des retraites sera un test.

Êtes-vous déçu de l’application du programme dont vous avez été l’architecte ?

C’était celui du Président. Je ne m’en sens ni propriétaire ni comptable.

Ubu ou Machiavel ?

Tribune pour Les Echos, 6 juillet 2018

Le comportement de l’administration Trump défie la logique. Chacun voit bien que pour les États-Unis, l’enjeu stratégique central est la relation avec la Chine. Celle-ci est un rival géostratégique doublé d’un concurrent économique de plus en plus sérieux, y compris dans ce qui fait le cœur de la compétitivité américaine. Xi Jinping a commencé à formuler une conception des relations internationales alternative à l’ordre libéral dont les États-Unis ont été les promoteurs depuis trois quarts de siècle. Et pourtant M. Trump s’en prend à l’Europe et semble s’être donné pour priorité de saper les bases du leadership américain.

Ce leadership reposait sur un contrat original et assez explicite : en échange d’un rôle prééminent dans la fixation des règles du jeu international, les États-Unis se contraignaient à agir le plus souvent dans le cadre de ces règles. C’était particulièrement vrai en matière de commerce international, puisque celui-ci était régi par les règles du multilatéralisme. C’était également le cas en matière de finance ou de régulation. Même en matière monétaire, domaine où il jouissait d’un « privilège exorbitant », Washington se soumettait aux principes du G7. Bien entendu, il arrivait qu’il s’en écarte. Mais assez rarement pour que le contrat tienne.

C’est ce contrat qui est remis en cause. Après la sortie de l’accord sur le climat, après des déclarations unilatérales sur le taux de change du dollar, l’offensive commerciale a été déclenchée. L’administration Trump entend faire prévaloir une approche transactionnelle des relations économiques. Au contrat multilatéral succède le pur rapport de force bilatéral.

L’Union européenne est évidemment particulièrement bousculée. Elle-même construite sur le droit, elle a toujours porté une conception des relations internationales fondée sur les règles. Autant que les tarifs douaniers qui lui sont imposés, elle vit ce changement de philosophie comme une agression.

La situation est paradoxale car, quant au fond, l’UErejoint les États-Unis sur tout un ensemble de griefs à l’égard de la Chine. Comme eux, elle lui reproche de distordre la concurrence, de prendre des libertés avec la propriété intellectuelle et de cibler des acquisitions stratégiques dans les domaines technologiques. Comme eux, elle juge que les règles de l’OMC qui lui accordent un statut privilégié de pays en développement sont dépassées. Elle pourrait donc être pour Washington un allié économique de poids.

Alors pourquoi ? Ubu, ou Machiavel ? Faut-il attribuer les foucades de l’administration Trump à un mélange d’irrationalité, d’inculture et d’incohérence ? C’est ce que lui reprochent, aux États-Unis même, la plupart des analystes. Ou bien faut-il rechercher une visée stratégique derrière son étrange comportement ?

La seule logique qui puisse lui être trouvée est que l’administration Trump vise à empêcher l'Union européenne de se positionner comme le troisième acteur d'un jeu États-Unis-Chine-Europe et à rétablir à l’égard de l’Europe une primauté américaine qui ne repose plus sur le leadership, mais sur la force. L’UE, qui dispose encore du plus grand marché mondial de biens et de services, est par nature opposée à une approche purement transactionnelle des relations internationales. Pour M. Trump, elle constitue donc un obstacle. Il ne veut pas un partenaire, mais des vassaux.

Théorie du complot ? « Nous aimons les pays de l'Union européenne, a déclaré Donald Trump le 28 juin. Mais l'Union européenne, bien sûr, a été créée pour tirer parti des États-Unis. Et nous ne pouvons pas laisser cela se produire ». Aucun président américain n'a jamais présenté l'UE comme un complot pour affaiblir les États-Unis ni suggéré que l’intérêt des États-Unis serait de traiter bilatéralement avec les pays européens.

Pour l'Union européenne, c'est un moment charnière. Les événements l'obligent à redéfinir ses finalités. Elle s’est construite sous la protection des États-Unis et dans le contexte du système international qu’ils dominaient. Pour cette raison, ses dimensions externes ont toujours été secondes. La signification de la crise actuelle est que cela ne tient plus : l'Europe doit fixer d’urgence son orientation stratégique vis-à-vis d'États-Unis distants, sinon hostiles, et de puissances émergentes dénuées de tendresse. Simultanément, elle doit décider de ce qu'elle entend faire pour sa sécurité, sa protection frontalière et sa politique de voisinage.

Si elle ne parvient pas à redéfinir les biens publics européens pour un monde fondamentalement différent de celui d'il y a dix ans, l'UE ne survivra pas en tant qu'institution significative. Si elle y parvient, elle retrouvera aux yeux des citoyens européens un objectif et une légitimité érodés par des années de revers économiques et politiques.

La stratégie de la dépense palliative a atteint ses limites

Chronique pour Le Monde, 28 juin 2018

« Pognon de dingue » : avec cette expression triviale, Emmanuel Macron a voulu faire écho au sentiment que l’argent public est mal employé. Est-ce vrai et si oui, où faut-il couper ? Ce sera le débat économique du prochain semestre. Il n’a pas eu lieu en 2017. En 2019, il sera déjà tard. C’est cet automne que va se jouer la politique des finances publiques du quinquennat.

À 56,5% du PIB, notre niveau de dépense publique est sans égal parmi les économies avancées. Il excède de dix points la moyenne de la zone euro. D’autres, comme la Suède dans les années 1990, ont atteint ce niveau, mais cela n’a pas duré.

Rien n’oblige les pays européens à faire les mêmes choix. Si les Français veulent de meilleurs services publics et des assurances sociales qui les couvrent mieux, s’ils sont prêts à payer pour cela, très bien. Il y a problème si la dépense n’est pas maîtrisée, ne répond pas aux préférences collectives, ou est inefficace.

Sur la tendance, le constat est brutal : depuis 2000, rappelle France Stratégie, notre dépense structurelle primaire (c’est-à-dire corrigée de la conjoncture et hors paiements d’intérêts) a progressé de cinq points de PIB. Une dérive d’un tiers de point par an, ce n’est pas durablement soutenable.

Deuxième travers : le financement. Depuis vingt ans, à chaque embellie de la conjoncture – en 2000-2001, 2007 et 2017 – nous abaissons les prélèvements plutôt que de résorber le déficit. Notre consentement collectif à l’impôt n’est pas à la hauteur de notre appétence pour la dépense. Cette contradiction a jusqu’ici été résolue par la dette. Ce n’est plus possible.

Nous dépensons enfin pour de bonnes, mais aussi de mauvaises raisons. Les bonnes, ce sont l’enseignement gratuit, des assurances sociales collectives, un État redistributif, un réseau étendu de services publics, une capacité autonome de défense. Les mauvaises ce sont l’empilement des niveaux de gestion (le mille-feuilles territorial doublé d’un mille-feuilles social), le retard à réformer les retraites, une incapacité à sélectionner les priorités (pointée par une autre note de France Stratégie). Et, pour beaucoup, une propension à traiter les problèmes structurels par la dépense publique.

La France consacre ainsi autant moyens à l’éducation (du primaire au supérieur) qu’à l’emploi (allégements de cotisations sociales compris) : 120 milliards par an. Sur vingt ans, la dépense publique pour l’éducation a stagné quand la dépense pour l’emploi a explosé. Bien entendu, cet effort a répondu à une situation d’urgence : il a fallu soutenir le revenu des chômeurs, aider les personnes fragiles à accéder à l’emploi, compenser la baisse de la demande de travail peu qualifié en allégeant son coût pour l’employeur. Tout cela a été utile. Mais à la longue, on ne peut que s’interroger : ces moyens n’auraient-ils pas été mieux employés à réduire les inégalités scolaires et à préparer les jeunes à l’économie d’aujourd’hui ?

Ce qui est vrai de l’emploi l’est aussi du logement (plus de 40 milliards) ou des aides aux entreprises (près de 60 milliards hors soutien à l’emploi) : à chaque fois, nous répondons à des problèmes structurels par la subvention, le crédit d’impôt, ou des allégements de taxes pour lesquels d’autres doivent bien payer. Cette stratégie de la dépense palliative a permis un temps de contenir les problèmes. Elle a clairement atteint ses limites.

Le gouvernement est en droit d’attendre des dividendes des réformes de fond qu’il a engagées. Moins d’échec scolaire et un marché du travail qui fonctionne mieux doivent permettre de dépenser moins pour l’emploi. Un impôt sur les sociétés plus faible doit logiquement conduire à de consacrer moins d’argent à inciter les entreprises à investir. Une fiscalité du capital allégée va de pair avec l’élimination de niches fiscales.

Évidemment, cela n’ira pas sans vives protestations. Mais l’argent public est trop rare pour qu’on continue à s’en servir comme d’un pansement sur des plaies mal soignées.

Mieux vaudrait laisser les gouvernements libres de tenter les politiques de leur choix

Tribune pour Le Monde, 9 juin 2018

La nouvelle coalition italienne a été élue sur un programme pour le moins risqué qui combine les baisses d’impôts promises par la Ligue aux petits entrepreneurs du Nord et les dépenses sociales promises par le Mouvement 5 Étoiles aux déshérités du Sud. Sur la base d’évaluations indépendantes, le total de ces engagements dépasserait les 100 milliards d’euros par an, soit plus de 6% du PIB. Pour un pays dont la dette publique dépasse déjà 130% du PIB, ce serait pour le moins aventureux.

Compte tenu de ses faibles marges de manœuvre, le gouvernement Conte a déjà commencé à réviser ses plans. Mais il y a peu de chances qu’il veuille le faire dans une mesure suffisante pour éviter l’infraction aux règles budgétaires européennes. Si les partis anti-système sont convaincus d’une chose, c’est qu’ils ne doivent pas jouer les élèves sages.

Il faut donc nous préparer à une épreuve de force entre ce que prescrivent les règles et ce qui a été promis au peuple, entre la légitimité du droit et celle du vote. Ce n’est pas la première fois. François Hollande en 2012 avait affirmé vouloir réviser le traité budgétaire, avant de se contenter d’un compromis sans contenu. Aléxis Tsípras en 2015 avait été élu sur un programme de changement radical, mais la dépendance financière de la Grèce a eu raison de sa résistance. Si la confrontation est cette fois probable, c’est d’abord que le climat politique a changé et ce qu’on appelle le populisme a le vent en poupe. Ensuite, il est difficile de plaider pour le statu quo dans un pays où le revenu par tête n’a pas augmenté depuis vingt ans. Enfin, l’Italie est un grand pays et ses dirigeants estiment disposer d’un pouvoir de négociation.

La stratégie économique de la coalition Ligue-Cinq Étoiles fait question. Certes l’Italie a besoin de croissance et non d’austérité, mais c’est moins un choc de demande qu’un choc d’offre qu’il faut lui administrer, moins une expansion keynésienne qu’un investissement dans les compétences et dans la gestion des entreprises, en vue de réveiller une productivité assoupie.

On saura bientôt quelles sont les vraies priorités de la nouvelle équipe. Mais quoi qu’il en soit, les peuples ont le droit de faire des erreurs. Et ils sont aujourd’hui d’autant plus enclins à faire usage de cette liberté que la réputation de compétence des partis traditionnels a été mise à bas par la crise financière globale et celle de la zone euro.

Quelles conséquences faut-il en tirer ? Dans l’immédiat, il faut aider l’Italie à sortir de ses problèmes par le haut, en s’attaquant à un dualisme qui voit coexister un réseau d’entreprises de premier niveau mondial et un tissu d’autres, plus petites, qui sont dangereusement en retard sur leurs homologues allemandes ou françaises. Les outils financiers européens disponibles peuvent être utilisés à cette fin, et le budget d’investissement dont il est question pour la zone euro trouvera vite à s’employer si l’on obtient un consensus pour le créer.

Mais il faut aussi réfléchir, pour l’avenir, aux règles du jeu communes. Depuis vingt ans, les institutions européennes jouent les maîtresses d’école avec les gouvernements : elles sermonnent, interdisent, complimentent et protègent. Au fil des ans, le système de surveillance budgétaire sur lequel elles s’appuient est devenu d’une complexité telle que seule une poignée de techniciens en maîtrisent les arcanes. À la manière de préfets apostoliques, eux seuls peuvent préciser ce qui est autorisé, toléré ou prohibé.

Tant qu’il y avait consensus sur les politiques souhaitables, ce paternalisme technocratique pouvait se défendre. Dans un contexte de révolte contre l’ordre économique établi, il est devenu politiquement dangereux. Un conflit avec Bruxelles sur l’application des règles du Pacte de stabilité offrirait à Matteo Salvini, le dirigeant de la Ligue, ou à tel ou tel autre eurosceptique européen, une occasion rêvée de transformer du plomb bureaucratique en or électoral.

Mieux vaudrait donc un système qui tienne la bride moins serrée aux États et, tant que les gouvernements peuvent convaincre des prêteurs de leur faire crédit, les laisse libres de tenter les politiques de leur choix. Cela suppose, évidemment, que ces prêteurs en supportent pleinement le risque, et n’attendent pas des pays partenaires qu’ils prennent demain ces dettes à leur charge. Il y a en effet deux régimes polaires dans une union monétaire : l’un qui combine discipline et solidarité collectives, dont l’aboutissement ultime est la garantie mutuelle des dettes ; et l’autre, qui repose davantage sur la responsabilité individuelle des États, dont la logique conduit à accepter dans des cas extrêmes la possibilité de faillites souveraines. Les conditions politiques auxquelles nous faisons face, durablement sans doute, conduisent à faire chemin vers le second.

Il ne s’agit pas de punir les gouvernements, ou de demander aux marchés de discipliner les électeurs, comme l’a maladroitement laissé entendre le Commissaire Öttinger. Il ne s’agit pas plus de confier la gestion des surendettements souverains à on-ne-sait quel mécanisme automatique. Mais il faut permettre aux gouvernements de prendre leurs risques, et en contrepartie les rendre davantage responsables leurs actes. Cela suppose de minimiser l’onde de choc potentielle d’une restructuration souveraine, en achevant la déconnexion entre banques et États (c’est-à-dire en menant à son terme l’union bancaire), et en mettant en place des filets de liquidité pour éviter à des États solvables d’être soumis aux foucades du marché.

Cela suppose enfin la plus grande clarté sur la préservation de la zone euro : plus celle-ci saura accommoder les disparités en son sein, plus elle sera capable de résoudre des crises souveraines, et plus elle sera à l’abri du danger d’une dislocation. Pousser les pays indisciplinés vers la sortie, ou simplement laisser faire, ce serait faire prendre à tous un risque de premier plan. Il nous faut une union monétaire plus souple, mais aussi plus résistante.

La PAC n’est pas taboue

Chronique pour Le Monde, 24 mai 2018

La bataille du budget européen vient de s’ouvrir. Début mai, la Commission a mis ses propositions sur la table : pour faire face à la baisse de ressources induite par la sortie britannique et financer de nouvelles priorités – numérique, jeunesse, climat, protection des frontières, accueil des réfugiés, sécurité – elle propose de réduire de 5% les fonds alloués à l’agriculture. Immédiatement, le ministre en charge, Stéphane Travert, a dénoncé des « propositions inacceptables ».

Ce ne sont que les premières escarmouches, car l’équation budgétaire est redoutable. D’un côté, le Brexit va réduire les ressources de 10 milliards d’euros par an (voir l’étude de Z. Darvas et G. Wolff, Rethinking the EU’s post-Brexit budget priorities, Bruegel, mars 2018). De l’autre, la Commission évalue le coût des nouvelles priorités à 15 milliards. Un ciseau de 25 milliards sur un budget de 180, c’est beaucoup.

Comment en sortir ? L’Allemagne se dit disposée à payer plus. Mais cela ne suffira pas. Il faut faire des choix. Habilement, la Commission a repris des priorités avancées par Emmanuel Macron dans son discours de la Sorbonne. Mais elle lui met le marché en main : pour affronter les défis d’aujourd’hui, il faut faire des économies sur les politiques d’hier.

Où est notre intérêt ? C’est aujourd’hui la question. Est-il certain que ce soit le maintien en l’état de la Politique agricole commune (PAC) ? Bien sûr, Bruxelles nous verse chaque année 10 milliards d’aides, plus qu’à tout autre pays. Mais pour quel résultat ? Une compétitivité en berne, un retard technique avéré, une montée en gamme trop lente, un bilan écologique préoccupant, une transition vers le bio poussive. Et pour beaucoup de petits exploitants, un déficit de revenu criant : en 2016 (il est vrai une mauvaise année), un quart des exploitations n’ont, après subventions, rémunéré ni le travail de l’agriculteur, ni son capital. Les subventions communautaires sont en fait peu redistributives. Toutes ces déficiences ne sont pas dues à la PAC. Mais ce bilan est aussi le sien.

Par ailleurs la finalité de la PAC n’est plus, comme hier, quantitative. Dès lors, on peut se demander qui doit faire quoi. Il revient certainement à l’Union d’aider les agriculteurs à supporter les coûts qu’induisent ses exigences, en matière d’environnement ou de bien-être animal. Mais d’autres raisons d’aider sont locales : entretien du paysage, maintien d’une activité en zone de montagne, promotion d’un terroir, appui social. Les aides européennes s’y sont adaptées, mais manquent de granularité. Dans bien des cas des politiques nationales, ou même régionales, pourraient mieux répondre à l’infinie variété des situations.

Reste, évidemment, l’intérêt financier : bien ou mal employés, dira-t-on, pourquoi renoncer à 10 milliards de subventions ? L’argument résiste mal à l’examen. Il est illusoire, d’abord, de penser qu’avec trois fois moins d’agriculteurs et huit fois moins d’exploitants, la France va éternellement percevoir trois fois plus de subventions que la Roumanie. Découplées de la production, les aides directes aux exploitations (7 milliards sur 10) sont encore largement calculées sur une base historique, et reflètent donc la production d’hier. Inévitablement, ces transferts à finalité sociale iront cependant de plus en plus vers les pays dont la population agricole reste nombreuse.

L’autre raison est les négociations budgétaires européennes prennent en compte – à tort ou à raison – les soldes nets entre dépenses et recettes. Ce qui est perdu sur une politique peut ainsi être regagné sur une autre.

Imaginons que la France soit audacieuse, rompe avec le corporatisme qui, de bas en haut, domine le monde agricole, prenne la Commission au mot, et propose de réexaminer qui doit faire quoi. Bien négociée, une renationalisation graduelle de certaines politiques n’impliquerait pas de perte nette. Elle pourrait utilement contribuer à la nécessaire redéfinition de notre modèle agricole.

Mobilité sociale : le redoutable poison du pessimisme français

Chronique pour Le Monde, 3 mai 2018

Hier, on était paysan, cheminot, industriel de père en fils (rarement en fille). Une myriade de micro-statuts perpétuait la société des ordres. La justice y trouvait rarement son compte. La sécurité, si.

Aujourd’hui l’idéal collectif est, pour reprendre la promesse républicaine, l’égalité d’accès à « toutes dignités, places et emplois ». Plus encore depuis un an : si le projet social de François Hollande mettait l’accent sur la redistribution par l’impôt, celui d’Emmanuel Macron s’organise autour de la mobilité professionnelle (au cours d’une carrière) et de la mobilité sociale (d’une génération à l’autre).

Qu’en est-il en réalité ? Trois chercheurs, Alberto Alesina, Stefanie Stantcheva et Edoardo Teso ont comparé la France aux États-Unis et à d’autres pays européens, à la fois pour la mobilité sociale objective (mesurée par la destinée des enfants nés dans les 20% inférieurs dans l’échelle des revenus), et pour la perception qu’en ont les sociétés. L’étude (« Intergenerational Mobility and Preferences for Redistribution », American Economic Review, février 2018) nous renseigne ainsi à la fois sur les situations et le jugement des citoyens sur leur contrat social.

Son premier résultat est que la mobilité sociale est aujourd’hui plus faible aux États-Unis qu’en Europe et en France : un enfant né en bas de l’échelle sociale a davantage de chance d’y demeurer et moins de chances d’accéder au sommet. Le rêve américain a vécu. C’est notamment l’effet d’inégalités sensiblement plus prononcées : comme l’illustre la « courbe de Gatsby », les sociétés les moins égalitaires sont aussi celles où la mobilité est la plus faible.

En revanche, le regard des Américains sur leur société demeure optimiste, tandis que celui des Français est empreint d’un pessimisme excessif. Si bien que la hiérarchie des perceptions inverse celle des faits : les chances de mobilité sont plus élevées chez nous, mais leur appréciation subjective plus basse.

Des pays étudiés, nous sommes, avec l’Italie, celui où la représentation populaire des règles du jeu social est la plus sombre : nos concitoyens sont beaucoup moins nombreux à penser que le système économique est juste, qu’on peut s’en sortir par l’effort, ou que les politiques publiques peuvent améliorer la mobilité sociale. De tous, ils sont ceux qui font le moins confiance à l’État. En Suède, à l’inverse, la mobilité est plus forte, les règles du jeu collectif sont tenues pour justes, et l’action publique est plébiscitée.

Ce profond pessimisme sur le contrat social et les chances de le réformer, qu’avait déjà souligné un rapport de France Stratégie (Lignes de faille, 2016), est un redoutable poison. Lorsqu’on ne peut ni miser sur l’effort individuel ni placer son espoir en l’action collective, le choix n’est plus qu’entre différentes formes de sécession : la débrouille (et son corollaire, la triche), les solidarités de proximité, la révolte.

Pour y remédier, il faudra plus que des politiques patientes de promotion de la mobilité sociale. Dédoubler les classes de CP, restructurer l’apprentissage, redéfinir les filières au lycée, réformer l’accès à l’université, c’est essentiel, mais cela ne suffira pas à changer les représentations de notre grammaire sociale. Si les Français demeurent persuadés que cette grammaire est biaisée, il y a peu de chances qu’ils soutiennent ces politiques, et peu de chances qu’ils se saisissent des opportunités qu’elles visent à ouvrir.

Pour cette raison, les réponses relèvent aussi du symbolique. C’est-à-dire des révolutions au sommet. Tous les pays ont des élites, a dit un jour le Financial Times, mais la France est le seul où ses membres se sont connus au jardin d’enfants. Pour mettre en cause une reproduction sociale qui n’a fait que s’accentuer au fil du temps, il faudrait résolument élargir l’accès aux lycées d’excellence, augmenter les promotions des grandes écoles et casser les grands corps de l’État.

À coup sûr, l’aristocratie crierait au scandale. Tant mieux.

Une société de mobilité n’est pas une société de précarité

Chronique pour Le Monde, 5 avril 2018

Les réformes sociales succèdent aux réformes sociales : après les ordonnances sur le droit du travail, le parlement va être saisi de celles de l’apprentissage, de la formation professionnelle et de l’assurance-chômage. Viendront ensuite les retraites. Beaucoup crient à la frénésie. La vraie question, cependant, est inverse : pour passer d’une société de statuts à une société de mobilités, est-ce suffisant ?

L’inspiration des réformes Macron est moins nouvelle qu’il n’y paraît. Pays-Bas et Danemark en ont posé les bases dans les années 1990, avant que le rapport Supiot les conceptualise (Au-delà de l’emploi, Flammarion 1999) : dans une économie plus volatile, la sécurité des actifs ne doit plus reposer sur leur statut, mais sur des parcours professionnels combinant emplois et formations ; pour mettre les personnes en capacité de construire de tels parcours, il faut transférer la responsabilité de la formation des entreprises aux salariés ; le soutien aux chômeurs doit passer d’une logique d’assurance à une logique d’accompagnement ; et il faut lever les obstacles à la mobilité professionnelle.

Du droit individuel à la formation de 2004 aux droits rechargeables de 2013 et au compte personnel d’activité de 2016, en passant par la rupture conventionnelle de 2008, ce programme a largement inspiré l’action des gouvernements précédents. Mais à force de petits pas, ils ne sont pas allés bien loin. La nouveauté est qu’Emmanuel Macron cherche à faire système, à réunir la masse critique nécessaire à la transition d’un modèle à un autre. Pour la première fois, cette perspective devient crédible. Mais nous ne sommes pas au bout du chemin.

En matière de formation, les droits ne suffisent pas. Loin de corriger les écarts initiaux, la formation professionnelle a jusqu’ici tendu à les accroître. À celles et ceux qui ont précocement quitté l’école, elle oppose un maquis impénétrable. Le gouvernement entend simplifier radicalement l’offre de formation et garantir la transparence sur les débouchés. C’est essentiel, mais ne suffira pas non plus. La collectivité va devoir consacrer des efforts soutenus à l’accompagnement du parcours professionnels des personnes les plus vulnérables.

Une société de mobilité n’est pas une société de précarité. Aujourd’hui, un CDD a moins d’une chance sur cinq d’accéder à un CDI au bout d’un an. Les partenaires sociaux se sont saisis du sujet, mais dans une logique sectorielle qui a peu de chance d’aboutir. Le gouvernement, qui s’en est réservé le droit, devra certainement imposer un bonus-malus sur les cotisations sociales des employeurs pour dissuader l’entretien de la précarité.

La segmentation des régimes de retraite fait obstacle aux mobilités. Nos régulations sociales reposent sur la séparation des statuts de salarié du privé, d’indépendant et d’agent public. Or un actif aujourd’hui peut être successivement – parfois simultanément – les trois. Mettre fin à cette segmentation suppose d’abord d’unifier droits à la formation, au chômage et à la retraite : le premier volet est en bonne voie, le deuxième est timidement esquissé par la réforme annoncée, le dernier reste à faire. C’est le plus difficile.

Se pose également la question du statut d’agent public. En France, 80% d’entre eux bénéficient de l’emploi à vie, contre 10% en Allemagne et 1% en Suède. Pour les salariés du public, cette sécurité peut déboucher sur un enfermement. Pour les actifs du privé, c’est une porte fermée. On ne construira pas une société de mobilités en conservant à part 5 millions de salariés. Il faut ouvrir davantage d’emplois publics aux non-fonctionnaires.

Enfin, une société traumatisée par plusieurs décennies de chômage de masse ne renoncera à la sécurité des protections statutaires que si la politique économique est, dans toutes ses dimensions, orientée vers le plein emploi. Des États-Unis, Joseph Stiglitz a coutume de dire que la politique macroéconomique leur sert d’état-providence. Le message s’applique aussi à nous.